In het stelsel van de Omgevingswet neemt het omgevingsplan bij de toedeling van functies aan locaties een centrale plaats in. Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Uit het samenstel van de op een locatie geldende regels kan worden afgeleid welke functie(s) een locatie vervult. Invoeringswet Omgevingswet Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 59 en volgende. Zie ook paragraaf 4.2 van de MvT Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, onder «algemene regels». Zie Hoofdstuk 6 MvT Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, Kamerstukken II 2018-2019, 35 133, nr. 3, p. 89-132.
In het verlengde van het omgevingsplan kan het onteigeningsbelang ook zijn grondslag vinden in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Voorgesteld artikel 11.6, aanhef en onder b. Zie artikel 1.1, onderdeel JO, van het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet Kamerstukken II 2017-18, 34 986, nr. 2).
Ten slotte kan het projectbesluit als grondslag van het onteigeningsbelang dienen. Voor het projectbesluit geldt dat het kan leiden tot een toedeling van functies aan locaties, maar het is in zoverre geen zelfstandig besluit. Zie Hoofdstuk 6 MvT Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, Kamerstukken II 2018-2019, 35 133, nr. 3, p. 89-132. Art. 5.52 Ow.
Andere instrumenten dan de genoemde drie kunnen niet als grondslag van het onteigeningsbelang dienen. Weliswaar kunnen ook omgevingsverordeningen en algemene maatregelen van bestuur op grond van de Omgevingswet een toedeling van functies aan locaties bevatten, maar deze functietoedeling kan in de voorgestelde regeling niet rechtstreeks tot een onteigening leiden. De regering is daarbij van mening dat het van belang is dat een belanghebbende tegen de functietoedeling aan een locatie waarvoor onteigend kan worden, beroep kan instellen. Omdat tegen een omgevingsverordening of de algemene maatregel van bestuur geen beroep mogelijk is, kan dus niet worden onteigend voor de op grond van deze kerninstrumenten toegedeelde functies. Doordat deze kerninstrumenten geen concrete op uitvoering gerichte functies zullen bevatten, MvA Kamerstukken I 2015-2016, 33 962, nr. E, p. 123. MvT Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, Kamerstukken II 2018-2019, 35 133, nr. 3, p. p. 89-132.
Voor zover provinciebesturen of de Rijksoverheid zulke concrete functies willen verwezenlijken, staan hen andere instrumenten ter beschikking, namelijk het projectbesluit en de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Volledigheidshalve wordt vermeld dat de voorgestelde regeling het evenmin mogelijk maakt om te onteigenen voor de uitvoering van omgevingsvisies, programma’s of andere beleidsdocumenten. Deze documenten kennen geen toedeling van functies en zijn bovendien niet voor beroep vatbaar. Voor het inrichten van het landelijk gebied betekent dit concreet dat het inrichtingsprogramma, anders dan het inrichtingsplan in de voormalige regeling (de oude Titel VII-onteigening), niet rechtstreeks tot een onteigening kan leiden. Het inrichten van het landelijk gebied kan in de voorgestelde regeling nog steeds de aanleiding van een onteigening vormen, maar alleen aan de hand van de in het omgevingsplan toegedeelde functies. Zie hoofdstuk 6 MvT Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, Kamerstukken II, 2018-2019, 35 133, nr. 3, p. 89-131.
