Een van de belangrijke aspecten die de komende jaren zal worden ingekleurd door jurisprudentie is wat allemaal tot de fysieke leefomgeving kan worden gerekend. Of bijvoorbeeld klimaatmaatregelen in een omgevingsplan kunnen worden getroffen komt in feite neer op de vraag wat nu wel en niet onder de fysieke leefomgeving kan worden gerekend, zoals in hoofdstuk 2 al aangegeven. Daar hangt direct mee samen dat dit brede begrip op gespannen voet kan komen te staan met het specialiteitsbeginsel. Het blijft onduidelijk hoever de bevoegdheid van de gemeenteraad kan gaan om regels te stellen in het kader van de fysieke leefomgeving. Ontleend aan de masterscriptie Annick van der Harten, De gebodsbepaling: een nieuw instrument in het omgevingsplan voor een duurzame toekomst. Universiteit van Leiden, 28 november 2019.
Specialiteitsbeginsel
Het specialiteitsbeginsel is een van de fundamentele beginselen van onze rechtsstaat. Dit houdt in dat aan een bestuursorgaan begrensde bestuursbevoegdheden worden toegekend, zodat de vrijheid van de individuele burger wordt beschermd tegen machtsmisbruik en onbevoegde gezagsuitoefening. De reikwijdte van de fysieke leefomgeving is daarbij dus van essentieel belang: hoever reikt dat begrip?
Zoals al eerder aangegeven in paragraaf 2.2.2 gaat de Omgevingswet over zowel de fysieke leefomgeving als de activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De wetgever hanteert bewust geen strak omlijnde definitie van dit begrip De wetgever verwijst naar de wetsgeschiedenis van de Wabo waarbij destijds ook is afgezien van het nader definiëren van het begrip ‘fysieke leefomgeving’. Art. 1.2 Ow. MvT Omgevingswet Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 391. Op grond van artikel 1.2 lid 2 Ow omvat de fysieke leefomgeving in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. Zie ook art. 1.2 lid 3 en lid 4 Ow voor de definitie van ‘gevolgen voor de fysieke leefomgeving’. Een aantal voorbeelden zijn: de toekenning van uitkeringen, arbeidsomstandigheden of dierenwelzijn. MvT Omgevingswet. Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3. Zie MvT Ow p. 64 e.v. Art. 1.4 Ow. De wetgever noemt als voorbeelden de Wegenwet, Meststoffenwet of de Kernenergiewet. MvT Wetsvoorstel Omgevingswet. Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 64.
De geformuleerde maatschappelijke doelen en het begrip de ‘fysieke leefomgeving’ vormen samen het kader voor waar een regel over mag gaan en met welk doel een regel wordt vastgelegd, de kern van het specialiteitsbeginsel. Zie art. 1.3 Ow.
De nadere invulling van de fysieke leefomgeving gebeurt aan de hand van gedelegeerde regelgeving met als uitgangspunt dat de meeste regels gegeven worden op decentraal niveau. Het nieuwe stelsel is namelijk zo ingericht dat de opdracht om voldoende rechtszekerheid en rechtsbescherming te bieden aan burgers grotendeels komt te liggen bij gemeenten. Art. 2.3 lid 1 Ow. Dit heet het ‘decentraal, tenzij’-principe van de Omgevingswet. In par. 2.4.1. Ow worden specifieke taken voor de fysieke leefomgeving toebedeeld aan gemeenten, waterschappen en provincies. Verder bevat de Omgevingswet grondslagen voor het stellen van instructieregels of het geven van instructies van wat in een omgevingsplan (of waterschapsverordening of omgevingsverordening) moet, mag en niet mag worden opgenomen. H.D. Tolsma, ‘De betekenis van het specialiteitsbeginsel in de context van het omgevingsrecht’. Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, NTB 2013/21.
In 2013 is al een interessant artikel over het specialiteitsbeginsel verschenen in het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, van H.D. Tolsma.
Bevoegdheid opleggen klimaatmaatregelen
Er moet dus een juridische basis liggen voor het opleggen van bijvoorbeeld verplichte klimaatmaatregelen. Maar dat een klimaatmaatregel onder de reikwijdte van de Omgevingswet kan vallen, betekent nog niet dat het een toelaatbare regel in een omgevingsplan oplevert. Het is namelijk niet de bedoeling dat een omgevingsplan een algemene regel kan bevatten die bepaalt dat iedereen maar twee minuten per dag mag douchen of dat de thermostaat op 19 graden gezet moet worden. Dit zal in de loop van de komende jaren door jurisprudentie ongetwijfeld nader worden ingekleurd.
Klimaatmaatregelen
‘In dit hoofdstuk stond de vraag centraal of een norm die is gesteld ten behoeve van de fysieke leefomgeving strijd oplevert met het specialiteitsbeginsel. Dit is van belang om te bepalen hoever een klimaatmaatregel in de vorm van een gebodsbepaling zou kunnen gaan. In elk geval levert een regel strijd op met het specialiteitsbeginsel wanneer het doel van de regel niet ziet op het reguleren van de fysieke leefomgeving, wanneer een onderwerp uitputtend in een andere norm wordt geregeld of wanneer een regel ziet op een onderwerp of doel dat niet valt binnen de fysieke leefomgeving of hiervoor gevolgen heeft. Ik meen dat regels over onderwerpen als klimaat(verandering) en verduurzaming regelmatig onder de reikwijdte van de fysieke leefomgeving begrepen kunnen worden vanwege hun uitwerking die vaak (in)directe gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. Allerlei klimaatmaatregelen kunnen echter niet zomaar gesteld worden omdat zij gevolgen voor de fysieke leefomgeving inhouden.
Om de waarborgfunctie van het specialiteitsbeginsel in balans te houden met doelmatigheid en effectiviteit van beleid zijn beperkingen nodig. Voor een omgevingsplanregel, en dus voor een klimaatmaatregel, geldt meer specifiek dat deze moet bijdragen aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van een concrete klimaatmaatregel kunnen ook belangrijke barrières zijn voor het daadwerkelijk vaststellen van een regel. Daarnaast kan een regel nodig zijn voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een (deel van) een omgevingsplan. Dit moet duidelijk gemotiveerd worden.’
Bron: A.M.J. van der Harten, masterscriptie De gebodsbepaling: een nieuw instrument in het omgevingsplan voor een duurzame toekomst. Universiteit van Leiden, 28 november 2019.
