Vanuit de gemeentelijke praktijk is er de veel gehoorde wens dat een omgevingsplan meer mogelijkheden moet bieden voor globaler bestemmen, uitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling. Hoewel het hier gaat om abstracte begrippen, bestaat het verbindende element hierin dat een omgevingsplan meer moet fungeren als bestendige basis voor het beoordelen of concrete zich aandienende initiatieven aanvaardbaar zijn.
Voor locatieafhankelijke onderwerpen komt meer ruimte voor regulering in het omgevingsplan. Dat geldt bijvoorbeeld voor het reguleren van de milieugebruiksruimte op onderwerpen als geluid en geur. Ook kan een omgevingswaarde voor bijvoorbeeld geur worden gesteld voor een deel van de gemeente om de kwaliteit van de leefomgeving op dat punt te behouden of te verbeteren. De regels in het Besluit activiteiten leefomgeving laten op veel plaatsen ruimte voor lokale regels in het omgevingsplan. In de praktijk wordt het toepassen van verschillende waarden gezien als een mengpaneel, waarmee de gemeente binnen een bepaalde bandbreedte zelf bepaalde normen mag stellen.
[AFBEELDING 19]
Figuur 17: Mengpaneel milieu met kwaliteitsniveaus (Bron: min IenM/Bro).
In de eerste plaats komt dat omdat in het Bal aanmerkelijk minder onderwerpen worden gereguleerd dan voorheen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dat geeft gemeenten de ruimte zelf regels te stellen over die onderwerpen. Tegelijkertijd wordt bij veel regels in het Besluit activiteiten leefomgeving de mogelijkheid geboden om in het omgevingsplan zogenoemde maatwerkregels te stellen. Met maatwerkregels kunnen aanvullend of in afwijking van het Besluit activiteiten leefomgeving regels worden gesteld in het omgevingsplan. Dat maakt dat het voor gemeenten mogelijk is regels te stellen die specifiek zijn afgestemd op een bepaalde locatie. Hierdoor ontstaat meer gemeentelijke afwegingsruimte om ruimtelijke ontwikkelingen te faciliteren en te initiëren.
De kwaliteit van de leefomgeving hangt niet meer af van (starre) sectorale rijksnormen die geen rekening houden met de lokale situatie. Het gaat niet om onbeperkte afwegingsruimte, maar om een bandbreedte waarmee het bevoegd gezag het wettelijke beschermingsniveau kan aanscherpen of verruimen. Ontleend aan Factsheet Omgevingswet, Nut, noodzaak en impact voor gemeenten, d.d. 28 augustus 2017; https://vng.nl/files/vng/publicaties/2017/20170828-nut-noodzaak-en-impact.pdf.
Gemeenten kunnen, in overleg met inwoners en ondernemers, per gebied/wijk bepalen welke kwaliteit zij wensen. Het maatwerk maakt lokaal beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving mogelijk. Gemeenten zijn overigens vrij om te kiezen voor meer afwegingsruimte of de basisbeschermingsnormen. Kiezen zij voor het laatste, dan hoeven zij geen extra onderzoek te doen en kosten te maken. Ontleend aan Factsheet Omgevingswet, ‘Nut, noodzaak en impact voor gemeenten’. d.d. 28 augustus 2017.
Let op: dit vraagt veel tact en overleg ook tussen verschillende gemeenten binnen een regio.
De bescherming van het milieu is één van de acht onderdelen van de leefomgeving waarvoor aan het omgevingsplan instructieregels worden gesteld: erfgoed, de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte of de weging van het waterbelang. Of denk aan de regels voor bouwen langs de kust, de ladder voor duurzame verstedelijking; allemaal belangwekkende zaken die niet te regelen zijn met getalsmatige normen.
Afwegingsruimte natuur
Onder de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet wordt ook de intrinsieke waarde van de natuur gerekend. De erkenning van de intrinsieke waarde van de natuur heeft geen zelfstandig normatief karakter en creëert geen eigen bevoegdheden. Deze erkenning is alleen onderdeel van de redenen om de natuur bescherming te bieden en te ontwikkelen en om daarvoor instrumenten uit de Omgevingswet in te zetten. Consultatieversie Aanvullingswet Natuur, toelichting, p. 15.
In zoverre heeft art. 1.3 Omgevingswet – en de toevoeging van de ‘intrinsieke waarde van de natuur’ aan de in dit artikel omschreven doelen – dus wel enige waarde. De intrinsieke waarde van de natuur kan op deze wijze een reden dan wel een rechtvaardiging vormen voor het al dan niet gebruikmaken van bevoegdheden, dan wel het beoordelingskader daar op af te stemmen tot een ‘evenredige toedeling van functies aan locaties’. M, Kaajan, ‘Natuurbescherming onder de Omgevingswet: eenvoudig en beter?’. Milieu en Recht, 2017/45.
Let op: het is dus niet mogelijk met een enkel beroep op andere doelstellingen van de Omgevingswet worden afgeweken van deze specifieke natuurbeschermingsregels – die veelal direct zijn ontleend aan de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn – tenzij deze specifieke (internationale) regels daarvoor zelf ruimte bieden. M, Kaajan, ‘Natuurbescherming onder de Omgevingswet: eenvoudig en beter?’. Milieu en Recht, 2017/45.
Afwegingsruimte bedrijvigheid
Ook een ‘bedrijventerreinenstrategie’ kan goed inspelen op marktontwikkelingen en trends op en rondom bedrijventerreinen (werklocaties) en economie. Zowel gemeenten als provincies staan voor een grote woningbouwopgave en daarmee ook een economische opgave. Waar mensen wonen, moeten immers ook mensen werken om grote, niet-duurzame forensenstromen te voorkomen. Daarnaast staan veel bestaande bedrijventerreinen (werklocaties) onder druk, omdat ze bijvoorbeeld verouderd zijn en binnenstedelijk liggen, en daarmee aantrekkelijk zijn voor transformatie naar woningbouw. Dat, terwijl deze plekken vaak nog aan veel mensen werk bieden en een goed alternatief voor de bedrijven niet voorhanden is.
Daarnaast leidt de veranderende economie (o.a. flexwerken, digitalisering en circulaire economie) tot een ander soort ruimtevraag en locatiewens van bedrijven. Ook kunnen bedrijventerreinen een bijdrage leveren aan andere maatschappelijke opgaven en ambities, bijvoorbeeld met betrekking tot verduurzaming van de economie en de gebouwde omgeving (meekoppelkansen).
Een bedrijventerreinenstrategie voor werklocaties kan daarbij behulpzaam zijn bij het vaststellen van de afwegingsruimte die het bevoegd gezag hierbij wil hanteren en welk ambitieniveau het wil behalen.
