Participatie is een kernelement van de Omgevingswet. Een omgevingsplan wordt voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De Omgevingswet bepaalt hiertoe dat de gemeenteraad kennisgeeft van zijn voornemen om een omgevingsplan vast te stellen.

Art. 16.29 Ow.

Een bestuursorgaan heeft de vrijheid om de wijze waarop participatie plaatsvindt in te richten naar de specifieke kenmerken van een omgevingsplan. Wie het bestuursorgaan bij de vroegtijdige participatie betrekt, is afhankelijk van de aard, omvang en invloed op de fysieke leefomgeving van het omgevingsplan.

Zie Informatieblad ‘Participatie in de Omgevingswet: wat regelt de wet?’ van het ministerie IenM. Zie ook ‘Participeren kun je leren’, ROmagazine, jrg. 35-12, p. 56-57. A.W. Koers en H.E. Bröring, ‘Burgerparticipatie en omgevingsprojecten: hoe zorgen we voor kwaliteit?’. Tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2017, nr. 4.

Betrokkenheid

De Omgevingswet schrijft voor het omgevingsplan voor dat deze groepen worden betrokken bij het vaststellen van het omgevingsplan, terwijl bij een projectbesluit al sprake is van verplichte participatie bij het ‘voornemen om een verkenning uit te voeren’, waarbij de volgende aspecten door het bevoegd gezag moeten worden geadresseerd:

Zie NvT Invoeringsbesluit – Wijzigingen Omgevingsbesluit – Deel 4, artikel 5.2 en 5.3 Omgevingsbesluit.

• wie worden betrokken;

• waarover zij worden betrokken;

• wanneer zij worden betrokken;

• wat de rol is van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer bij het betrekken van deze partijen; en

• waar aanvullende informatie beschikbaar is.

Bovendien moet het bevoegd gezag er rekening mee houden dat de relevante informatie de doelgroep ‘relevante publiek’, zo goed mogelijk bereikt.

Het was voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ook al in veel gemeenten gebruikelijk dat ook voorafgaand aan de formele procedure een inspraakronde plaatsvindt op grond van een voorontwerpbesluit.

Nota naar aanleiding van het verslag Kamerstukken II, 2014/15, 33 962, nr. 12, paragraaf 8.1.6 en paragraaf 6.3

Het is aan te bevelen dat gemeenten een dergelijke procedure al in gang zetten wanneer sprake is van het opstellen van een omgevingsplan, in plaats van pas bij het vaststellen van dat plan.

Gedurende het proces van de formele toetsing en consultatie van de ontwerp-AMvB’s was deze wens door Eneco al aangegeven. De regering wilde zich echter niet vastleggen op juridische verankering van participatieaspecten, juist om ruimte voor gemeenten te behouden.

Brief min IenM aan de voorzitter Tweede Kamer, Kamerstukken II 2016-2017, 33 1118, nr. 44, d.d. 18 november 2016.

Een aspect dat hierbij vaak te weinig aandacht krijgt is de participatie van mensen met een lage sociaaleconomische status en/of een migrantenachtergrond. Het taalgebruik binnen de ambtelijke structuren nodigt niet altijd uit om door deze mensen gelezen te worden, terwijl het toch ook om hun leefomgeving gaat.

Zie Checklist voor gemeenten, Stichting Pharos 2016, http://www.pharos.nl/.

Het lijkt erop dat met betrekking tot participatie en omgevingsplannen er ten opzichte van de oude situatie juridisch gezien weinig verandert ondanks de nadruk die de wetgever legt op het belang van participatie. Gemeenten mogen echter zelf de wijze van participatie bepalen. Dat vergt een actieve houding van de gemeente en van burgers, die nodig is onder de Omgevingswet. In zoverre kan onder de Omgevingswet dus wel degelijk een verandering plaatsvinden naar meer participatie bij omgevingsplannen en omgevingsvisies.

Gemeente Haarlem & G32, Vergelijkend Rapport Omgevingswet, september 2016; https://www.platform31.nl/uploads/media_item/media_item/79/24/Was-Wordt-lijst_Haarlem_en_G32-1487674019.pdf. Zie ook de Inspiratiegids Participatie, https://www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl/thema/inspiratiegids/.

Onderscheid in participatie

Bij participatie in het kader van de Omgevingswet is het van belang om onderscheid te maken tussen:

Zie https://vng.nl/onderwerpenindex/ruimte-en-wonen/omgevingswet/participatie-in-samenwerking-met-samenleving.

• proces bij de totstandkoming van het omgevingsplan;

• participatie van de gemeente;

• participatie bij de uitvoering van het omgevingsplan;

• participatie bij buitenplanse omgevingsvergunning.

Totstandkoming

Bij het proces van participatie bij de totstandkoming van kerninstrumenten als de omgevingsvisie en het omgevingsplan gaat het om het betrekken van bewoners en ondernemers bij het beleidsproces van de gemeente waarin een visie of plan wordt gemaakt; om ideeën op te halen of om in cocreatie een visie of een plan te ontwikkelen.

Betrokkenheid gemeente

Het proces van participatie om als gemeente aangesloten te zijn op initiatieven in ‘de energieke samenleving’: hierbij gaat het om ‘overheidsparticipatie’, waarbij de gemeente weet wat leeft in de samenleving en ideeën voor initiatieven in een vroegtijdig stadium kent, zodat de gemeente kan bepalen welke rol zij daarbij wil spelen.

Werkproces

Participatie als onderdeel van het werkproces bij de uitvoering van het omgevingsplan c.q. het initiatief: hierbij gaat het om het horen en zorgvuldig afwegen van de belangen van de direct betrokkenen bij het initiatief, waarbij de initiatiefnemer in eerste instantie verantwoordelijk is voor een zorgvuldig proces.

Dit zijn verschillende participatieprocessen met elk een eigen doel, deelnemers en aanpak.

Participatie bij buitenplanse omgevingsvergunning.

Om het gesprek met de omgeving te stimuleren is het ook bij het aanvragen van een vergunning verplicht om aan te geven of er is geparticipeerd, en als dit gedaan is, hoe dit is gedaan en wat de uitkomsten waren.

Art. 7.4 Or.

Als een buitenplanse omgevingsplanactiviteit niet op deze lijst staat, is de initiatiefnemer dus niet verplicht om een participatieproces vorm te geven. Om te bepalen of een vergunning wordt verleend, wordt door de vergunningverlener een belangenafweging gemaakt en hier wordt de participatie in meegewogen. Als dit niet naar genoegen is gedaan, kunnen volgens artikel 4:8 Awb derden om zienswijzen gevraagd worden als zij naar verwachting bedenkingen hebben tegen het voorgenomen besluit.

Let op: het recht om in beroep te komen bij de rechter kwam tot 2020 in beginsel alleen toe aan een belanghebbende die ook een zienswijze hadden ingediend,

Zie artikel 6:13 Awb.

Inmiddels wordt deze praktijk niet meer toelaatbaar geacht en kan ook een niet-belanghebbende die eerder een zienswijze indiende tegen bijvoorbeeld een ontwerpbestemmingsplan of ontwerptracébesluit, kan voorlopig tegen het definitieve omgevingsplan in beroep bij de bestuursrechter. Dit volgt uit een richtinggevende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953. ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786.