Regelmatig worden nieuwe initiatieven in de fysieke leefomgeving ontwikkeld. Door de overheid, maar ook door burgers en bedrijven. De bevolking groeit en het aantal huishoudens neemt toe. Er worden plannen gemaakt voor nieuwe woonwijken met huizen, wegen en publieke voorzieningen.

Deze planvorming kan soms ongewenste neveneffecten hebben. Voor initiatieven is grond nodig, wat leidt tot het aan- en verkopen van grond. Wanneer percelen grond meermaals worden doorverkocht, soms om speculatieve redenen, kan dat leiden tot stijgende grondprijzen. Ook kunnen grondverkopen leiden tot een ongunstige verkaveling of versnippering, die het weer lastig maakt om publieke voorzieningen of grotere eenheden zoals een winkelcentrum te verwezenlijken.

Zie hoofdstuk 5 MvT Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, Kamerstukken II, 2018-2019, 35 133, nr. 3, p. 61-88.

Grondslagen voor voorkeursrecht

Voor het geven van een voorkeursrechtbeschikking moet er een grondslag zijn. Dit kunnen zijn:

• een omgevingsplan, waarin een nieuwe functie is toegedeeld;

• een programma van de gemeente, de provincie of het Rijk, waarin een nieuwe functie is toegedacht;

• een gemeentelijke omgevingsvisie, provinciale omgevingsvisie of nationale omgevingsvisie, waarin een nieuwe functie is toegedacht;

• de voorkeursrechtbeschikking, waarin een nieuwe functie is toegedacht.

Het besluit dat de grondslag vormt voor het voorkeursrecht moet voldoende concreet inzicht geven in de voorziene functiewijziging.

Art. 9.1, lid 1 en 2 Ow.

Let op: provincies en ministers kunnen het omgevingsplan wijzigen door het vaststellen van een projectbesluit. Een omgevingsplan kan daarom voor zowel de gemeenteraad, provinciale staten als de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als grondslag voor de vestiging van een voorkeursrecht dienen.

Kort gezegd houdt dit instrument in dat op een onroerende zaak een voorkeursrecht kan worden gevestigd, met als gevolg dat de eigenaar niet eerder tot vervreemding van deze onroerende zaak kan overgaan dan nadat de gemeente, provincie of het Rijk in de gelegenheid is gesteld de onroerende zaak te verkrijgen.

Het blijft daarbij aan de eigenaar zelf om te besluiten of hij de onroerende zaak wil vervreemden. Als hij de zaak wil vervreemden zal hij die eerst aan de overheid moeten aanbieden. Het is aan de overheid om binnen de in deze wet opgenomen kaders te bepalen of het vanuit het algemeen belang noodzakelijk is dat een voorkeursrecht wordt gevestigd om de hiervoor geschetste negatieve effecten, zoals ongewenste prijsstijgingen en een ongunstige verkaveling, te voorkomen. Na de vestiging van een voorkeursrecht kan de overheid proberen de grond minnelijk te verwerven, maar verder is de overheid bij toepassing van dit instrument in beginsel passief en ligt het initiatief bij de eigenaar.

De eigenaar behoudt het eigendom van de onroerende zaak en bepaalt zelf of en wanneer hij deze wil vervreemden. Alleen als hij wil vervreemden moet hij de gemeente, provincie of Staat als eerste in de gelegenheid stellen de onroerende zaak te verkrijgen, met als tegenprestatie ten minste de prijs die tot stand zou zijn gekomen bij een veronderstelde vrije koop in het economische verkeer tussen de eigenaar als redelijk handelende verkoper en de overheid als redelijk handelende koper. Een voorkeursrecht reikt niet zo ver dat de overheid de eigenaar kan dwingen aan haar zijn onroerende zaak te verkopen en te leveren.

Rechtbank Oost-Brabant, 26 oktober 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:5829, JOM 2016/1128.

Het voorkeursrecht strekt dus duidelijk minder ver dan de ontneming van eigendom via onteigening. Wanneer het erom gaat de eigendomssituatie in een bepaald gebied te bevriezen om zo de geplande toekomstige ontwikkelingen mogelijk te maken, kan onteigening veelal worden voorkomen. Het vestigen van een voorkeursrecht is dan een beter passend instrument, waarmee de eigenaar van een onroerende zaak een betere positie behoudt. Hij kan zijn onroerende zaak blijven gebruiken en zijn rechten als eigenaar blijven uitoefenen, met inachtneming van de beperkingen vanwege het voorkeursrecht.

MvT Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, Kamerstukken II 2018-2019, 35 133, nr. 3, p. 62. Zie hoofdstuk 5 MvT Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, Kamerstukken II, 2018-2019, 35 133, nr. 3, p. 61-88.

Vestigen voorkeursrecht

De gemeenteraad, Provinciale Staten en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen een voorkeursrecht vestigen. Voorafgaand aan het moment waarop de gemeenteraad of Provinciale Staten een voorkeursrecht vestigen, kunnen ook het college van burgemeester en wethouders of Gedeputeerde Staten een kortdurend voorlopig voorkeursrecht vestigen. Dit staat in artikel 9.1 van de Omgevingswet. De organen die bevoegd zijn een voorkeursrecht te vestigen, noemen we hierna bevoegd gezag.

Let op: de Omgevingswet voorziet niet in mogelijkheden voor burgers en bedrijven om een voorkeursrecht te vestigen.