Onder de Omgevingswet beraadt de gemeenteraad zich ook op de wijze van samenwerking met bewoners, ondernemers en initiatiefnemers bij de verdere ontwikkeling van het omgevingsplan. Wanneer een omgevingsplan een stevige sociale en culturele basis heeft kan het een belangrijke basis leggen voor de omgevingskwaliteit binnen een gemeente. Samenwerking op basis van gelijkwaardigheid en respect voor ieders rol en kwaliteiten is hierbij erg belangrijk. Soms kan het noodzakelijk zijn een voorkeursrecht

Zie hoofdstuk 5 MvT Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, Kamerstukken II, 2018-2019, 35 133, nr. 3, p. 61-88.

Het maken van een omgevingsvisie en een omgevingsplan is een zaak van de gemeenteraad. De wijze en mate van participatie wordt ook door de gemeenteraad bepaald, mogelijk zelfs in een vorm van cocreatie: samen met anderen nadenken over wat je als gemeente wil en samen nadenken wat je gezamenlijk wenst te bereiken. Het proces kan gestart worden met een dialoog waarin alle betrokken actoren vanuit hun eigen achtergrond en rol de kwaliteitsdoelen formuleren.

Zie uitvoeriger Schetsboek voor omgevingsplan op kwaliteit, Mooiwaarts/Federatie Ruimtelijke Kwaliteit, Amsterdam, mei 2017.

Daarbij hoort een discussie over de visie op de rol en verantwoordelijkheden van de lokale overheid en van de samenleving. Die visie geeft vervolgens richting aan de uitwerking van de instrumenten, waaronder het omgevingsplan, en vormt de kapstok voor het verankeren van gebiedsgericht beleid. Per gemeente of per gebied kan worden afgesproken of en wanneer ingezet wordt op een regisserende, samenwerkende, sturende of opdrachtgevende rol van de overheid. Het vraagt goede communicatie om de rolverdeling te verduidelijken en te begeleiden. De rol van de overheid ten opzichte van de samenleving wordt schematisch geïllustreerd in figuur 28. Deze keuzes voor een specifieke rol van de overheid zijn erg belangrijk voor het ontwikkelproces, zoals verder wordt beschreven bij de uitvoering van het stappenplan in de volgende paragrafen.

De vier types van keuze in mate van bemoeienis bij ontwikkelingen kunnen in vier varianten worden weergegeven (zie figuur 28):

• regisserend;

• samenwerkend;

• sturend;

• opdrachtgevend.

Regisserend

De gemeente als regisseur. Het is aan gemeenten om in het omgevingsplan de fysieke leefomgeving vorm te geven door met relevante maatschappelijke partijen op lokaal niveau samenhangend beleid tot stand te brengen. Niet door middel van hiërarchische macht, maar door alle partijen op basis van vrijwilligheid te bewegen tot samenwerking bij de oplossing van een gemeenschappelijk lokaal vraagstuk.

De gemeente voert bij dit regietype geen inhoudelijke regie. Haar activiteiten zijn erop gericht de samenwerking van andere actoren te stimuleren en te ondersteunen, terwijl de lokale partners zelf de ruimte krijgen hun eigen doelen te stellen of het script te volgen dat zij langs een andere weg via rijksbeleid opgelegd hebben gekregen. De gemeente legt zich toe op het faciliteren van samenwerking tussen anderen. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat ze naleving van samenwerkingsafspraken controleert of dat ze de afspraken tussen de partners vastlegt.

Gemeenten hebben een regisseursrol in het stimuleren en betrekken van lokale partijen en leggen zich toe op het faciliteren van samenwerking tussen andere partijen.

Ontleend aan Handleiding Gemeente als regisseur, 2009.

Samenwerkend

Is de ontwikkeling in samenwerking met een initiatiefnemer, waarbij burgers, ondernemers en andere belanghebbenden meer ruimte krijgen om te participeren in (beleids)beslissingen, een goed alternatief? Dergelijke nieuwe vormen van democratie leiden niet per se tot minder invloed van de gemeenteraad; wel zal een gemeenteraad zijn rol als samenwerkingspartner moeten invullen. Gemeenten zijn zelf een van de ontwikkelende partijen.

Sturend

Een voorschrijvende gemeente met doorzettingsmacht die vertelt wat andere partijen moeten doen is niet altijd effectief en evenmin wenselijk bij de aanpak van een gemeenschappelijk lokaal vraagstuk. Maar in bepaalde gevallen kan het evenzeer nodig zijn om sturend op te treden, bijvoorbeeld in een sterk beschermd historisch gebied, waar de kans op onomkeerbare gevolgen groot is. De gemeente houdt dan nadrukkelijk een vinger in de pap.

Opdrachtgevend

De gemeente kan ook optreden als opdrachtgever voor de ontwikkelingsrichting. In deze benadering zie je in feite nog de oude rol van de gemeente terug. Indien een gemeente het belangrijk vindt dat bepaalde aspecten moeten worden geïmplementeerd in (de opstelling en uitvoering van) het omgevingsplan, dan zal ze bij dat deel van het omgevingsplan zelf als opdrachtgever willen optreden, om bijvoorbeeld het aantal (vrije huur)woningen en de toepassing van een gewenst kwaliteitsniveau vast te stellen. De rol die de gemeente dus zal willen spelen is mede afhankelijk van de aanwezige en beoogde dynamiek in het gebied, het grondbeleid van de gemeente en de visie en ambitie voor het betreffend gebied. Zie verder ook paragraaf 7.7.

[AFBEELDING 32]

Figuur 28: Veranderende relatie tussen overheid en bewoners (Bron: Schetsboek omgevingsplan op kwaliteit, Mooiwaarts/Federatie Ruimtelijke Kwaliteit, Amsterdam, mei 2017).