De willekeur van het principebesluit

Om wat zekerheid te geven moet een principebesluit een toezegging zijn. Daarvoor moet het op papier staan en geen voorbehoud bevatten (ABRS 15 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ794 en ABRS 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2385). Verder moet de toezegging toerekenbaar zijn. Dat is onder meer het geval als het college zelf bevoegd gezag is. Verandert het college later ‘van inzicht’ dan zijn heel goede argumenten vereist om de vergunning ondanks het principebesluit te weigeren, zoals zwaarder wegende belangen op grond van het algemeen belang of belangen van derden.

De motivering moet ook worden gegeven vanuit ‘goede ruimtelijke ordening’. Maatschappelijke onrust vanwege de nieuwe ontwikkeling, gevreesde overlast en verlies aan sociale cohesie alleen leveren volgens de Afdeling onvoldoende onderbouwing op om planologische medewerking te weigeren. Datzelfde geldt als draagvlak ontbreekt (ABRS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209).

Een principebesluit waar wel een voorbehoud in staat, stuurt het besluitvormingsproces in de praktijk vaak toch, omdat burgemeester en wethouders ‘zich er hard voor maken’. Maar of dat zal gebeuren, is nooit zeker. Dat maakt het willekeurig.

Het college dat een initiatiefnemer met een principebesluit zekerheid wil geven (praktisch door zich er sterk voor te maken of juridisch door een toezegging te doen), zet participanten later in het proces op achterstand. Buiten hen om is een kader afgesproken, dat het verdere proces bepaalt. Dat zet het vertrouwen in het proces en in de gemeente op scherp.

Kan een principebesluit een gemeenteraad binden? Bijvoorbeeld bij een herziening van het bestemmingsplan of een verklaring van geen bedenkingen en straks bij een wijziging van het omgevingsplan of een bindend advies bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Jurisprudentie laat zien dat een beroep op het vertrouwensbeginsel bij een principebesluit van het college niet slaagt als de gemeenteraad bevoegd gezag is. Tenzij……. de gemeenteraad er al mee heeft ingestemd.

Maar ook als een toezegging, andere uitlating of gedraging niet toe te rekenen is aan de gemeenteraad, kunnen er toch situaties zijn die de belangenafweging door de raad bepalen. Bijvoorbeeld als de raad kort voor het principebesluit beleid heeft vastgesteld en het initiatief daarin past.

‘Gewijzigd inzicht’ bij het college of een ander inzicht van de gemeenteraad vragen dus om een stevige belangenafweging en een zware motivering ingegeven vanuit ‘goede ruimtelijke ordening’. Daarbij kan een rol spelen of en zo ja, hoeveel schade is geleden (ABRS 15 juli 2020, ECLI:NL: RVS:2020:1639. Zie ook: ABRS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2281).

Specifiek vooraf op een initiatief gerichte randvoorwaarden van een gemeenteraad kunnen dus wel degelijk van betekenis te zijn. De initiatiefnemer kan er in ieder geval de zekerheid uithalen dat het alleen dan niet doorgaat als de raad een ander inzicht goed kan motiveren, waarbij geleden schade wordt meegenomen.

Die motivering zou kunnen bestaan uit externe adviezen, een advies van de beeldkwaliteitscommissie en negatieve reacties van andere overheden en belangengroeperingen. (Rb Midden-Nederland 30-11-2020, ECLI:NL: RBMNE :2020:5213). Politieke onderbuikgevoelens en ommezwaaien, gelobby en onrust of onvrede met het initiatief vanuit de omgeving alleen kunnen niet motiveren, dat – anders dan wat het college voorstelde – er geen sprake is van goede ruimtelijke ordening.

Deze context roept wel de vraag op of de praktijk waarbij de initiatiefnemer de ruimtelijke onderbouwing zelf aanlevert, zo gewenst is.

De Omgevingswet wil naar een voorspelbaar en transparant omgevingsrecht met ruimte voor initiatief, participatie en een gemeenteraad die stuurt op hoofdzaken. Een principebesluit past daar slecht bij. Een gemeenteraad al in het kader van de intaketafel erbij betrekken, lijkt me beter. Bij de intaketafel focussen op de vraag of het initiatief ‘niet onwenselijk’ is en de omgevingstafel inrichten als zoektocht naar wat wenselijkheid is, ook.

De uitkomst van de participatie levert dan de inhoudelijke argumenten om een ‘evenwichtige toedeling van functies’ goed te kunnen motiveren en voor de raad om definitief zijn standpunt te bepalen, voordat de aanvraag wordt ingediend. Een initiatiefnemer kan zich ook nog eens bedenken, voordat de aanvraag wordt ingediend. Kanttekening hierbij is wel, dat participatie niet altijd verplicht zal zijn.

Belangrijk is om raadsleden ervan te doordringen dat vooraf sturen niet vrijblijvend is en achteraf weigeren veel onderbouwing vraagt: bij het weigeren van een verklaring van geen bedenkingen of bestemmingsplanherziening en straks bij een negatief bindend advies of het weigeren van een omgevingsplanwijziging.