De Omgevingswet (Ow) is in werking getreden. De komende tijd zullen de eerste ervaringen worden opgedaan met de nieuwe wet. De eerste omgevingsvergunningaanvragen zullen worden aangevraagd om nieuwe activiteiten mogelijk te maken. Vaak zal het gaan om omgevingsvergunningen voor de omgevingsplanactiviteit (OPA) en de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA).
In deze blog gaan we in op drie belangrijke vragen over het werken met omgevingsvergunningen waar online nog weinig aandacht voor is: (1) wanneer mag het bevoegd gezag een omgevingsvergunning intrekken of (2) wijzigen en (3) wanneer mag (of moet) het bevoegd gezag voorschriften aan een omgevingsvergunning verbinden?
Het is belangrijk om bij deze 3 onderwerpen stil te staan, omdat het niet is toegestaan a) een activiteit te verrichten zonder een vereiste omgevingsvergunning (1) of b) te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning (2). Dat maakt het intrekken van een omgevingsvergunning of het opleggen van voorschriften een goede manier voor het bevoegd gezag om te (proactief of reactief) sturend op te treden. In deze blog bespreken we daarom wanneer het bevoegd gezag dit mag doen.
In de Ow zijn een aantal algemene intrekkingsgronden opgenomen. Een aantal van deze gronden zijn niet geheel nieuw, omdat we ze ook al kennen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Zo is in de Ow bepaald dat een omgevingsvergunning ingetrokken kan worden als voor de verkrijging van de die omgevingsvergunning onjuiste of onvolledige gegevens zijn opgegeven (3). Ook blijft het mogelijk om als vergunninghouder zelf om intrekking te verzoeken en om een omgevingsvergunning in te trekken als gevolg van een negatieve toetsing onder de Wet Bibob (4).
Verder is in de Ow bepaald dat een omgevingsvergunning ingetrokken mag worden als die omgevingsvergunning gedurende een jaar of een in de omgevingsvergunning bepaalde termijn niet is gebruikt (5). Hoewel deze intrekkingsgrond afkomstig is uit de Wabo, is de termijn waarbinnen gebruik moet worden gemaakt van de omgevingsvergunning in de Ow opgerekt. Onder de Wabo gold nog dat intrekking pas mogelijk was als de omgevingsvergunning drie jaar niet gebruikt was (of 26 weken bij een bouwactiviteit of een aanlegactiviteit) (6). Deze ruimere termijn betekent dus dat bouwers meer tijd hebben om aan te vangen met de bouwactiviteiten. Voor de praktijk is dit goed nieuws, omdat wij uit ervaring weten dat – mede gelet op de stijgende bouwkosten – het niet altijd (financieel) mogelijk is om binnen een termijn van 26 weken aan te vangen met de bouwwerkzaamheden.
Naast deze algemene intrekkingsgronden bestaan er ook intrekkingsgronden die voor specifieke activiteiten gelden. Deze staan niet in de Omgevingswet zelf opgenomen maar in Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).(7) In het Bkl staan verschillende specifieke gronden voor het wijzigen of intrekken (8). Het gaat om de artikelen 8.97a t/m 8.104 Bkl. Het gaat voor dit blog te ver om die hier allemaal af te lopen. We behandelen daarom slechts een paar belangrijke gronden: de intrekkingsgrond voor de BOPA (artikel 5.1, lid 1, onder a Ow), de omgevingsvergunning voor activiteiten die de natuur (artikel 5.1, lid 1, onder e en lid 2, onder g, Ow) en de milieubelastende activiteit betreffen (artikel 5.1, lid 2, onder b, Ow).
Voordat we ingaan op de specifieke situaties dat een omgevingsvergunning ingetrokken kan worden of voorschriften gewijzigd kunnen worden, wijzen we eerst op een aantal algemene uitgangspunten.
Zo is in artikel 8.97 Bkl – naast de algemene gronden in de Ow - (ook) een algemene bevoegdheid neergelegd om voorschriften van een omgevingsvergunning te wijzigen of de omgevingsvergunning in te trekken. Dit kan namelijk op dezelfde gronden als waarop een aanvraag van een omgevingsvergunning (op basis van hoofdstuk 8 van het Bkl) kan worden geweigerd. Een voorbeeld is artikel 8.0b Bkl, waarin is bepaald dat een omgevingsvergunning voor een BOPA geweigerd moet worden als de BOPA zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van een instructieregel. Gelet op artikel 8.97 Bkl, kan een al verleende omgevingsvergunning voor een BOPA dus ook ingetrokken worden (of kunnen voorschriften van die omgevingsvergunning gewijzigd worden) als de met de omgevingsvergunning toegestane BOPA zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van een instructieregel.
Verder kan een omgevingsvergunning alleen ingetrokken worden als niet kan worden volstaan met een wijziging van de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften(9). Hier geldt, met andere woorden, een subsidiariteitsvereiste: er moet gekozen worden voor het minst verstrekkende middel om een doel te bereiken.
De intrekkingsgrond voor BOPA's zijn opgenomen in artikel 8.97a Bkl. Deze intrekkingsgrond heeft alleen betrekking op BOPA’s voor een voortdurende buitenplanse omgevingsplanactiviteit (in de zin van artikel 4.17 van de Ow), die niet van provinciaal of nationaal belang is, die vijf jaar onherroepelijk is en die niet ingepast kan worden in een nieuw omgevingsplan op grond van instructieregels of instructies (10). Deze BOPA’s moeten worden ingetrokken als de instructie of instructieregel van toepassing is op activiteiten die op grond van die omgevingsvergunning rechtmatig worden verricht ten tijde van het van kracht worden van de instructie en instructieregel. Het moet dan gaan om een instructieregel of instructie die geen eerbiedigende werking heeft. Als een eerder toegelaten situatie op grond van een instructieregel of instructie is toegestaan, dan kan intrekking niet aan de orde zijn. Daarnaast geldt als voorwaarde voor intrekking dat de activiteit niet op een andere manier (via wijziging van de voorschriften van de omgevingsvergunning, een wijziging van het omgevingsplan of een ontheffing) toegelaten kan worden (11).
Belangrijk om op te merken, is dat deze intrekkingsgrond wordt opgeschort tot 2032 (12). De reden hiervoor is gelegen in artikel 22.5, lid 2, Ow. In dit artikel is bepaald dat tijdens de overgangsfase tot 2032, de verplichting om binnen vijf jaar na het verlenen van een omgevingsvergunning voor een BOPA het omgevingsplan daarmee in overeenstemming te brengen, niet geldt. De opschorting van de intrekkingsgrond is daarmee gekoppeld aan de opschorting van de inpassingsplicht voor BOPA’s. Er geldt echter één uitzondering: als in een instructie of instructieregel een termijn is gesteld waarbinnen een omgevingsplan moet worden gewijzigd die eerder verstrijkt dan de termijn van 5 jaar, dan moet aan de in de instructieregel of instructie gestelde termijn worden voldaan (13). Let wel; na 2032 geldt de intrekkingsgrond uit artikel 8.97a, lid 2, Bkl dus zonder meer.
In de Ow is voor verschillende activiteiten die de natuur betreffen bepaald dat daar een omgevingsvergunning voor nodig kan zijn. Het gaat dan om de Natura 2000-activiteit en de flora- en fauna-activiteit (14).
Voor een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit geldt dat het bevoegd gezag deze moet intrekken (of wijzigen) als dat nodig is om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in speciale beschermingszones niet verslechtert (15).
Kortweg: er is een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit nodig voor het verrichten van een activiteit die effect kan hebben op beschermde gebieden, maar het bevoegd gezag is ook verplicht om die vergunning weer in te trekken als dat nodig is om te voorkomen dat de gebieden verslechteren.
Tot slot heeft het bevoegd gezag bij de omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit de mogelijkheid om de omgevingsvergunning in te trekken op basis van het gedrag van de vergunninghouder. In het Bkl staan een aantal situaties genoemd, namelijk wanneer de vergunninghouder: a) onherroepelijk is veroordeeld (of een strafbeschikking is uitgevaardigd voor) bepaalde overtredingen die te maken hebben met (kort gezegd) het milieu, b) handelt in strijd met een andere omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit of c) handelt in strijd met bepaalde bepalingen uit de Wet dieren (16).
Het bevoegd gezag moet de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit intrekken als wijziging van de voorschriften redelijkerwijs niet gaat bereiken dat de beste beschikbare technieken worden toegepast bij de vergunde activiteit en/of het een afvalvoorziening of stortplaats betreft die gesloten is verklaard (17).
Verder heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om een omgevingsvergunning voor (onder meer) een milieubelastende activiteit in te trekken in verband met een doelmatig beheer van afvalstoffen of het niet treffen van passende preventieve maatregelen ter bescherming van de gezondheid als die van rijkswege zijn verplicht (18).
Hierboven bespraken we wanneer een omgevingsvergunning ingetrokken kan worden, maar wanneer kunnen (of moeten) vergunningvoorschriften gewijzigd worden? Dat is geregeld in de Ow, het Bkl en (voor milieu relevante activiteiten) het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Daarnaast beperkt het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) de mogelijkheid om (maatwerk)voorschriften te stellen.
Het bevoegd gezag kan bijvoorbeeld de voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen als dit nodig is om een ‘gevaar’ als bedoeld in de Wet Bibob weg te nemen of te beperken. Dat gaat om het gevaar dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt om geld wit te wassen of misdrijven te plegen (19). Op grond van het Bkl kan (of moet) het bevoegd gezag verder de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een voortdurende BOPA, natuur of een milieubelastende activiteit wijzigen om (grotendeels) dezelfde redenen als waarom het deze omgevingsvergunningen kan (of moet) intrekken, die wij hierboven hebben besproken.
Voor de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit gelden daarnaast nog specifieke regels. In het Bkl is namelijk bepaald dat het bevoegd gezag de voorschriften bij dit soort omgevingsvergunningen moet wijzigen als (kort door de bocht) daarmee de kwaliteit van het milieu kan worden verbeterd door bijvoorbeeld nieuwe, betere technieken voor te schrijven (20). Artikel 8.99 lid 1 Bkl spreekt over de wijziging van vergunningvoorschriften bij milieubelastende activiteiten in het geval een milieuverontreiniging “door de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu verder kan worden ingeperkt” en “door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu verder moet worden ingeperkt”. Ook bestaat een bevoegdheid tot het wijzigen van vergunningvoorschriften bij milieubelastende activiteiten in verband met het treffen van passende preventieve maatregelen ter bescherming van de gezondheid (21). Wanneer hiervan sprake is, is maar zeer de vraag.
Wat betekent het voorgaande? Het moge in ieder geval duidelijk zijn dat er in regelgeving uitgebreid is voorgeschreven wanneer een omgevingsvergunning ingetrokken kan of moet worden en wanneer voorschriften gewijzigd kunnen of moeten worden. Verder geldt de hoofdregel dat het bevoegd gezag altijd moet kijken of zij kan volstaan met het wijzigen van voorschriften, voordat zij overgaat tot het intrekken van een vergunning.
Vooral bij de interpretatie van de (termen die worden gebruikt in de) verschillende (intrekkings-)gronden zal mogelijk de nodige discussie ontstaan tussen bevoegde gezagen en vergunninghouders. Vooral bij de gronden die kunnen worden ingeroepen om vergunningvoorschriften te wijzigen in verband met nieuwe, betere technische mogelijkheden of ter preventie van de gezondheid, zal de vraag zich voordoen wanneer hiervan sprake is. Het is te verwachten dat zelfs technisch-deskundigen daar andere gedachtes over hebben.
Wij raden bevoegde gezagen in ieder geval aan om voorafgaand aan het intrekken van een omgevingsvergunning of de wijziging van voorschriften goed na te gaan of kan worden gekozen voor minder verstrekkende instrumenten en in overleg te treden met vergunninghouders. Het intrekken van omgevingsvergunningen of het wijzigen van omgevingsvergunningen kan namelijk vergaande consequenties hebben voor vergunninghouders. Constructieve gesprekken of het aansturen op aanpassingen van activiteiten kan in sommige gevallen wellicht een betere oplossing bieden.
(1) Artikelen 5.1, 5.3, 5.4 en 5.6 Ow.
(2) Artikel 5.5 Ow.
(3) Artikel 18.10, lid 4, Ow. Artikel 5.19, lid 1, onder a, Wabo.
(4) Artikel 5.40, lid 2, onder c en d, Ow. Artikel 5.19, lid 4, onder b, Wabo.
(5) Artikel 5.40, lid 2, onder b, Ow.
(6) Artikel 2.33, lid 2, onder a, Wabo.
(7) Artikel 5.39, onder a, Ow.
(8) Artikel 8.97, lid 1, Bkl.
(9) Artikel 8.97, lid 3, Bkl.
(10) Artikel 8.97a, lid 1, Bkl.
(11) Artikel 8.97a, lid 2, Bkl.
(12) Artikel 12.29 Bkl.
(13) Artikel 12.29 Bkl.
(14) Artikel 5.1, lid 1, onder e, en lid 2, onder g, Ow.
(15) Artikelen 8.103, lid 1, Bkl en 6, lid 2, Habitatrichtlijn.
(16) Artikel 8.103, lid 2, Bkl.
(17) Artikel 8.100 Bkl.
(18) Artikelen 8.102, lid 1, Bkl en 4.22, lid 2, onder b, Ow.
(19) Artikel 5.40, lid 1, onder b, Ow.
(20) Artikel 8.99, leden 1 en 2, Bkl.
(21) Artikel 4.22, lid 2, onder b, Ow.
