Met de komst van de Omgevingswet zijn de zorgplichten die we kenden uit bijvoorbeeld artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 1a van de Woningwet en artikel 13 van de Wet bodembescherming vervallen. Bij de stelselherziening onder de Omgevingswet heeft de wetgever als uitgangspunt genomen dat een initiatiefnemer zich bewust is van zijn verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving.
Daarbij is het volgens de wetgever in veel gevallen niet meer nodig om uitgebreide en gedetailleerde regels te stellen. Dit blijkt onder meer uit de toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) (Stb., 2018, 293, p. 527) en de toelichting bij de Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 67). Potentiële nadelige gevolgen van een activiteit worden ondervangen met een algemene zorgplicht en een aantal specifieke zorgplichten.
In deze blogreeks wordt op het nieuwe systeem van zorgplichten ingegaan en worden enkele belangrijke zorgplichten behandeld. In deze eerste blog wordt het nieuwe systeem van algemene en specifieke zorgplichten met het oog op de handhavingspraktijk in het algemeen besproken. In de volgende blogs gaan wij dieper in op enkele specifieke zorgplichten en de toepassing daarvan.
Zorgplichten vervullen als grondslag voor handhaving onder de Omgevingswet een onmisbare rol. Directe handhaving op grondslag van een zorgplicht ligt voor de hand wanneer deze evident wordt overtreden (Stb., 2018, 293, p. 526). Van een evidente overtreding is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten onmiskenbaar in strijd is met de betreffende zorgplicht. In dit opzicht verschilt een zorgplicht niet van andere handhaafbare regels, maar vanwege het nieuwe systeem van algemene en specifieke zorgplichten en de verhouding tussen specifieke zorgplichten en vergunningvoorschriften worden hier in de handhavingspraktijk wel moeilijkheden verwacht.
De wetgever heeft één algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving die geldt voor iedereen in de artikelen 1.6 en 1.7 van de Omgevingswet opgenomen.
De algemene zorgplicht ziet op de gehele fysieke leefomgeving en is daarmee gelijk aan de reikwijdte van de Omgevingswet volgens de artikelen 1.2 en 1.3 van de Omgevingswet. Volgens de wetgever heeft de algemene zorgplicht daarmee een bredere reikwijdte dan de zorgplichten die voorheen in verschillende vervallen wetten te vinden waren gezamenlijk hadden. Volgens de wetgever betekent dit echter niet dat de algemene zorgplicht vaker dan voorheen een grondslag voor handhaving kan bieden. De algemene zorgplicht vervult in het kader van de handhaving (nog steeds) slechts een vangnetfunctie en is alleen een rechtvaardigingsgrond voor bestuursrechtelijk handhaven wanneer er onmiskenbaar strijd is met de zorgplicht en er geen concrete bepalingen, zoals concrete normen óf specifieke zorgplichten, voorhanden zijn op basis waarvan gehandhaafd kan worden, aldus de toelichting bij de Omgevingswet.
Voortbouwend op de algemene zorgplicht zijn er in het Bal en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) specifieke zorgplichten opgenomen die gelden voor specifieke activiteiten. Een voorbeeld is artikel 2.11 Bal waarin de specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten is opgenomen. Specifieke zorgplichten kunnen een brede reikwijdte hebben, zo blijkt bijvoorbeeld uit artikel 2.11 Bal. Dit artikel verplicht de verrichter van een milieubelastende activiteit nadelige gevolgen voor de belangen als bedoeld in artikel 2.2 van het Bal te voorkomen. Deze belangen omvatten aspecten als de veiligheid, de gezondheid en het milieu. Daarmee worden dus belangrijke onderwerpen onttrokken aan de werking van de algemene zorgplicht, de specifieke zorgplicht neemt deze rol over, aldus de toelichting bij de Omgevingswet.
Specifieke zorgplichten kunnen overigens ook in decentrale regels worden opgenomen, verwacht wordt dat met name in het omgevingsplan en de waterschapsverordening specifieke zorgplichten een belangrijke rol zullen gaan spelen. Specifieke zorgplichten in decentrale regels kunnen bijvoorbeeld een rol spelen bij het voldoen aan de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), zo blijkt uit de toelichting bij het Bal (Stb., 2018, 293, p. 520).
Met de specifieke zorgplichten is beoogd degene die de betreffende activiteit uitvoert meer houvast te geven over de inhoud van zijn zorgplicht in dat concrete geval. Wanneer voor een activiteit een specifieke zorgplicht geldt treedt de algemene zorgplicht terug. Die lex-specialis regel volgt uit artikel 1.8 van de Omgevingswet.
Voor de specifieke zorgplichten geldt een vergelijkbare lex-specialis regel ten aanzien van andere meer specifieke regels echter niet. Specifieke zorgplichten blijven altijd gelden, dus ook naast en in aanvulling op andere regels die gelden voor die activiteit, zoals algemene rijksregels en vergunningvoorschriften. Het is voor degene die een activiteit uitvoert waarop een specifieke zorgplicht rust niet voldoende om alleen de geldende regels en voorschriften correct na te leven. De specifieke zorgplichten houden ook de plicht in te blijven nadenken over maatregelen die redelijkerwijs gevergd kunnen worden om nadelige gevolgen te voorkomen of beperken.
Onder oud recht waren in verschillende wetten verschillende zorgplichten opgenomen die beperkt waren tot het onderwerp in die wet en een sterke overeenkomst vertoonden met de nu geldende algemene zorgplicht. In het nieuwe systeem geldt op wetsniveau één algemene zorgplicht voor de gehele fysieke leefomgeving, en zijn in de algemene maatregelen van bestuur specifieke zorgplichten opgenomen die in tegenstelling tot de algemene zorgplicht dus altijd gelden, ook naast andere specifieke normen.
Zorgplichten vervullen daarmee een belangrijke rol onder de Omgevingswet. De vraag of sprake is van onmiskenbare strijd met een zorgplicht is echter juist vanwege het open karakter van de zorgplichten meestal niet eenvoudig te beantwoorden. Vergelijk bijvoorbeeld het hierboven genoemde voorbeeld van artikel 2.11 Bal, dat bij milieubelastende activiteiten de zorgplicht voor veelomvattende thema’s als de veiligheid, de gezondheid en het milieu omvat. Hoewel dit artikel in het tweede lid specificeert wat die plicht in ieder geval inhoudt, zal vaak niet direct duidelijk zijn wat er op grond van de zorgplicht in een concreet geval precies van een initiatiefnemer verwacht mag worden. Het bestuursorgaan zal daarom steeds moeten beoordelen of wel sprake is van een onmiskenbare overtreding. Pas dan kan namelijk direct op die zorgplicht gehandhaafd worden. Als niet direct duidelijk is dat een zorgplicht onmiskenbaar wordt overtreden zal het bestuursorgaan eerst moeten verduidelijken wat in het kader van die zorgplicht van de overtreder verwacht wordt. De concrete reikwijdte van de (specifieke) zorgplichten zal de komende tijd in ieder geval uit de rechtspraak moeten blijken.
Duidelijk is dat zorgplichten onder de Omgevingswet. mede met het oog op deregulering, een belangrijke rol hebben gekregen om (potentiële) nadelige gevolgen van een activiteit te ondervangen. Bestuursorganen zullen in de handhavingspraktijk veelvuldig te maken krijgen met de vraag of bij een gebrek aan concrete regels voor een specifiek geval op basis van een zorgplicht gehandhaafd kan worden. In de volgende blogs in deze reeks wordt bij enkele concrete zorgplichten uit het Bal en Bbl stilgestaan om hierover meer duidelijkheid te scheppen.
