Het ontwerpwetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet beschrijft een nieuwe wijze van vergunningverlening voor bouwen. Een belangrijke wijziging is de splitsing van de omgevingsvergunning naar een vergunning voor een bouwactiviteit, waarbij een bouwtechnische toets plaatsvindt, en een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit, waarbij aan de regels van het omgevingsplan wordt getoetst. Wat betreft de vergunning voor een omgevingsplanactiviteit is het aan de gemeenten zelf om in het omgevingsplan te bepalen of een dergelijke vergunning überhaupt nodig is.
De minister gaf in
haar brief
van 16 mei 2016 aan de Tweede Kamer (IENM/BSK-2016/99390) al aan dat zij het aan de gemeenten wil overlaten om te bepalen of een vergunningplicht nodig is met het oog op een preventieve toets aan de regels van het omgevingsplan. Wanneer regels in het omgevingsplan concreet, beperkt en overzichtelijk zijn, ligt een dergelijke vergunningplicht niet voor de hand, aldus de minister.
Op Omgevingsweb is over de nieuwe wijze van vergunningverlening onder de Omgevingswet al het een en ander geschreven en er zijn inmiddels ook reacties van diverse organisaties geplaatst. De natuur- en milieuorganisaties hebben hun zorgen geuit over het helemaal vrij laten aan de gemeenten of wel of niet een vergunning op grond van het omgevingsplan is vereist. Zij vrezen dat ook voor grotere bouwplannen geen vergunningplicht meer zal bestaan en voor die bouwwerken straks uitsluitend repressief optreden resteert. Zij vragen zich naar mijn mening terecht af of daarmee het stelsel van de rechtszekerheid, zowel voor derden-belanghebbenden alsook de initiatiefnemer, niet te veel wordt uitgehold.
In TBR 2017/39 wijzen Rademaker en Brouwer erop dat een ontwikkelaar, mede met het oog op het verkrijgen van financiering, er altijd voor kan kiezen toch een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit aan te vragen met als doel een bevestiging te krijgen dat geen vergunning is vereist. Zij wijzen er daarbij op dat ingevolge ABRS 18 augustus 2004, 200307139/1, tegen het aan het besluit ten grondslag liggende oordeel omtrent de vergunningplicht in rechte kan worden opgekomen. Indien de vergunning wordt geweigerd, omdat voor de voorgenomen bouwactiviteit geen vergunning is vereist c.q. voldaan wordt aan de desbetreffende regels van het omgevingsplan, zou daartegen naar mijn mening dus ook door belanghebbende omwonenden kunnen worden opgekomen, mits van de weigering ook mededeling is gedaan op voor derden kenbare wijze. Daarmee zou aan een deel van de kritiek enigszins tegemoet kunnen worden gekomen, zij het dat het initiatief tot het aanvragen van een oordeel omtrent de vergunningplicht in een geval als hier besproken wel volledig bij de ontwikkelaar ligt.
Belangrijker aandachtspunt bij het vervallen van de vergunningplicht vind ik echter de veronderstelling van de minister dat wanneer regels in het omgevingsplan concreet, beperkt en overzichtelijk zijn, een dergelijke preventieve toets niet nodig zou zijn. Is die veronderstelling wel in overeenstemming met de werkelijkheid? Daarbij denk ik bijvoorbeeld - zeker bij de wat grotere gebouwen - aan welstandregels. In de toelichting bij de Invoeringswet is aangegeven dat gemeenten er voor kunnen kiezen om de regels terzake zoveel mogelijk te objectiveren en toe te spitsen op de te onderscheiden locaties en bouwwerken. In die gevallen zullen de regels geen interpretatieruimte geven, aldus de toelichting, maar of dat ook betekent dat er geen interpretatieverschillen kunnen ontstaan, betwijfel ik. De huidige rechtspraktijk laat reeds zien dat planregels niet altijd duidelijk zijn. Verder wijs ik erop dat ook de Raad van State in haar reactie op de beoogde verdere verschuiving van vergunningen naar algemene regels de vraag heeft opgeworpen of burgers en bedrijven voldoende in staat zijn te beoordelen welke maatregelen zij moeten treffen.
De vraag blijft natuurlijk in hoeverre gemeenten gebruik zullen maken van de mogelijkheid een bouwplan niet meer aan een preventieve toets c.q. vergunningplicht te onderwerpen. Niettemin meen ik met de natuur- en milieuorganisaties dat het uit oogpunt van rechtszekerheid toch wel wenselijk zou zijn op voorhand grenzen te stellen aan het vervallen van de preventieve toets en te bepalen dat grotere bouwplannen met een bepaalde omvang altijd aan een preventieve toets moeten worden onderworpen.
