Vandaag heeft de Raad van State uitspraak gedaan in de pilotzaken over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De onderbouwing van het PAS moet op diverse punten worden verbeterd. De Raad van State geeft echter (nog) geen antwoord op een aantal principiële rechtsvragen over de PAS. De Raad van State heeft prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. In dit blog ga ik kort in op deze vragen en de betekenis voor de praktijk.
Pilotzaken
Sinds de inwerkingtreding van het PAS op 1 juli 2015 is in diverse beroepszaken bij de Raad van State aangevoerd dat het PAS in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn. Verder is de juistheid van enkele technische aspecten van het PAS en het rekeninstrument AERIUS ter discussie gesteld. De Raad van State heeft besloten negen zaken als pilotzaak te behandelen. Het betreft zaken over het weiden van vee en bemesten van gronden waarvoor geen natuurvergunning meer nodig is en zaken waarbij, op grond van de PAS, natuurvergunningen met ontwikkelingsruimte zijn verleend voor agrarische bedrijven. In deze pilotzaken heeft de Raad van State vandaag twee tussenuitspraken gedaan (
één over beweiden en bemesten
, en
één over natuurvergunningen op grond van het PAS
).
PAS op onderdelen verbetering nodig
De Raad van State komt tot de conclusie dat de onderbouwing van het PAS op een groot aantal punten moet worden verbeterd en aangevuld. Samengevat moeten de ministers en de staatssecretaris het volgende nader onderbouwen:
waarom, gelet op de geconstateerde contra-indicaties, van de bestaande dalende trend in de stikstofdepositie in het PAS mag worden uitgegaan en in hoeverre het uitgangspunt van 2,5% gemiddelde economische groei tot een buffer leidt die mogelijke tegenvallers in de autonome daling van de stikstofdepositie kan opvangen;
in hoeverre aangehouden marges bij de PAS-bronmaatregelen voldoende zijn om tegenvallende resultaten op te vangen;
hoe op basis van het systeem van monitoring bijsturing kan plaatsvinden, waarbij ook aangegeven moet worden op welke wijze rekening wordt gehouden met de vertraging in het beschikbaar komen van de monitoringsgegevens;
dat een buffer van 2,5% van gemiddelde economische groei voldoende depositieruimte met zich brengt om mogelijke tegenvallers in het kader van de autonome ontwikkelingen op te kunnen vangen;
welke berekeningen ten grondslag zijn gelegd aan de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr (voor vergunning- en meldingsvrije ontwikkelingen);
of en zo ja, op welke wijze rekening is gehouden met gevolgen van de overgangsregeling voor extern salderen;
of in het PAS voldoende rekening is gehouden met onbenutte emissieruimte binnen bestaande Nbw-vergunningen.
Het is nog maar de vraag of het mogelijk is om alles (toereikend) te onderbouwen. In elk geval kunnen de ministers en de staatssecretaris alvast beginnen om de onderbouwing van het PAS aan te vullen en te verbeteren, in afwachting van de antwoorden van het Hof van Justitie.
Prejudiciële vragen
De Raad van State ziet zich genoodzaakt om prejudiciële vragen stellen. Hierbij heeft meegespeeld dat de huidige Nederlandse aanpak in Europees verband uniek is vanwege het programmatische karakter. Vanwege dit unieke karakter laat de Nederlandse situatie zich moeilijk vergelijken met die van andere Europese landen waarover het Hof van Justitie reeds heeft geoordeeld. Voor een overzicht van de prejudiciële vragen die de Raad van State heeft gesteld, klikt u
hier
.
Hoe nu verder?
Het Hof van Justitie zal, nadat de Advocaat-Generaal een conclusie heeft genomen, in een arrest bovenstaande prejudiciële vragen beantwoorden. Na dit arrest gaat de Raad van State zich, met het arrest van het Hof van Justitie als leidraad, weer buigen over de juridische houdbaarheid van het PAS. Dan volgt er opnieuw een uitspraak van de Raad van State.
Gelet op de tijd die voornoemde procedure in beslag zal nemen, zal er voorlopig nog geen duidelijkheid zijn over de juridische houdbaarheid van het PAS. Dit levert een groot probleem op voor zaken die geen deel uitmaken van de pilot, maar waarbij wel het PAS ter discussie is gesteld in een procedure bij de Raad van State. De Raad van State geeft aan in een
persbericht
dat de behandeling van deze zaken (maar liefst 200 op dit moment) wordt aangehouden totdat het Hof van Justitie de prejudiciële vragen heeft beantwoord en de Raad van State hierna inhoudelijk uitspraak heeft gedaan over het PAS. Dit gaat om zaken over natuurvergunningen, omgevingsvergunningen, bestemmingsplannen en handhavingsbesluiten voor onder meer veehouderijen, woningbouwprojecten en de aanleg van wegen. Ondanks dat de Raad van State aan het Hof van Justitie met klem heeft verzocht om de vragen met voorrang te beantwoorden, zal de onzekerheid over het PAS voor de praktijk voorlopig nog blijven bestaan.
In de tussentijd treft de Raad van State geen voorlopige voorziening voor de natuurvergunningen voor veehouderijen die zijn gebaseerd op het PAS. Volgens de Raad van State is dit vooralsnog niet nodig omdat in het PAS een buffer is ingebouwd tot 1 juli 2018 (door een reservering van stikstofruimte) die ervoor zorgt dat voorlopig geen onomkeerbare gevolgen voor de natuur zich zullen voordoen. Na die tijd is dit wellicht anders. Als vóór 1 juli 2018 de prejudiciële vragen niet zijn beantwoord kan dit ertoe nopen om alsnog een voorlopige voorziening te treffen, indien hierom zou worden verzocht.
Ook voor het weiden en bemesten treft de Raad van State tussentijds geen voorlopige voorziening. De Raad van State acht van belang dat de deposities van het weiden van vee en het bemesten van gronden zijn betrokken in de uitgangssituatie (2014) van de passende beoordeling van het PAS. De Raad van State acht niet aannemelijk dat de stikstofdepositie van weiden en bemesten onomkeerbare gevolgen zal hebben. Als door een intensivering van het weiden en bemesten of door het weiden op en het bemesten van "nieuwe" gronden lokaal een verslechtering dreigt van Natura 2000-gebieden, dient het bevoegd gezag op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming een verplichting op te leggen. Volgens de Raad van State kunnen belanghebbenden op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming het bevoegd gezag verzoeken om de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen of verzoeken om een verplichting op te leggen tot het uitvoeren van de handeling onder voorschriften, dan wel het niet uitvoeren of staken van de handeling.
Zodra het Hof van Justitie de prejudiciële vragen heeft beantwoord brengen wij u hiervan op de hoogte. Volg hiervoor onze blogs.
