Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb

Stikstofuitstoot: waar zitten de problemen nu echt?

Op 25 september 2019 heeft de Commissie Remkes (hierna: het Adviescollege) haar eerste rapport ‘Niet alles kan’ aan de regering aangeboden. In dit rapport doet het Adviescollege aanbevelingen voor de korte termijn om de stikstofuitstoot in Nederland (uiteindelijk) drastisch te verminderen. Het Adviescollege verwacht met deze aanbevelingen voor de korte termijn dat een aantal urgente projecten met name op het gebied van de woningbouw en de infrastructuur kunnen worden vergund. De belangrijkste aanbevelingen zijn een drastische vermindering van de veestapel door sanering van oude stalsystemen en verlaging van de maximumsnelheid op autosnelwegen.

Vries, Hisse de
17 december 2019

Opinie

Opinie

Lees de samenvatting van dit artikel hier.

Het Adviescollege neemt als uitgangspunt de uitspraken van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (hierna: de Afdeling) waarbij de Afdeling honderden beroepen tegen milieuvergunningen, waarbij veehouders hun stallen wilden vergroten om meer dieren te kunnen houden, heeft vernietigd. Met uitbreiding van de veestapel zal de ammoniakuitstoot toenemen, hetgeen veelal een nadelige invloed heeft op de instandhoudingsdoelstelling van stikstofgevoelige flora in Natura 2000-gebieden.

In dit artikel wordt ingegaan op de beperkte insteek van het Adviescollege. Ik betrek hierbij de signaleringen van de Gezondheidsraad over de invloed van stikstof op de gezondheid waaruit de conclusie moet worden getrokken dat er nog veel lacunes aan kennis over die invloed bestaat. Uit een recent onderzoek naar de validiteit van rekenmodules voor stikstof blijkt dat er in de modellen veel onzekerheden en aannames zitten. En tot slot volgt uit een recent uitgevoerde passende beoordeling voor een Natura 2000-gebied, waarin de gevolgen worden beschreven van de kritische depositiewaarden (hierna: KDW) die al worden overschreden als gevolg van de achtergrondwaarden van de stikstofdepositie, dat de stikstofgevoelige flora in dat Natura 2000-gebied zelfs is verbeterd, ondanks de bestaande overschrijding.

Gelet op al deze informatie is mijn conclusie dat de aanbevelingen van Het Adviescollege zijn gebaseerd op onvoldoende feiten en dat op korte termijn meer te bereiken valt met minder ingrijpende maatregelen. Er is meer onderzoek nodig voordat ingrijpende maatregelen kunnen worden genomen. Ook de uitspraken van de Afdeling zouden de nodige nuance moeten bevatten door naast de uitkomsten van de rekenmethodes ook de feitelijke gevolgen in de Natura 2000-gebieden te betrekken in de uitspraken.

Ik sluit af met een aantal conclusies.

Maar eerst naar TROMPOLI in de Copernicus satelliet.

Algemeen en TROMPOLI in de Copernicus satelliet

De stikstofuitstoot in Nederland is één van de hoogste in Europa. Dat blijkt uit de kaart die gemaakt is door het (Nederlandse!) meetinstrument TROPOMI aan boord van de Copernicus Sentinel-5p satelliet (van ESA) (1). Met dit instrument is de uitstoot van NO2 goed in beeld gebracht, en daarbij valt de enorme uitstoot boven de Benelux direct op. Voor Nederland is de uitstoot met name fors in het westen bij de grote chemische industrieën met een doorloop naar België, bij Schiphol en in het oosten van Limburg als randgebied van het Ruhrgebied. Het noorden van Nederland is deels groen en geel.

Hoewel onze atmosfeer voor 80% uit stikstof (N) bestaat is de uitstoot van stikstofverbindingen zoals NH3 (ammoniakuitstoot door veelal veehouderijen) en NOx (uitstoot van andere stikstofverbindingen met name door verkeer en industrie) niet goed. Volgens de site van het RIVM hebben de stoffen gevolgen voor de volksgezondheid. Er kan onder andere irritatie aan de ogen ontstaan, maar of die gevolgen daartoe beperkt blijven is niet duidelijk en de wetenschappelijk onderbouwing van de gevolgen voor de volksgezondheid is op zijn zachts gezegd zeer mager.

De stikstofuitstoot en met name de uitstoot van ammoniak kan gevolgen hebben voor habitats die gevoelig zijn voor stikstofverbindingen. De stikstofuitstoot (of stikstofemissie) is onder de aandacht gekomen toen op grond van Europese regelgeving (de Habitatrichtlijn) Natura 2000-gebieden werden aangewezen. Met name kan de stikstofuitstoot ten koste gaan van de rijkdom en diversiteit aan flora en fauna en dat moet worden voorkomen. De opvatting dat de stikstofuitstoot zo snel mogelijk moet worden teruggedrongen, wordt ook algemeen onderschreven.

Aangezien de interpretatie van de Habitatrichtlijn vragen opriep heeft de Raad van State in 2016 préjudiciële vragen gesteld aan het Europees Hof van Justitie gesteld over de verenigbaarheid van het PAS met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Op grond van het arrest van het Europees Hof (2) is de Afdeling tot het oordeel gekomen dat onderdelen van het PAS in strijd zijn met de Habitatrichtlijn en dat alle besluiten die hierop zijn gestoeld moeten worden vernietigd (3). Het Hof heeft in het zojuist genoemde arrest ook antwoord gegeven op prejudiciële vragen over het begrip project in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en over de ruimte die dat artikel biedt om projecten categoraal uit te zonderen van de vergunningplicht. De antwoorden van het Hof op deze vragen staan centraal in de uitspraak van de Afdeling die op dezelfde dag is genomen (4). In die uitspraak wordt beoordeeld of het weiden van vee en het bemesten van gronden projecten kunnen zijn en of deze activiteiten categoraal kunnen worden uitgezonderd van de vergunningplicht, gelet op de uitleg die het Hof heeft gegeven aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn (5).

De gegrondverklaring van de beroepen vindt in veel gevallen al plaats indien de stikstofimmissie op stikstofgevoelige habitats ten gevolge van de voorgenomen activiteit toeneemt met 0,01 mol/ha/jaar, zonder dat er gelijktijdig mitigerende of compenserende maatregelen (kunnen) worden getroffen.

De regering heeft vervolgens het Adviescollege gevraagd voorstellen te doen om de uitstoot terug te dringen. Het Adviescollege heeft met haar rapport “Niet alles kan” van 25 september jl. aanbevelingen voor de korte termijn gedaan.

In dit artikel ga ik in op de onderdelen veehouderij en verkeer, waarvoor het Adviescollege voorstellen doet, maar eerst refereer ik aan een aantal achtergronddocumenten.

De invloed van stikstof op de gezondheid

De Gezondheidsraad heeft op 10 december 2012 het rapport “De invloed van stikstof op de gezondheid” uitgebracht (6). De Gezondheidsraad noemt het overigens geen rapport maar ‘signalement’.

De Gezondheidsraad stelt dat rijke werelddelen een teveel hebben aan reactief stikstof in het milieu. Dit leidt tot aantasting van dit milieu en van de volksgezondheid. De oorzaak van reactief stikstof heeft twee belangrijke oorzaken: de landbouw, met name de veehouderij, en de verbranding van fossiele brandstoffen. Het rapport geeft aan dat reactief stikstof verschillende chemische vormen doorloopt en zich verplaatst door de lucht, de bodem, de vegetatie en het water. Het geheel van reacties heeft het karakter van een complex netwerk: het bestaat uit ketens en kringlopen met dwarsverbanden. Doordat reactief stikstof zich door deze netwerkstructuur beweegt, veroorzaakt het series opeenvolgende effecten.

De Gezondheidsraad geeft aan dat de complexe samenhang tussen reactief stikstof en zijn effecten slechts ten dele wordt begrepen. In het bijzonder de kennis over de ongunstige invloed van reactief stikstof op de gezondheid vertoont lacunes. Een belangrijk deel van de directe gezondheidsschade door reactief stikstof komt voor rekening van luchtverontreiniging, een ander deel voor rekening van (verontreiniging van) drinkwater en voeding. Luchtverontreiniging, waaraan stikstofoxiden (verkeer en industrie) bijdragen, veroorzaakt schade aan de luchtwegen en het hart- en vaatstelsel.

Hoewel de invloed van reactief stikstof op de gezondheid nog veel onzekerheden kent, maken de beschikbare gegevens, volgens de Gezondheidsraad, voldoende aannemelijk dat de Nederlandse volksgezondheid baat heeft bij verdere terugdringing van de hoeveelheid reactief stikstof in ons land. Nadere analyse van de schade die reactief stikstof veroorzaakt is zeer wenselijk. Op grond van de nadere analyse kan worden bepaald in hoeverre wijzigingen in het beleid wenselijk en/of noodzakelijk zijn.

Voor de landbouw merkt de Gezondheidsraad op dat de bemesting met kunstmest en met dierlijke mest uit de veehouderij wordt afgestemd op het gewas en de grondsoort. Desondanks krijgen de verbouwde gewassen meer reactief stikstof dan zij aan kunnen en de bodem meer dan hij kan vasthouden. Het teveel aan reactief stikstof belandt in het milieu en richt daar schade aan: vermesting en verzuring van bodem en water, waarbij onder meer ammoniak vrijkomt.

Naast de voedselvoorziening is de tweede grote bron van milieuverontreiniging met stikstof de verbranding van fossiele brandstoffen waarmee verkeer, industrie en huishoudens van energie worden voorzien. Hierbij spelen bijvoorbeeld stikstofdioxiden een grote rol.

Het rapport legt, gelet op de volksgezondheid, vooral de nadruk op stikstofoxiden en minder op ammoniakuitstoot

Rapport ‘Ammoniak in Nederland’, 2017.

Een drietal wetenschappers (Hanekamp c.s. (7)) heeft onderzoek gedaan naar het rekenmodel dat wordt gebruikt om de ammoniakemissies te verifiëren. Zij wilden onder meer gebruik maken van de bijna 200 veldexperimenten die de Wageningen Universiteit (WU) heeft uitgevoerd. Deze onderzoekers wilden de gerapporteerde emissiefactoren reproduceren met de meetdata waarop de gebruikte emissiefactoren zijn gebaseerd. Zij kwamen tot de ontdekking dat deze vernietigd en dus niet meer beschikbaar zijn en vinden dit uit wetenschappelijk oogpunt onverteerbaar. De onderzoekers hebben wel vastgesteld dat ammoniakemissies voortkomend uit bemestingsproeven uitgevoerd door onderzoekers van de Wageningen University Research (WUR), een forse en niet-gerapporteerde onzekerheid bevatten die voortkomen uit het gebruikte rekenmodel (die de onderzoekers verder niet hebben getoetst op interne onzekerheden). Daar bovenop, met een onbekend percentage, komt de onzekerheid in de meetwaarden zelf, naast de onbekende meetspreiding. Deze onzekerheden werken door in de vaststelling van landelijke ammoniakemissies.

De onderzoekers constateerden ook dat het Nationaal Emissiemodel voor Ammoniak (NEMA; National Emission Model for Agriculture) geen enkele modelmatige en experimentele onzekerheden laat zien. Emissiefactoren worden in het NEMA-model met een niet-bestaande decimale nauwkeurigheid toegepast leidend tot een imaginaire nauwkeurigheid in landelijke emissiewaarden. Dit vinden de onderzoekers ontoelaatbare tekortkomingen.

Voor wat betreft de hier besproken thematiek constateren de onderzoekers een opeenstapeling van rekenkundige, modelmatige, en argumentatieve tekortkomingen. Men kan om die redenen niet concluderen dat het ammoniakbeleid wetenschappelijk goed onderbouwd zou zijn, zoals de overheid beweert. Integendeel.

Adviescollege Remkes: het rapport ‘Niet alles kan’

Het Adviescollege is ingesteld nadat de Raad van State op 29 mei 2019 (8), uitspraak heeft gedaan, waardoor het PAS niet langer kan worden gebruikt voor toestemmingverlening van activiteiten die stikstofemissie veroorzaken in de buurt van kwetsbare Natura 2000-gebieden. Het Adviescollege heeft op 25 september 2019 haar eerste rapport uitgebracht: ‘Niet alles kan (9)’. Hoewel in het rapport wordt gesteld dat het stikstofoverschot grote gevolgen heeft voor kwetsbare Natura 2000-gebieden en voor de volksgezondheid, gaat ‘Niet alles kan’ met name over kwetsbare natuurgebieden en de ammoniakuitstoot van de veehouderijen. De volksgezondheid komt in dit rapport nagenoeg niet aan bod.

Het Adviescollege merkt volledigheidshalve op dat zich niet in alle Natura 2000-gebieden in Nederland stikstofgevoelige habitattypen bevinden. Niet alle habitattypen zijn in dezelfde mate gevoelig voor stikstof. Uitgangspunt van het Adviescollege is te adviseren over behoud en herstel van Natura 2000-gebieden door daadwerkelijke vermindering van uitstoot van stikstofoxide(n) (NOx) en ammoniak (NH3), waarbij deze reductie, volgens het Adviescollege, slechts deels mag worden gebruikt voor de aanpak van knelpunten. Het Adviescollege stelt daarbij dat in alle gebieden, waaronder Natura 2000-gebieden, de stikstofdepositie nog steeds veel te hoog is. Dit betekent dat er geen ruimte is om de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden verder te belasten. Sterker nog, de stikstofbelasting zal in veel gebieden fors naar beneden moeten, en er zal natuurherstel moeten plaatsvinden, aldus het Adviescollege.

Daarbij mag niet onbenoemd blijven dat de veehouderij binnen Nederland nog altijd veruit de grootste veroorzaker is van de bestaande ammoniakemissies, waarbij het Adviescollege zich realiseert dat wel sprake is van regionale verschillen en een grote variatie tussen bedrijven.

Het Adviescollege signaleert ook dat een belangrijk deel van onze landbouw efficiënt en innovatief is, en tot de top van de wereld behoort. Tegelijkertijd is een deel van onze (agrarische) economie ook zeer vervuilend. Voor een deel van de veehouderij geldt dat al veel stappen zijn gezet, forse investeringen zijn gedaan en maatregelen zijn getroffen op het gebied van het terugdringen van stikstof- en andere emissies.

Over het AERIUS-model merkt het Adviescollege op dat het AERIUS-model een poging is om de werkelijkheid te benaderen, maar het is wel in belangrijke mate gebaseerd op aannames. Dat leidt tot discussie over onzekerheidsmarges.

Het Adviescollege adviseert geen generieke volumebeperkingen in de verschillende veehouderijsectoren, omdat er op dit moment grote verschillen bestaan in ammoniakemissies tussen en binnen sectoren. Een generieke volumemaatregel is daarmee naar verwachting onvoldoende effectief ten aanzien van de impact op de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Bovendien maakt een generieke maatregel geen onderscheid tussen ondernemers die wel of niet hebben geïnvesteerd in verduurzaming van de bedrijfsvoering en in emissiebeperking. Daarnaast worden met een stopperspremie mogelijkerwijs economisch minder goed presterende bedrijven beloond met een generieke maatregel.

Het Adviescollege beveelt een – door het Rijk gefinancierde – selectieve, gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van de ammoniakemissies aan, die gerelateerd zijn aan de veehouderij, door gerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij Natura 2000-gebieden. De gebiedsgerichte benadering houdt in dat, naarmate een specifieke sector een substantiële bijdrage levert aan stikstofproblemen in gebieden die kwetsbaar zijn voor deposities, doelgerichte maatregelen worden getroffen

Het Adviescollege adviseert dus een gebiedsgerichte aanpak, die is gekoppeld aan de mate waarin de huidige kritische depositiewaarde in de Natura 2000-gebieden wordt overschreden.

Emissiereductie dient te worden bereikt via korte-termijn-maatregelen, zowel gebiedsgericht (op voor depositie kwetsbare gebieden) als doelgericht (op grotere emissies).

Voor de veehouderij wordt een selectieve, gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van de ammoniakemissies voorgestaan, door gerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij kwetsbare Natura 2000-gebieden. Daarnaast adviseert het Adviescollege om op korte termijn de toepassing van emissie-reducerende technieken en praktijken in de veehouderij te versnellen door deze via experimenteerruimte vroegtijdig toe te staan.

Mobiliteit

Een korte-termijn-maatregel die impact heeft op stikstofemissies, is snelheidsverlaging van het verkeer. Indien op een groot deel van het wegennet een substantiële verlaging wordt doorgevoerd, leidt dit tot minder NOx-emissies en daarmee tot een vermindering van de NOx-‘deken’. Deze deken is medebepalend voor de algemene depositie en voor de volksgezondheid.

Het Adviescollege adviseert een snelheidsverlaging door te voeren op rijks- en provinciale wegen, zo nodig gedifferentieerd naar wegen of gebieden, waarbij de snelheidsbeperkende maatregelen worden gericht op aantoonbare effecten in kwetsbare Natura 2000-gebieden.

Onderzoek Arcadis 2019

In opdracht van de gemeente Schagen heeft Arcadis in 2017 een planMER met passende beoordeling opgesteld. In deze passende beoordeling zijn de effecten op het Natura 2000-gebied Zwanenwater en Pettemerduinen uitgewerkt. Daarbij is geconcludeerd dat de realisatie van het bestemmingsplan leidt tot toename van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. Omdat voor de projecten die het bestemmingsplan mogelijk maakt al ontwikkelingsruimte uit het PAS is gereserveerd middels de vergunning Wet Natuurbescherming van de provincie Noord-Holland van 15 september 2016, is aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Zwanenwater & Pettemerduinen uitgesloten. Tegen de vaststelling van het bestemmingsplan is beroep aangetekend. De behandeling van deze beroepen is aangehouden totdat het Europees Hof van Justitie arrest heeft gewezen op de préjudiciële vragen van de Afdeling.

Op 29 mei 2019 heeft de ABRvS de eerste uitspraken gedaan, na het arrest van het Europese Hof van Justitie, waarin het PAS een rol speelt. Uit het arrest blijkt dat de passende beoordelingen die op grond van het PAS zijn gemaakt niet voldoen, onder meer omdat deze uitgaan van de positieve effecten van maatregelen die nog genomen moeten worden, of waarvan het resultaat nog niet vast staat. Als gevolg hiervan kan het PAS niet gebruikt worden voor toestemmingsverlening bij projecten die leiden tot een toename van de depositie van stikstof.

De gemeente Schagen heeft Arcadis gevraagd een nieuwe passende beoordeling op te stellen, waarin beoordeeld wordt of op basis van een ecologische beoordeling van de gevolgen van toename van stikstofdepositie op habitattypen en leefgebieden in het Natura 2000-gebied eveneens uitgesloten kan worden dat de natuurlijke kenmerken van het gebied worden aangetast. Wanneer deze zekerheid kan worden geboden, kan een toestemming voor het project verleend worden zonder beroep te doen op het PAS.

Arcadis heeft in juni 2019 een (nieuwe) passende beoordeling Stikstofdepositie Bestemmingsplan Kustzone Petten in opdracht van de gemeente Schagen uitgevoerd (10).

Deze passende beoordeling beoordeelt de effecten die als gevolg van stikstofdepositie kunnen optreden in het Natura 2000-gebied Zwanenwater en Pettemerduinen als gevolg van realisering van het bestemmingsplan. In de passende beoordeling is, gelet op de uitspraak van de ABRvS van 29 mei 2019 niet uitgegaan van de voorzieningen en bepalingen die het PAS biedt. In het rapport wordt een overzicht gegeven van de habitattypen waarvoor in delen van het Natura 2000-gebied de kritische depositiewaarden (hierna: KDW) worden overschreden als gevolg van de achtergrondwaarden van de stikstofdepositie plus het effect van het bestemmingsplan. De conclusies uit dit onderzoek luiden:

• Voor de niet genoemde habitattypen treedt geen toename van de stikstofdepositie op boven de KDW als gevolg van ontwikkelingen in het bestemmingsplan.

• Voor veel van de habitattypen in het Natura 2000-gebied Zwanenwater & Pettemerduinen is al jaren sprake van een overschrijding van de KDW voor stikstof. Ondanks deze overschrijding hebben zich deze habitattypen zich niet alleen gehandhaafd maar soms ook uitgebreid of in kwaliteit verbeterd sinds de laatste integrale vegetatiekartering in 2004. Deze habitattypen verkeren in deze Natura 2000-gebieden in een goede staat van instandhouding.

• In de beoordeling is geconstateerd dat deze habitattypen in het gebied voorkomen in voldoende oppervlakte en met goede kwaliteit, ondanks jarenlange overschrijding van de KDW’s. De relatief beperkte overschrijdingen van de KDW’s, de natuurlijke dynamiek in het gebied en het gevoerde beheer (waaronder begrazing) hebben voorkomen dat stikstof een nadelige invloed heeft gehad op deze habitattypen.

• Het is gezien de huidige kwaliteit van de habitattypen daarom uitgesloten dat door de geringe bijdrage aan de stikstofdepositie, vanwege de ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, een afname van de kwaliteit van deze habitattypen optreedt.

De conclusie van Arcadis is dat de toename van stikstofdepositie daarom niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied “Zwanenwater & Pettemerduinen”.

Dit rapport is naar de Afdeling bestuursrecht en de procespartijen gestuurd en gevoegd bij het dossier Kustzone Petten. De Afdeling heeft op 11 september 2019 (11), uitspraak gedaan. De Afdeling heeft zich helaas alleen gebaseerd op de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de PAS. Het beroep is op die grond dan ook gegrond verklaard (12). Het is zeer teleurstellend dat de Afdeling voorbij is gegaan aan het – tijdig - nader ingediende stuk. Opvallend is dat de Afdeling in het geheel geen hoorzitting heeft gehouden en partijen ook niet schriftelijk heeft uitgenodigd om op de aanvullend passende beoordeling te reageren. Tenslotte was er de mogelijkheid geweest dat de Afdeling had besloten tot toepassing van de bestuurlijke lus, waardoor de passende beoordeling alsnog in het besluit had kunnen worden geïntegreerd.

Hetzelfde geldt echter voor het Adviescollege dat op de hoogte is gesteld van de uitkomsten van het onderzoek van Arcadis. Ook het adviescollege heeft in haar rapport hiervan geen melding gemaakt.

Analyse

Enkele kanttekeningen bij het rapport van het Adviescollege

Satellietbeelden Copernicus

De beelden die door de satelliet Copernicus zijn gemaakt hebben een (kleine) schok teweeggebracht. Nederland staat bovenaan op de lijst van de stikstofuitstoot in Europa! Deze beelden roepen echter toch enkele cruciale vragen op. Bij de teksten staat dat metingen zijn verricht naar de stikstofoxiden. Is daarbij de ammoniakuitstoot buiten beschouwing gebleven? Is het mogelijk dat de sensoren dit buiten beschouwing kunnen laten en als dat zo is waarom is dan de ammoniakuitstoot niet meegenomen? Uit het onderzoek van de Gezondheidsraad blijkt dat de stikstofuitstoot van zowel stikstofoxiden als van ammoniak allerlei verbindingen veroorzaakt en dat de schadelijke gevolgen juist ook om die verbindingen gaat. Aangezien ik sterke twijfels heb aan de scheiding tussen stikstofoxiden en ammoniakuitstoot in de satellietbeelden, mede gelet op het gestelde in dit artikel over de satellietbeelden, ga ik er vooralsnog van uit dat de beelden ook de ammoniakuitstoot in beeld hebben gebracht, maar dat is dus een aanname.

Uit de beelden volgt dat de grote concentratie uitstoot met name in de randstad plaatsvindt waar de zware industrieën, Schiphol en de glastuinbouw zijn gevestigd. De concentratie neemt naar het oosten en noorden af, met uitzondering van het oosten van Zuid-Limburg, zo te zien als uitloper van de zware industrieën in het Ruhrgebied.

Met name in het noorden van Nederland zijn de concentraties veel lager dan in de randstad. Helaas valt hieruit niet af te leiden of die concentraties boven de norm liggen. Daarbij teken ik wel aan dat ook niet bekend is welke schadelijke gevolgen voor de volksgezondheid vanaf welke concentratie kan optreden. Zie hierna.

De beelden van de satelliet Copernicus leveren dus enerzijds zinvolle informatie op, maar anderzijds ontstaan er ook weer nieuwe vragen waarvan de antwoorden van groot belang zijn op de aanpak die nodig is om de stikstofuitstoot gebiedsgericht en vanuit iedere bron te kunnen terugdringen.

Volksgezondheid

Het is opvallend dat de volksgezondheid slechts terzijde wordt genoemd in het rapport van het Adviescollege. Waarschijnlijk is de beperkte opdracht hier debet aan. In het rapport van de Gezondheidsraad worden gevolgen genoemd die met name door stikstofoxiden worden veroorzaakt. Wat echter opvalt in dit gezaghebbend rapport is de conclusie dat er nog heel veel lacunes in kennis bestaat over de schadelijke gevolgen van stikstofuitstoot voor de mens. Voor een succesvol beroep op de schadelijke gevolgen voor de mens moet in de jurisprudentie die gevolgen door wetenschappelijk onderzoek zijn aangetoond. Een goed voorbeeld daarvan is de Q-koorts die met name werd toegeschreven aan de fijn stofuitstoot van pluimveehouderijen. Beroepsgronden die hierop waren gestoeld zijn niet gehonoreerd omdat dit niet door wetenschappelijk onderzoek werd gestaafd. In 2018 werden de resultaten gepubliceerd van twee wetenschappelijke onderzoeken waaruit volgde dat hier wel een verband tussen bestond.

Over de schadelijke gevolgen van ammoniakuitstoot voor de volksgezondheid bestaat dus nog veel onzekerheid. Daarbij speelt zeer waarschijnlijk ook de concentratie een rol. De veehouders leven aan de bron van de ammoniakuitstoot. Een wetenschappelijk onderzoek, vergelijkbaar met de onderzoeken die voor de Q-koorts zijn uitgevoerd, lijkt onvermijdelijk te worden nu er nog zoveel ontbreekt om conclusies over de schadelijke gevolgen voor de mens te kunnen trekken. Het onderzoek naar de gevolgen van ammoniakuitstoot zou zich met name moeten richten op de specifieke doelgroep: de veehouders en hun nabije omgeving, die dagelijks met hun gezinnen in de stikstofwolken leven.

Rapport ‘Ammoniak in Nederland’ 2017.

In het rapport ‘Ammoniak in Nederland’ lag de focus van de onderzoekers op ammoniakemissies en op trends in de atmosfeerconcentraties. Daartoe hebben de onderzoekers meetreeksen van bemestingsproeven opgevraagd bij de WUR. Echter de gebruikte emissiefactoren in het ammoniakbeleid zijn niet meer beschikbaar. Dit maakt inzicht in het beleid onmogelijk. Wel is door de onderzoekers vastgesteld dat ammoniakemissies voortkomend uit bemestingsproeven een forse en niet-gerapporteerde onzekerheid bevatten die voortkomen uit het gebruikte rekenmodel. Daar komt het onbekend onzekerheidspercentage en de onzekerheid in de meetwaarden zelf bij, naast de onbekende meetspreiding. Deze onzekerheden werken door in de vaststelling van landelijke ammoniakemissies.

Zij constateren ook dat het Nationaal Emissiemodel voor Ammoniak (hierna: NEMA-model) geen enkele modelmatige en experimentele onzekerheden laat zien. Emissiefactoren worden in het NEMA-model met een niet-bestaande decimale nauwkeurigheid toegepast leidend tot een imaginaire nauwkeurigheid in landelijke emissiewaarden. De onderzoekers vinden dit ontoelaatbare tekortkomingen.

Tenslotte voor dit artikel merken de onderzoekers op dat de LML-meetreeksen van atmosferische ammoniakconcentraties op verschillende meetlocaties op een onjuiste en verouderde manier statistisch worden bewerkt.

Helaas geven de onderzoekers niet aan hoe de relatie is met het Aerius-rekenmodel dat wordt gebruikt om de stikstofuitstoot te berekenen. Wat in dit kader opvalt is dat de uitkomsten van het Aerius rekenmodel tot op twee decimalen nauwkeurig de stikstofuitstoot berekent en dat de Afdeling hierop haar uitspraken baseert.

Hoewel wordt gesteld dat het Aerius-rekenmodel het beste model is dat de stikstofuitstoot van voorgenomen activiteiten kan berekenen – en als leek op dit terrein neem ik dat maar aan – kan het toch niet zo zijn dat met alle onzekerheden die Hanekamp c.s. haarscherp in de modellen heeft blootgelegd, het Aerius-rekenmodel tot op twee decimalen nauwkeurig de stikstofuitstoot kan berekenen? De gevolgen zijn daarbij wel groot, in ieder geval voor de agrarische sector en de bouw, want deze berekening bepalen kennelijk wel de gevolgen voor ammoniakgevoelige habitats. Zie echter hierna.

Advies ‘Niet alles kan’

De aanbevelingen van het Adviescollege hebben betrekking op de korte termijn. Landelijk is hierover inmiddels een bij tijden heftige discussie ontstaan, en grote demonstraties zijn gevoerd tegen een aantal voorstellen. Voordat ik op de discussies inga maak ik eerst enkele opmerkingen over de aanbevelingen in het rapport zelf.

De opdracht aan de commissie is om aanbevelingen te doen om de impasse te doorbreken die is ontstaan door de gevolgen van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019. Veel besluiten waarbij stikstofuitstoot werden getoetst aan de PAS werden vernietigd omdat de PAS op belangrijke onderdelen in strijd is met de Habitatrichtlijn. Al die besluiten hebben betrekking op eventuele aantasting van de Natura 2000-gebieden, met name ten gevolge van uitbreiding van veehouderijen. De volksgezondheid is bij deze uitspraken niet in beeld. Dat betekent dat de smalle ruimte die de PAS bood om toch activiteiten te vergunnen is weggevaagd. De overheden hadden dit overigens kunnen zien aankomen, zoals ook het Adviescollege dit constateert.

De veehouderij

Het betekent wel dat de gevolgen van de ammoniakuitstoot door veehouderijen in het rapport overheerst en de uitstoot van stikstofoxiden in mijn ogen sterk onderbelicht blijven, ook voor maatregelen op korte termijn. Hoewel in de media en politiek direct werd gesteld dat de aanbeveling werd gedaan om het aantal veehouderijen te halveren, kan ik dat niet uit het rapport terughalen. Het Adviescollege heeft juist heel genuanceerd geadviseerd als het gaat om de maatregelen die op korte termijn kunnen worden gerealiseerd. Het Adviescollege adviseert nl. om een selectieve, gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van de ammoniakemissies te bewerkstelligen door gerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij kwetsbare Natura 2000-gebieden.

Twee nuances derhalve ten aanzien van de halvering van het aantal veehouderijen: een gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie door gerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen. Dat is wel een ander signaal dan halvering van de veestapel. Wat het Adviescollege zich kennelijk niet heeft gerealiseerd is dat zij op haar wenken wordt bediend. Het is nl. nieuwe wijn in oude zakken: in 2008 heeft de minister een ‘stoppersregeling’ van het Actieplan Ammoniak Veehouderij vastgesteld voor agrarische bedrijven (13). Dit actieplan valt thans onder het Besluit emissiearme huisvesting van 1 augustus 2015. Dit plan ziet op sanering van varkens-, pluimvee en veehouderijen met verouderde stalsystemen. In eerste instantie moest dat in 2010 zijn gerealiseerd. Onder druk van de agrarische sector is dat gewijzigd in 2012. Voor de melkveehouderijen is de sanering ook grotendeels uitgevoerd. De meeste termijnen zijn inmiddels verstreken. De lobby vanuit de varkens- en pluimveehouderijen was echter zo groot dat verouderde stalsystemen in die sector tot 1 januari 2020 worden gedoogd (14). Verouderde stalsystemen moeten dus op het moment van publicatie van dit artikel al nagenoeg verleden tijd zijn en anders kan er handhavend worden opgetreden. Inmiddels heeft het kabinet besloten om de bestaande Subsidieregeling sanering varkenshouderijen te verhogen met € 60 miljoen tot € 180 miljoen.

Voor de landbouwbedrijven worden de innovatieve emissiearme technieken verruimd, en wordt financiële ondersteuning geboden voor de bijbehorende investeringen (15).

Daarnaast adviseert het Adviescollege om een gebiedsspecifieke reductie van de ammoniakemissies te bewerkstelligen. Dit is echter verder niet uitgewerkt, maar hier kan volledig mee worden ingestemd. Als goed wordt ingezoomd op de satellietkaart van de Copernicus Sentinel-5p satelliet, dan kan worden geconstateerd dat met name het noordelijk deel van Nederland buiten het gebied valt waar de grootste overschrijdingen plaatsvinden. Hoewel het hier om stikstofoxiden gaat en kennelijk niet om ammoniak, vraag ik mij af of dat onderscheid wel op z’n plaats is. Zoals hierboven aangegeven is het opvallend dat de grootste emissies plaatsvinden in gebieden met zware industrie: de randstad in Nederland met een doorloop naar Antwerpen, het Ruhrgebied met een uitloopje in Oost-Limburg, de omgeving van Londen en de omgeving van Milaan. Voor overschrijding in de randstad kunnen ook Schiphol en de glastuinbouw een belangrijke rol meespelen. De maatregelen zouden dan ook in de eerste plaats in deze gebieden moeten plaatsvinden. Tot mijn verbazing wordt de gebiedsgerichte aanpak in het advies niet verder uitgewerkt en komt in de landelijke discussie een gebiedsgerichte aanpak niet voor.

Wat mij verder verbaast is dat het Adviescollege en de Gezondheidsraad wel constateren dat het bemesten van de weidegronden, dat overigens aan wettelijke regels is gebonden, de maximaal benodigde hoeveelheid voor de gewasgroei (fors) overschrijdt. Daardoor komt er ammoniak in de bodem, grond- en oppervlaktewater en in de lucht vrij. De conclusie die hieruit kan worden getrokken is dat de wettelijk maximaal toegestane hoeveelheden mest die jaarlijks op of in de bodem mogen worden gebracht, zoals dat juridisch is verwoord, fors te verminderen. Het betreft hier de vastgelegde stikstofgebruiksruimte die zeer nauwkeurig is uitgewerkt (16). Aangezien deze hoeveelheden in een bijlage van een ministerieel besluit is neergelegd, kan een aanpassing hiervan op redelijk korte termijn – dus ingaande in de loop van 2020 – worden uitgevoerd.

Aerius-model

De veehouders lopen te hoop tegen het Aerius-model op grond waarvan de stikstofemissie wordt berekend. De directeur van het RIVM heeft aangegeven dat dit het beste model is wat momenteel beschikbaar is. Ik heb daar geen zicht op, maar ik neem dit aan. Maar hoe moeten de opmerkingen in het rapport van Hanekamp c.s. in dit verband dan worden gezien? Ook de Raad van State houdt nog strikt vast aan de decimale uitkomsten van het Aerius-model. En hoe zit het met de onzekerheden die onderdeel uitmaken van dit model? Verwacht mag worden dat die onzekerheden ruimte bieden om bandbreedtes te stellen, of toch niet? Daarnaast is een overschrijding van 0,01 mol/ha/jaar is wel zo ongelooflijk nauwkeurig dat ik mij niet kan voorstellen dat voor alle stikstofgevoelige habitats de stikstofuitstoot met zo’n geringe toename ten koste gaat van de instandhoudingsdoelstelling. Voor de jurisprudentie is kennis van de onzekerheden bij dit model naar mijn mening dan ook van cruciaal belang. Alleen: waarom heeft de Afdeling hier geen oog voor? En voorts verwijs ik naar mijn overpeinzingen op het rapport van Arcadis hierna.

Mobiliteit

Ook ten aanzien van de mobiliteit doet het Adviescollege genuanceerde uitspraken.

In de media en politiek is er direct sprake van om de maximumsnelheid op alle autosnelwegen te beperken tot 100 km/uur of zelfs al tot 90 km/uur. Het Adviescollege is echter genuanceerder en beveelt deze maximumsnelheid in ieder geval aan voor autosnelwegen die nabij Natura 2000-gebieden liggen.

Het kabinet heeft inmiddels een keuze gemaakt. Hoewel ik een fervent autorijder ben, kan ik er goed mee leven dat de maximumsnelheid op alle autosnelwegen wordt teruggebracht naar 100 km/uur, gelet op de consequenties van het harder rijden. Voor alle duidelijkheid: het betreft bij deze maatregel wel een terugdringen van de stikstofoxidenuitstoot. Maar waarom is deze maatregel beperkt tot de dag-periode? Verwaait de stikstofoxiden in de nachtelijke periode?

Daarnaast lijkt een saneringsregeling haalbaar voor oude auto’s die een hoge uitstoot hebben. Ook een goede zaak en vergelijkbaar met een sanering van veehouderijen met een sterk verouderd stalsysteem.

Passende beoordeling stikstofdepositie, rapport Arcadis

De stikstofuitstoot bedreigt natuurgebieden. En laten wij de beperking tot Natura 2000-gebieden maar even in navolging van het Adviescollege aanhouden. De Wet natuurbescherming is momenteel ook de enige wet die waakt over de instandhoudingsdoelstellingen die in natuurgebieden gelden en de stikstofuitstoot bedreigt de instandhoudingsdoelstellingen van de daarvoor gevoelige habitats in natuurgebieden, zo luidt de algemene opvatting. De instandhoudingsdoelstellingen verschillen echter per natuurgebied en lang niet alle flora is gevoelig voor de stikstofuitstoot.

Wat kan er worden geleerd uit het onderzoek dat Arcadis in het Natura 2000-gebied Zwanenwater & Pettemerduinen heeft uitgevoerd?

De belangrijkste conclusie, gelet op het onderwerp van dit artikel is wel dat voor veel van de habitattypen in het Natura 2000-gebied Zwanenwater & Pettemerduinen al jaren sprake is van een overschrijding van de kritische depositie waarde (KDW) voor stikstof. En dat ondanks deze overschrijding deze habitattypen zich niet alleen hebben gehandhaafd maar soms ook hebben uitgebreid of in kwaliteit zijn verbeterd sinds de laatste integrale vegetatiekartering. Deze habitattypen verkeren in deze Natura 2000-gebieden dan ook in een goede staat van instandhouding.

Een beoordeling van de gevolgen van stikstofemissies in Natura 2000-gebieden kan op grond van deze bevindingen niet uitsluitend worden beperkt tot de uitkomsten van een modelberekening maar moeten worden uitgebreid tot onderzoek ter plaatse in deze gebieden. In dat onderzoek moeten de instandhoudingsdoeleinden voor deze gebieden centraal komen te staan bij de beoordeling van vergunningsaanvragen, waarbij een referentieniveau in het verleden als uitgangspunt dient. Dat referentieniveau ligt in de beheerplannen vast.

Maatwerk dus!

Aan de hand daarvan dient een afweging te worden gemaakt of het project waarvoor vergunning wordt gevraagd, kan doorgaan of niet.

Algehele conclusies

Wat valt uit het bovenstaande af te leiden?

  1. De Gezondheidsraad heeft aangegeven dat er veel lacunes zijn in kennis omtrent de invloed van stikstofuitstoot op de gezondheid. Nader wetenschappelijk lijkt vereist te zijn om de invloed op de gezondheid door te kunnen laten klinken in de rechtspraak.

  2. Uit satellietbeelden volgt dat de stikstofuitstoot zich met name in bepaalde regio’s concentreert: het westen en de randstad en in geringere mate in het zuidoosten van Nederland. Uit de satellietbeelden valt niet op te maken dat de veehouderijen, die over heel Nederland zijn verspreid, de grootste boosdoeners zijn.

  3. Uit de satellietbeelden kan eerder worden afgeleid dat de grote industrieën en Schiphol(?) een belangrijk aandeel hebben in de stikstofuitstoot. Ook de paarse wolk boven het Ruhrgebied lijkt dit te bevestigen.

  4. Het rapport Remkes beschrijft de stikstofuitstoot landelijk, zonder onderscheid te maken naar regio’s. Wel geeft het rapport aan dat er een gebiedsgerichte aanpak moet worden opgesteld die wordt ondersteund door landelijke regelgeving.

  5. In Nederland wordt de (overmatige) stikstofuitstoot gerelateerd aan het teloorgaan van natuurgebieden, in het bijzonder van de Natura 2000-gebieden.

  6. Bij Natura 2000-gebieden gaat het met om de instandhoudingsdoelstellingen van bepaalde habitats. Die verschillen per natuurgebied. De instandhoudingsdoelstellingen zijn de grenswaarden die niet mogen worden overschreden.

  7. Onderzoek door Arcadis heeft uitgewezen dat stikstofuitstoot niet altijd een negatieve invloed heeft op de instandhoudingsdoelstelling.

  8. Het Aerius rekenmodel is een algemeen rekenmodel en zal ongetwijfeld het best beschikbare rekenmodel zijn dat er is om de stikstofuitstoot per activiteit te berekenen. Bij het model wordt niet aangegeven wat de onzekerheden zijn en van welke aannames gebruik worden gemaakt. De uitkomsten van het model zouden bij onzekerheden een bandbreedte moeten aangeven en kunnen vervolgens een eerste stap zijn bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag. Daarna moet er maatwerk worden geleverd, waarbij rekening moet worden gehouden met de regio waarin de activiteit wordt voorgenomen en met name onderzoek naar de instandhoudingsdoelstelling van de nabijgelegen natuurgebieden en de ruimte die daar nog is, respectievelijk de maatregelen die daarvoor al zijn getroffen.

  9. De Afdeling bestuursrechtspraak neemt als basis de berekeningen op grond van het Aerius-rekenmodel. Deze berekeningen gaan tot decimalen achter de komma. Onzekerheden en aannames worden niet genoemd en spelen kennelijk geen rol. Nagegaan zou moeten worden of die onzekerheden en aannames moeten leiden tot bandbreedtes bij de beoordeling.

  10. Naast een (verdergaande) sanering van veehouderijen met sterk verouderde stalsystemen, kan ook de maximaal toegestane hoeveelheid mest dat op of in de bodem mag worden gebracht worden verlaagd. Dat is minder vergaand dan een sanering in deze sector. De overtollige mest die er is, moet toch al geconditioneerd worden afgevoerd en verwerkt.

  11. De politiek lijkt dat juist wel te doen voor de maximumsnelheid op autosnelwegen.

    Daarnaast lijkt een sanering van oude auto’s met een hoge uitstoot in het verschiet te liggen. Dit zou vergelijkbaar zijn met sanering van veehouderijen met een verouderd stalsysteem.

  12. De instandhoudingsdoelstellingen die in de beheersplannen van Natura 2000-gebieden zijn beschreven zijn de basis om de beschermde flora en fauna in stand te houden. Uitbreiding mag maar is niet noodzakelijk voor de instandhouding en er hoeven geen maatregelen te worden genomen om doelstellingen te realiseren. Die instandhoudingsdoelstellingen vormen derhalve het maatgevend criterium voor deze natuurgebieden. Activiteiten waarbij de instandhoudingsdoelstellingen niet worden onderschreden zijn dan ook niet in strijd met de Wet natuurbescherming, respectievelijk de Habitatrichtlijn. In de jurisprudentie zie ik dit helaas te weinig naar voren komen.

Naschrift

Op 22 oktober 2019 (17) heeft de minister van LNV een verzoek om voorlichting met betrekking tot de instelling van een drempelwaarde voor geringe stikstofdeposities voor advies naar de Raad van State, Afdeling advisering gestuurd.

Op 8 november 2019 (18) hebben de ministers van LNV en Milieu en Wonen het voorstel van de Spoedwet aanpak stikstof voor advies naar de Raad van State Afdeling advisering gestuurd.

Op 11 november 2019 is het initiatiefwetsvoorstel van de PVV voor advies naar de Raad van State Afdeling advisering gestuurd.

Op 20 november jl. heeft de Afdeling Advies van de Raad van State zowel advies uitgebracht over de Spoedwet aanpak stikstof (19) als voorlichting verstrekt met betrekking tot de instelling van een drempelwaarde voor geringe stikstofdeposities (20). De Spoedwet aanpak stikstof is naar de Tweede Kamer toegezonden (21).

De Afdeling advisering heeft op 25 november 2019 over het initiatiefwetsvoorstel van de PVV geadviseerd (22).

Ten aanzien van het document betreffende de voorlichting gaat de Afdeling advisering uitgebreid in op de mogelijkheden voor het vastleggen van drempelwaarden waaronder geen vergunning nodig is op grond van de Wet natuurbescherming.

Ten aanzien van een drempelwaarde merkt de Afdeling op dat deze niet hoeft te worden uitgesloten, maar wil een drempelwaarde verdedigbaar zijn, dan zullen (veel) meer maatregelen getroffen moeten worden dan alleen maatregelen die de cumulatieve stikstofdepositie van vrijgestelde maatregelen compenseren. Deze maatregelen zullen gebiedsgericht uitgewerkt moeten worden, omdat de stand van de verschillende Natura 2000-gebieden sterk uiteenloopt. Een ecologische onderbouwing is nodig. Het pakket van maatregelen zal geloofwaardig en effectief moeten zijn, gericht op het daadwerkelijk realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor het desbetreffende gebied. Alleen dan zal een drempelwaarde tot de mogelijkheden behoren voor bepaalde activiteiten of sectoren die zeer kleine stikstofdeposities veroorzaken. Dit betekent een generieke vrijstelling of vrijstelling per gebied van de vergunningplicht op grond van de Habitatrichtlijn. Het gaat daarbij om die sectoren die op zichzelf in beperkte mate bijdragen aan stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden en van groot algemeen belang zijn (zoals de bouw).

De compensatie zou kunnen worden geboden door aanvullende bronmaatregelen en aanvullende natuurherstelmaatregelen, naast de reguliere maatregelen die al waren voorzien. Daardoor wordt een structurele en constante daling van de stikstofdepositie verzekerd en wordt het natuurherstel geïntensiveerd.

De Afdeling acht een optie als geschetst niet principieel uitgesloten. Omdat hierbij wel sprake is van een andere invulling dan gebruikelijk van artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn, acht zij overleg hierover vooraf met de Europese Commissie nodig.

De Afdeling stelt hierbij wel de vraag wat de meerwaarde van zo’n benadering in de praktijk zal (kunnen) zijn. Bij de toepassing ervan zal immers moeten worden voorzien in compenserende maatregelen. Die maatregelen hoeven dan weliswaar niet binnen het betrokken gebied plaats te vinden, maar zullen overigens wel aan de daaraan gestelde voorwaarden moeten voldoen. Niet alleen zullen die maatregelen moeten voldoen aan de eis dat gewaarborgd moet worden dat de gehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft, maar tevens zal voor deze maatregelen gelden dat zeker moet worden gesteld zij ook in het betrokken gebied daadwerkelijk leiden tot het bereiken van de daarvoor geldende instandhoudingsdoelstellingen. Deze eisen zijn in wezen niet anders dan de eisen die gelden voor de habitatgebieden zelf, namelijk dat - kort gezegd - de instandhoudingsdoelstellingen daadwerkelijk zullen moeten worden bereikt. Daarbij zal ook in dat geval een grondige wetenschappelijk gefundeerde motivering nodig zijn.

Ten aanzien van de Spoedwet aanpak stikstof merkt de Afdeling advisering in hoofdlijn op dat de Afdeling het voorstel tegen de achtergrond van de stikstofproblematiek begrijpt. De toelichting bij het wetsvoorstel biedt echter geen inzicht in de werking en de verwachte effecten van de verschillende maatregelen. Daardoor ontbreekt inzicht in de betekenis van het voorstel om de bestaande problemen op de korte, maar ook op de langere termijn te beheersen en zo mogelijk op te lossen.

Het invoeren van drempelwaarden en een daaraan gekoppelde vrijstelling van de vergunningplicht voor activiteiten die zeer weinig stikstof uitstoten, is niet eenvoudig door de voorwaarden die de Europese Habitatrichtlijn daaraan stelt.

Over een stikstofregistratiesysteem merkt de Afdeling advisering op, dat op dit moment onduidelijk is hoe dit systeem in de praktijk zou moeten functioneren, in het bijzonder aan de hand van welke criteria zal worden bepaald dat stikstofdepositieruimte ontstaat. Als dit wordt gecombineerd met drempelwaarden, kan dit systeem aanvaardbaar zijn om het acute probleem op te lossen, maar op langere termijn is het niet houdbaar. De Afdeling adviseert daarom de voorgestelde regeling tijdelijk te laten zijn.

Tenslotte is volgens de Afdeling advisering niet inzichtelijk in hoeverre de veevoermaatregelen ook daadwerkelijk bijdragen aan een vermindering van de stikstofuitstoot. Ook is onduidelijk of die maatregelen, die afzonderlijk maar ook naast elkaar kunnen worden getroffen, wel nodig, evenredig en geschikt zijn om het doel te bereiken. Verder wordt niet toegelicht of een vermindering van de stikstofuitstoot via de door de veehouderij gehouden dieren niet met minder vergaande maatregelen kan worden bereikt. Gelet op de Europeesrechtelijke aspecten moet dit inzicht wel worden geboden.

In zijn reactie onderschrijft de minister de kritische kanttekeningen van de Afdeling. De toelichting is op onderdelen aangepast en de minister geeft aan dat de invulling mede zal geschieden op de komende adviezen van de Adviesgroep Remkes.

Over het advies van de Afdeling advisering op de initiatiefwet van de PVV kan ik kort zijn.

Naar het oordeel van de Afdeling advisering leidt het voorstel ertoe dat de gevolgen van bepaalde projecten van dringend openbaar belang voor Natura 2000-gebieden tijdelijk helemaal niet worden beoordeeld. De Europese Habitatrichtlijn biedt daarvoor echter geen mogelijkheid. Zij adviseert dan ook dit artikel in het voorstel te schrappen. En daarmee wordt de essentie van het wetsvoorstel in strijd met de Habitatrichtlijn geoordeeld.

Uit deze voorlichting en het advies van de Afdeling advisering blijkt maar weer eens te meer hoe weerbarstig de stikstofproblematiek is. Het instellen van een drempelwaarde en een stikstofregistratiesysteem wordt voor de korte termijn als mogelijkheid niet uitgesloten, maar voor de langere termijn zijn dit tegengestelde maatregelen. Voor het onderwerp van dit artikel is van belang dat de Afdeling advisering aangeeft dat de maatregelen voor de korte termijn niet los gezien kunnen worden voor de maatregelen voor de langere termijn.

Conform het gesteld in dit artikel geeft de Afdeling aan dat de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden niet mogen worden overschreden en waar dat heeft plaatsgevonden moeten maatregelen worden getroffen om de stikstofuitstoot terug te dringen. Die maatregelen moeten zeer concreet en wetenschappelijk onderbouwd zijn. Om die reden zet de Afdeling vraagtekens bij de effecten van verlaging van de maximumsnelheid.

Opnieuw moet ik echter constateren dat er geen aandacht wordt besteed aan onzekerheden in het Aerius rekenmodel die zouden kunnen doorwerken in de (huidige absolute) uitkomsten van de stikstofdeposities. En hoewel ook de Afdeling meerdere keren aangeeft dat overschrijding van de instandhoudingsdoelstellingen tussen de Natura 2000-gebieden grote verschillen kent en dat hiervoor eerder maatwerk nodig is dan generieke maatregelen, wordt ook in deze voorlichting en het advies geen direct verband gelegd met staat waarin de stikstofgevoelige habitats zich bevinden ten opzichte van de nulmeting in het eerste beheersplan. Hiervoor verwijs ik naar de uitkomsten van het rapport van Arcadis voor het Natura 4000-gebied Zwanenwater & Pettemerduinen.

(1) Tropomi is een meetinstrument dat het mogelijk maakt om luchtvervuiling en allerlei klimaatgassen te meten in de troposfeer, de onderste laag van de dampkring waar wij dus ook in leven. Het geheim van Tropomi schuilt in de hele specifieke sensoren die in het instrument gebruikt worden. Tropomi heeft vier detectoren die samen golflengtes in het infrarood, zichtbaar licht en ultraviolet kunnen waarnemen. Zo ziet het instrument de belangrijkste bestanddelen van de dampkring, waaronder ozon, stikstofdioxide, zwaveldioxide, koolmonoxide, methaan, formaldehyde en aërosolen. Het KNMI is hoofdonderzoeker voor Tropomi en daarmee ook verantwoordelijk voor de aansturing van het instrument en voor de kwaliteit van de data. De wetenschappelijke leiding is in handen van het KNMI.
(2) EHvJ, 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882
(3) ABRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603
(4) ABRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604
(5) Zie ook mijn artikel ‘Beweiden en mestuitrijden, zijn dat projecten of andere handelingen op grond van de Nbw 1998 JM/aflevering 9, 2016
(6) Gezondheidsraad: ‘De invloed van stikstof op de gezondheid’, Nr. 2012/28, Den Haag, 10 december 2012
(7) Jaap C. Hanekamp, Marcel Crok, Matt Brigg, ‘Ammoniak in Nederland Enkele kritische wetenschappelijke kanttekeningen’ 2017
(8) ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603
(9) ‘Niet alles kan’, eerste advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek. Aanbevelingen voor de korte termijn, 25 september 2019.
(10) Arcadis ‘passende beoordeling stikstofdepositie, bestemmingsplan Kustzone Petten” 5 juni 2019.
(11) ABRvS, 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3094 en 3093
(12) De Afdeling overwoog ten aanzien van de passende beoordeling waaraan het PAS niet ten grondslag lag het volgende: ‘Gelet op het voorgaande kon de raad zijn stelling dat het plan de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden in de omgeving niet aantast, niet baseren op de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS met de argumentatie dat in het PAS ontwikkelingsruimte was gereserveerd voor dit project. Gelet op voorgaande overweging is de Afdeling van oordeel dat de raad het plan in strijd met artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 heeft vastgesteld, aangezien destijds hij zich heeft gebaseerd op de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS. Dat de raad bij brief van 31 juli 2019 alsnog een passende beoordeling voor het project heeft laten opstellen kan daaraan niet afdoen, nu deze dateert van na het nemen van het bestreden besluit.
(13) Zie ook: Beleidsdocument stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij Rijk-IPO-VNG-werkgroep Actieplan Ammoniak Veehouderij, versie mei 2015
(14) Zie noot 13.
(15) Tweede Kamer vergaderjaar 2019-2014, 35.334, nr. 1. Brief minister 13 november 2019, nr. DGNVLG / 19260351
(16) Zie Tabel 1, Stikstofgebruiksnormen van het Besluit Gebruik meststoffen
(17) 22 oktober 2019, Website Tweede Kamer
(18) Kabinetsmissive, 8 november 2019, nr. 2019002360, Kamerstukken II 2019/20, 35347, nr. 4
(19) AARvS 20 november 2019, W11.19.0355/IV, Kamerstukken II 2019/20, 35347, nr. 4
(20) AARvS, 20 november 2019, W11.19.0346/IV/VO, Website Tweede Kamer
(21) Voorstel; van wet 35347-2,
(22) AARvS, 25 november 2019, W11.19.0358/IV, Kamerstukken II 2019/20, 35333, nr. 4

Artikel delen