In eerdere bijdragen heb ik opmerkingen gemaakt over de voorhangprocedure van artikel 23.10, tweede lid, van de Omgevingswet. Daarin staat dat het ontwerp-KB, houdende vaststelling van de inwerkingtredingsdatum, gedurende vier weken wordt voorgehangen bij het parlement. In deze bijdrage ga ik nader in op de voorhangprocedure, de precedenten, de vaste verandermomenten voor inwerkingtreding van wetten en op de wat gebrekkige motie van Minhas (33 118, 226). Ik sluit af met een voorstel voor een in te dienen motie.
Via de (tweede nota van wijziging bij het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet) werd een tweede lid toegevoegd aan artikel 23.10 van de Omgevingswet. (De vettering is van mij – HG.)
De voordracht voor een koninklijk besluit als bedoeld in het eerste lid wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd. Indien een der kamers der Staten- Generaal besluit niet in te stemmen met het ontwerp, wordt er geen voordracht gedaan en kan niet eerder dan zes weken na het besluit van die kamer der Staten-Generaal een nieuw ontwerp aan beide kamers der Staten- Generaal worden overgelegd.
Uit de nota van toelichting komt naar voren dat de regering de wettelijke voorziening om een afweging te maken over de voorgenomen datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet als het door de Eerste Kamer gevraagde (1) go/no-go-moment beschouwt (2).
In deze bijdrage ga ik op de vraag of met de wettelijke voorziening wel een oordeel kan worden gegeven over én de stelselherziening (quod non) én de inwerkingtreding, hetgeen de wens van de Eerste Kamer was. Ik wil graag enkele opmerkingen maken over het artikellid, ingaan op de bedoeling van de regering met de wettelijke voorziening, de stemming in de Tweede Kamer en een voorstel voor een motie om er voor te zorgen dat op grond van inhoudelijke argumenten, ook al worden die niet gedeeld door een meerderheid in de Eerste Kamer, uitstel van inwerkingtreding mogelijk blijft.
Eerder gemaakte opmerkingen
In een eerder bericht heb ik de termijnen in dat artikellid niet reëel genoemd. Vier weken is onvoldoende tijd (gebleken) om tot een afronding van de voorhangprocedure te komen (3). Ook de zes weken is geen reële termijn gebleken. De termijn lijkt te suggereren dat de bijzondere procedure een uitzondering kan zijn op Aanwijzing 4.17 (vaste verandermomenten) waarin staat dat wetten (en algemene maatregelen van bestuur) in werking treden op of 1 januari of 1 juli (4).
De niet reële termijnen zorgen voor een te lange periode van onzekerheid over de vraag of de voorgestelde datum wel de datum van inwerkingtreding zal worden. Die lange periode van onzekerheid vraagt om een vroegtijdige start van de voorhangprocedure. Het siert de Tweede en de Eerste Kamer dat zij al een aanvang hebben gemaakt met de voorhangprocedure, toen de datum van 1 juli 2022 nog in de lucht hing, en voordat de datum van 1 januari 2023 genoemd werd in het ontwerp-KB. Maar ondanks die zeer tijdige start, zal toch nog een dikke maand verstreken voordat de EK-stemming kan plaatsvinden. We zijn dan al meer dan vier weken onderweg.
Inwerkingtreding met ingang van 1 januari of 1 juli, meer smaken zijn er niet
In verschillende brieven van de regering wordt de onzekerheid gevoed met – gelet op de slechts halfjaarlijkse wijziging – extra slagen om de arm. Toen 1 januari 2022 van tafel was, kwam de regering met de mededeling dat het of 1 april of 1 juli 2022 zou worden. En toen 1 juli 2022 van de baan was, werd niet alleen 1 januari 2023 maar ook 1 oktober 2022 genoemd. Voor de in de Aanwijzingen voor de regelgeving ingevoerde jurist werden 1 april noch 1 oktober als serieus te nemen data beschouwd. Maar uit verschillende berichten op LinkedIn bleek dat door vooral gemeenteambtenaren toch ook met die data serieus rekening werd gehouden. Het is blijkbaar beleid van BZK om op die manier druk op de ketel te houden, om te zorgen dat het momentum, zoals dat zo fraai wordt genoemd, niet verloren mag gaan.
Precedenten in bestaande wetgeving
Het voorhangen van een ontwerp-koninklijk besluit komt niet vaak voor. In de nota van toelichting wordt ingegaan op het bijzondere karakter van de bepaling.
''Deze wettelijke voorziening kent enkele precedenten in de bestaande wetgeving. Enkele voorbeelden, met diverse achtergronden, uit de afgelopen jaren zijn te vinden in Stb. 2018, 12 (artikel Va) (5), Stb. 2016, 173 (artikel XV) en Stb. 2011, 626 (artikel II).''
Staatsblad 2018, 12 (artikel Va)
De wet van 20 december 2017 tot wijziging van enige onderwijswetten in verband met het aanbrengen van enkele aanpassingen met beperkte beleidsmatige gevolgen en enkele technische wijzigingen met betrekking tot onder andere de bekostiging van passend onderwijs en de invoering van het lerarenregister, is ook voorzien van een voorhangprocedure. In het tweede lid van artikel Va stond dat de voordracht voor het KB niet eerder werd gedaan dan twee weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd. Indien een der kamers der Staten-Generaal besluit niet in te stemmen met het ontwerp, wordt er geen voordracht gedaan en kan niet eerder dan zes weken na het besluit van die kamer der Staten-Generaal een nieuw ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal worden overgelegd.
Dat artikel is toegevoegd bij nota van wijziging (34 732, nr. 4) en diende alleen maar voor het voorhangen van enkele bepalingen uit verschillende wetten. Het wetsvoorstel is in de TK met algemene stemmen aangenomen en voor de EK was het een hamerstuk.
Staatsblad 2016, 173 (artikel XV)
Ook de wet van 8 april 2016 tot wijziging van de Zorgverzekeringswet en andere wetten in verband met de overgang van een aantal taken van het Zorginstituut Nederland naar het CAK kende een identieke voorhangbepaling. Het wetsvoorstel is in de TK met brede steun aangenomen en voor de EK was het een hamerstuk.
Staatsblad 2011, 626 (artikel II)
Ook de wet van 1 december 2011 tot wijziging van de Landbouwwet en de Meststoffenwet (elektronisch verstrekken van gegevens) kende een identieke voorhangbepaling. Het wetsvoorstel is in de TK met algemene stemmen aangenomen en voor de EK was het een hamerstuk.
Wel interessant is dat bij dit wetsvoorstel op 2 april 2012 de datum van 1 januari 2013 als inwerkingtredingsdatum is voorgehangen. Daarover vond stemming plaats en de TK bleek niet akkoord met de datum vanwege het willen afwachten van nadere informatie (TK 32 603, 12). 18 december volgde een tweede ontwerp-KB met daarin de nieuwe datum van 1 maart 2016.
Daartegen was geen bezwaar. Het grootste deel van de wet trad dan ook in werking met ingang van 1 maart 2016.
Enkele bevindingen over de precedenten
Als een wet ziet op de inwerkingtreding van wijzigingen van verschillende samenhangende wetten kan het voorhangen van het ontwerp van het inwerkingtredings-KB overwogen worden. Het gebeurt echter zelden. De drie hierboven behandelde wetten werden genoemd in de nota van toelichting omdat in die wetten voorzien was in een voorhangbepaling. Bij de eerste twee heb ik geen kamerstuk gevonden waaruit blijkt dat de datum van inwerkingtreding is voorgehangen. Alleen bij de wet tot wijziging van Landbouwwet en de Meststoffenwet heeft er een debat plaatsgevonden over de voorgenomen datum van inwerkingtreding. Het is de vraag of niet ook zonder die voorhangprocedure overeenstemming had kunnen worden bereikt over de datum van inwerkingtreden. Wat ook opvalt bij de drie wetten is dat over het wetsvoorstel zelf eigenlijk geen verschil van mening was. In alle gevallen maakte de Eerste Kamer er een hamerstuk van, terwijl de Tweede Kamer twee voorstellen met algemene stemmen en het andere met zeer brede steun aanvaardde.
Voor mij is het zeer de vraag of de voorhang van het inwerkingtredings-KB ook geschikt is voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. En of de drie wetten waarin de voorhangprocedure werd toegepast, wel vergelijkbaar zijn met de Omgevingswet en accessoire wetten.
De minister (toen nog Ollongren) schreef het volgende (de vettering is van mijn hand – HG).
''Op die manier is wettelijk geborgd dat beide kamers een afweging kunnen maken over het voorziene moment van inwerkingtreding. Daarbij kunnen onderwerpen aan de orde komen als de stand van zaken van de implementatie en het Digitaal Stelsel Omgevingswet. In de tweede zin van het voorgestelde nieuwe lid is bepaald dat als een van beide Kamers niet kan instemmen er geen voordracht aan de Koning wordt gedaan. De Omgevingswet treedt dan niet in werking op het in het ontwerp van het koninklijk besluit voorgestelde tijdstip. Deze wettelijke voorziening kent enkele precedenten in de bestaande wetgeving. Enkele voorbeelden, met diverse achtergronden, uit de afgelopen jaren zijn te vinden in Stb. 2018, 12 (artikel Va), Stb. 2016, 173 (artikel XV) en Stb. 2011, 626 (artikel II). In het geval van de Omgevingswet wordt deze voorziening voorgesteld vanwege het bijzondere en omvangrijke karakter van de wetgevingsoperatie, het daarmee verbonden Digitaal Stelsel Omgevingswet en de gevolgen voor de uitvoeringspraktijk. Deze voorziening is van toepassing op de inwerkingtreding van de Omgevingswet en markeert de start van het nieuwe stelsel: een uniek moment. De voorziening kan worden gezien als het sluitstuk van een bijzonder wetgevingsproces, waarbij regering en parlement, in nauwe samenwerking met de uitvoeringspraktijk, een stelselherziening tot stand hebben gebracht. De wettelijke voorziening onderstreept het maatschappelijke belang van een goede start en invoering van het nieuwe stelsel. Het verankeren daarvan in de Omgevingswet brengt geen verandering in het uitzonderlijke karakter. De wettelijke voorziening is dan ook niet van toepassing op latere wijzigingen van de Omgevingswet of op andere wetgevingstrajecten.''
De argumenten uitgelicht en nader belicht
De voorhangprocedure wil borgen dat op basis van bijvoorbeeld de stand van zaken van de implementatie (6) en het DSO een afweging kan worden gemaakt of 1 januari 2023 haalbaar is. Het lijkt erop dat de MBZK/MVRO het niet meer wil hebben over de wet zelf (7).
De voorhangprocedure wordt voorgesteld vanwege het bijzondere en omvangrijke karakter van de wetgevingsoperatie, het daarmee verbonden Digitaal Stelsel Omgevingswet en de gevolgen voor de uitvoeringspraktijk. Mag het dan toch gaan over het (te) omvangrijke nieuwe recht (8).
De voorhangprocedure wordt gezien als het sluitstuk van een bijzonder wetgevingsproces, waarbij regering en parlement, in nauwe samenwerking met de uitvoeringspraktijk, een stelselherziening tot stand hebben gebracht. In een eerder bericht (De Omgevingswet, een puzzel voor zeer gevorderden) heb ik willen uitleggen dat het parlement, en met name de Tweede Kamer, geen enkele medewetgevende rol van betekenis heeft gespeeld of kunnen spelen door het werken met onleesbare wetgevingsopdrachten in invoeringswet en aanvullingswetten.
De wettelijke voorziening onderstreept het maatschappelijke belang van een goede start en invoering van het nieuwe stelsel. Mij is niet duidelijk waar met dat maatschappelijk belang op gedoeld wordt. Mij lijkt dat de voorhangprocedure – die helaas beslecht zal worden met de stemming over de moties – er vooral voor moet zorgen dat er een inhoudelijk goed debat zal plaatsvinden. Het horen en toetsen van de bezwaren zou voldoende moeten zijn voor de MVRO om een verantwoorde beslissing te nemen over de invoeringsdatum. Een wettelijke voorziening die ervoor zorgt dat een stemming over moties het licht op groen of rood zet voor de inwerkingtreding van het nieuwe omgevingsrecht, zie ik als een weinig verheffend hoogtepunt en een bij voorbaat dieptrieste afsluiting van het parlementaire debat. Ik zou het eerder willen zien als dat na de zoveelste verlenging besloten wordt tot het nemen van strafschoppen. Daar wordt niemand blij van.
De voorhangprocedure in de praktijk
In het debat zal met name de stand van zaken ten aanzien van het DSO aan de orde komen. Niet uitgesloten is dat er een motie zal worden ingediend, dat voor inwerkingtreding van het nieuwe omgevingsrecht 1 januari 2023 te vroeg komt. Die motie zal in stemming worden gebracht en het is dan de vraag of er voldoende steun zal komen voor die motie. Zo niet dan wordt het 1 januari 2023.
Ik wil graag uw aandacht vragen voor de aanstaande EK-stemming. Maar eerst ga ik op de vraag in wat de uitslag van de stemming in de Tweede Kamer nu eigenlijk betekent.
De voorhangprocedure in de Tweede Kamer
De motie van Minhas is aangenomen. De leden van de fracties van Fractie Den Haan, D66, de ChristenUnie, de VVD, de SGP, het CDA, JA21 en Groep Van Haga hebben voor gestemd en de leden van de fracties van de SP, GroenLinks, Volt, DENK, de PvdA, de PvdD, Lid Omtzigt, BBB, de PVV en FVD tegen. Opgeteld betekent dat 87 stemmen zijn uitgebracht voor inwerkingtreding van het nieuwe recht met ingang van 1 januari 2023. 61 stemmen zijn uitgebracht tegen de motie (9).
De stemmingen over de Omgevingswet, de Invoeringswet, de aanvullingswetten en de wijziging van de Awb (nieuwe afdeling 3.5) leverden een veel grotere meerderheid op. Ik kom daar later op terug. Eerst wil ik graag enkele opmerkingen over de aangenomen motie Minhas.
Motie Minhas
In een eerder bericht ben ik ingegaan op de vier moties die op 12 april in stemming zijn gebracht. Ik heb toen met name aandacht gevraagd voor de motie van VVD-Kamerlid Minhas (33 118, nr. 226). In vervolg daarop wat algemene en motie – inhoudelijke opmerkingen.
Algemene opmerkingen
De motie is overbodig omdat de datum van 1 januari 2023 al in het ontwerp-koninklijk besluit is opgenomen.
Ook als de motie niet was aangenomen – bijvoorbeeld als gevolg van de wat vreemde overwegingen (zie hieronder) – zou de datum van 1 januari 2023 niet van tafel zijn geveegd. Dat is eerst het geval als een motie tegen die voorgestelde datum was of zal worden aangenomen.
De motie is (nog) niet uitvoerbaar, omdat de MVRO de besluitvorming van de Eerste Kamer dient af te wachten.
Motie – inhoudelijke opmerkingen
Minhas presenteert zijn overwegingen als (voor hem) vaststaande feiten.
De wet- en regelgeving is, anders dan Minhas poneert, nog niet afgerond.
Voor zijn stelling dat het stelsel van de Omgevingswet geharmoniseerde instrumenten bevat voor een samenhangende aanpak van de fysieke leefomgeving, waaronder urgente maatschappelijke opgaven zoals de woningbouwplannen en energietransitie, kan ik geen vindplaats noemen. Het lijkt bovendien steeds duidelijker te worden dat de Omgevingswet alleen maar een belemmering zal zijn voor de aanpak van al die problemen.
Ik ben het wel helemaal eens met Minhas dat de vaststelling van de inwerkingtredingsdatum de betrokken partijen duidelijkheid geeft bij de voorbereiding van het nieuwe omgevingsstelsel. Feit is alleen dat die duidelijkheid niet wordt verkregen met de aanvaarding van de motie.
Ik begrijp niet zo goed waar Minhas vandaan haalt dat met de vaststelling van 1 januari 2023 als datum van inwerkingtreding er voldoende tijd en ruimte is voor het testen, oefenen en inregelen van de DSO-LV en de implementatie door de betrokken overheden.
Minhas vindt dat de tijd die resteert tot 1 januari 2023 voor betrokken overheden voldoende moet zijn voor het afronden van de implementatie van het nieuwe stelsel. Dat kun je alleen vinden als je niet luistert naar geluiden uit het DSO-werkveld.
Bijna alle leden van Tweede Kamerfracties hebben hun stem uitgebracht. De vragen die vanuit de Tweede Kamer en de Eerste Kamer aan de MVRO zijn gesteld, zijn afkomstig van een klein aantal, met name de grotere, gevestigde partijen. Het kan de kleinere partijen en met name de afgesplitste partijen niet verweten worden geen actieve bijdrage te hebben geleverd ter voorbereiding van het debat over de inwerkingtreding. Het vraagt heel veel kennis om goede vragen te stellen over alleen al het DSO. Maar alle partijen, twee eenpitters uitgezonderd, hebben wel voor of tegen de motie Minhas gestemd. Het zal duidelijk zijn dat veel van de stemmen zijn uitgebracht zonder een inhoudelijke beoordeling.
Ook bij een gewone stemming over een wetsvoorstel komt het vaak voor dat stemmen worden uitgebracht zonder dat de betreffende partijen op de hoogte zijn van de inhoud. Met een coalitiemeerderheid worden eigenlijk alle wetsvoorstellen aangenomen. Over een wetsvoorstel moet nu eenmaal gestemd worden. Hoeveel stemmen ook tegen worden uitgebracht, is niet belangrijk en kan ook geen reden zijn om het wetsvoorstel nog eens te herzien.
Dat ook een stemming over de inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2023 in het voordeel van de regeringspartijen uitvalt, is niet bijzonder. Maar anders dan bij wetten wordt hier niet gestemd over een wetsvoorstel maar alleen over een datum waarop verschillende wetten in werking gaan treden. Ik zou menen dat voor een dergelijk stemming het oordeel van een gekwalificeerde minderheid meer dan 50 procent gewicht in de schaal moet kunnen leggen.
Een motie is niet meer dan een verzoek aan de regering. Ook als de motie wordt aanvaard, kan de minister die naast zich neer leggen. Waarom zou de verwerping van een motie – bijvoorbeeld tegen de datum van 1 januari 2023 - geen reden kunnen zijn voor de minister om, gezien de bezwaren, toch te kiezen voor uitstel van inwerkingtreding?
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
overwegende dat de wettelijke voorziening van artikel 23.10, tweede lid, van de Omgevingswet tot gevolg heeft dat onder meer gestemd zal worden over een motie die zich richt tegen de voorgestelde datum van inwerkingtreding van 1 januari 2023;
verzoekt de regering om bij vaststelling van de inwerkingtredingsdatum niet alleen rekening te houden met de uitslag van de stemming over die motie maar ook met de naar voren gebrachte argumenten, en
verzoekt de regering om, als geen garantie kan worden verkregen dat het DSO op de dag van inwerkingtreding optimaal functioneert, een nieuw-ontwerp koninklijk besluit in procedure te brengen,
en gaat over tot de orde van de dag.
X en Y
Mij lijkt dat een dergelijke motie, waarover wel gestemd moet worden, ook de instemming van partijen kan krijgen die parlementaire democratie, waaronder niet de terreur van de meerderheid wordt verstaan, hoog in het vaandel hebben staan.
Kamerstukken I 2018/19, 33 118, AO.
Kamerstukken II 2018/19, 34 986, nr. 9
De nota van toelichting is wel wat makkelijk in de vergelijking: «In het voorgestelde tweede lid van artikel 23.10 is een termijn van vier weken opgenomen. Deze sluit aan bij de termijn in artikel 23.5, eerste lid, van de Omgevingswet voor de voorhang van het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur. Op die manier is verzekerd dat er voldoende tijd beschikbaar is voor een parlementair debat in beide kamers.»
Interessant is dat er voor wijziging van onderwijswetten het wel mogelijk is om elk kwartaal in werking te treden. De in paragraaf 2.3.1 aan de orde zijnde termijn van zes weken, zou dan wel toepasbaar kunnen zijn.
Hier gaat het om de inwerkingtreding van samenhangende wijzigingen van enkele gelijktijdig te wijzigen onderwijswetten.
Ik vermoed dat daarmee gedoeld wordt op de (te) minimale eisen om wat betreft de regelgeving over te kunnen gaan tot invoering van het nieuwe omgevingsrecht. https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/implementatie/implementatie-wet/minimale-eisen-invoering- omgevingswet/.
Dat vond ook Tweede Kamerlid Minhas. «De afgelopen jaren is in de Kamer al heel veel gesproken over de inhoud van die wet. Vandaag gaan we het daar gelukkig niet over hebben; althans, dat is de bedoeling. Want in 2015 is de Omgevingswet al aangenomen door beide Kamers.» (Kamerstukken II 2021/22, 33 118, nr. 225, p. 4). Ik zou menen dat het kamerlid toch enkele duizenden artikelen heeft gemist. Wanneer gaan we het dan wel over het nieuwe omgevingsrecht hebben?
Zie paragraaf 1. Uit de nota van toelichting lijkt naar voren te komen dat in de voorhangprocedure ook de stelselherziening zelf aan de orde kan komen.
Fractie Gündoğan en fractie Bij1 hebben niet voor of tegen gestemd.
