Met de toelichting op het ontwerp Omgevingsbesluit werd al duidelijk dat er geen verplichting bestaat tot het opnemen van standaard overgangsbepalingen in omgevingsplannen. In een recente lijst van vragen en antwoorden over de Invoeringswet Omgevingswet worden hierover door de Minister enkele vragen beantwoord. Wat gaat er precies veranderen en wat betekent dit voor de praktijk?
Hoe zit het nu? Standaard overgangsbepalingen in bestemmingsplannen
Momenteel zijn in paragraaf 3.2 van het Bro de standaardregels voor overgangsrecht opgenomen. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen bouwovergangsrecht (art. 3.2.1) en gebruiksovergangsrecht (art. 3.2.2). Verder is een artikel opgenomen met betrekking tot persoonsgebonden overgangsrecht (art. 3.2.3).
Hoofdregel bij deze bepalingen is dat bestaand (legaal) gebruik of een bestaand (legaal) bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan in strijd is met dat plan, mag worden voortgezet. Stel bijvoorbeeld dat aan gronden met de bestemming Wonen in een nieuw bestemmingsplan de bestemming Bedrijven wordt toegekend. Een bestaande woning op deze gronden mag op grond van het gebruiksovergangsrecht van het nieuwe bestemmingsplan bewoond blijven. Dit is de zogenoemde eerbiedigende werking van het overgangsrecht.
De standaard overgangsbepalingen uit het Bro (art. 3.2.1 en 3.2.2) moeten verplicht in bestemmingsplannen worden overgenomen (behoudens expliciet toegelaten afwijkingen), zodat ieder bestemmingsplan dezelfde standaard overgangsbepalingen bevat.
Overigens bevat het Bro deze standaard overgangsbepalingen nog niet zo lang. Dit is geregeld bij de invoering van de Wro in 2008. Daarvóór was sprake van een keur aan verschillende overgangsbepalingen, hetgeen destijds door de wetgever ongewenst werd geacht.
Omgevingswet: geen verplichting tot opnemen standaard overgangsbepalingen in omgevingsplan
De standaard overgangsbepalingen uit het Bro keren onder vigeur van de Omgevingswet niet terug. Dit volgt uit de toelichting bij het
ontwerp Omgevingsbesluit
(p. 31 e.v.).
Dat betekent dat er geen verplichting bestaat om in een omgevingsplan standaard overgangsbepalingen op te nemen, zoals dat nu bij bestemmingsplannen het geval is. De gedachte van de wetgever hierbij is dat er meer ruimte komt voor maatwerkoplossingen. Daar komt bij dat het omgevingsplan onderwerpen zal reguleren waarvoor het niet altijd wenselijk is eerbiedigend overgangsrecht op te nemen. In de toelichting wordt hierbij als voorbeeld gewezen op de situatie dat in de regels wordt vastgelegd dat laden en lossen op een bepaalde locatie of een bepaald tijdstip niet meer is toegestaan. Het is dan niet gewenst dat dergelijke activiteiten op basis van eerbiedigend overgangsrecht nog jaren kunnen blijven voortbestaan.
Het verdwijnen van de verplichting tot het opnemen van standaard overgangsbepalingen betekent niet dat omgevingsplannen geen overgangsbepalingen kunnen bevatten. Integendeel, in veel omgevingsplannen zal een vorm van overgangsrecht worden opgenomen. De planwetgever is echter vrij in de keuze of en op welke wijze hij dit wil vormgeven.
Overgangsrecht op maat
De wetgever ziet het zo voor zich dat in het concrete geval een afweging wordt gemaakt waarbij op maat in overgangsrecht wordt voorzien, of waarbij nadeelcompensatie wordt geboden danwel wordt voorzien in een combinatie van beide. Ook zijn er gevallen denkbaar waarin geen overgangsrecht of nadeelcompensatie is vereist.
Bij het maken van deze afweging moeten de beginselen van rechtszekerheid, evenredigheid en zorgvuldigheid in acht worden genomen. Burgers moeten er op kunnen vertrouwen dat hun rechtspositie niet van de ene op de andere dag aanmerkelijk wijzigt. Indien dat wel gebeurt dient de regeling evenredig te zijn. Deze evenredigheid kan worden bereikt door het opnemen van een vorm van overgangsrecht en/of het bieden van nadeelcompensatie.
Het kan zo zijn dat door een nieuwe regeling in een omgevingsplan het recht van eigendom wordt beperkt. Om evenredigheid te bereiken van een regel (met een verplichtend) karakter die het eigendomsrecht beperkt, kan het eveneens nodig zijn om een overgangsregeling op te nemen of nadeelcompensatie toe te kennen. Waar het volgens de wetgever uiteindelijk om draait is dat bij nieuwe regels sprake is van een redelijke en evenwichtige balans tussen het publieke belang dat wordt gediend met de nieuwe regel en de mate waarin de eigendom wordt beperkt. Hierbij speelt een rol welke gebruiksmogelijkheden van de eigendom overblijven, welke termijn wordt gegund om aan de nieuwe regel te voldoen en of nadeelcompensatie wordt geboden.
De vraag in welke gevallen in een overgangsregeling moet worden voorzien, wanneer nadeelcompensatie moet worden geboden en hoe deze regelingen er uit moeten zien hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval. Daarvoor zijn volgens de wetgever geen algemene criteria te geven. De kans is dan ook groot dat de rechter zich na invoering van de Omgevingswet geregeld over dergelijke vragen zal moeten buigen.
Opnemen van gebodsbepalingen in een omgevingsplan
Het verdwijnen van de verplichting tot het opnemen van standaard overgangsbepalingen impliceert dat het principe van toelatingsplanologie wordt losgelaten. Het wordt hiermee in beginsel mogelijk om gebodsbepalingen in een omgevingsplan op te nemen. De Minister heeft dit nog eens bevestigd in een
brief van 3 november 2016
(p. 8 en 21) waarin zij verschillende vragen van de vaste commissie voor I&M over de brief van 19 mei 2016 (inzake de Invoeringswet Omgevingswet) beantwoordt. De mogelijkheden voor het opnemen van gebodsbepalingen zijn echter begrensd. Daarbij speelt het eigendomsrecht een cruciale rol.
De Minister is gevraagd of de gemeenteraad in een omgevingsplan een bouwplicht (een gebodsbepaling dus) kan opnemen voor plannen waarvan hij vindt dat deze binnen een bepaalde termijn ten uitvoer moeten worden gebracht. Een dergelijke bouwplicht zal in de praktijk volgens de Minister niet snel voorkomen. Het realiseren van een nieuwe functie en daarbij behorend bouwwerk tegen de wil van de eigenaar is een uitermate verstrekkende verplichting en zal in de regel dan ook uitsluitend met toepassing van het onteigeningsinstrumentarium kunnen plaatsvinden. En dus niet door het opnemen van een gebodsbepaling in het omgevingsplan.
Conclusie
Het ontbreken van een verplichting tot het opnemen van standaard overgangsbepalingen in omgevingsplannen leidt tot flexibiliteit en maatwerk en past daarmee dus goed in de visie van de Omgevingswet. Voor gemeenten biedt dit aan de ene kant kansen, maar aan de andere kant zal een zorgvuldige afweging veel tijd vergen. Bovendien is het onzeker wanneer een regeling de rechterlijke toets zal kunnen doorstaan. Hierover zal in de toekomst zeker de nodige jurisprudentie verschijnen.
