"Hoe integreren we regels en verordeningen in een nieuw omgevingsplan? Nu de inwerkingtreding van de Omgevingswet dichterbij komt, beraden steeds meer gemeenten zich op deze vraag. Er zijn al gemeenten die verordeningen onderbrengen in één gemeentelijke omgevingsverordening. Met als doel om deze regels bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet eenvoudiger ingepast in het omgevingsplan onder te brengen. Uit de tot nu toe gepubliceerde verordeningen blijkt vooral dat het nog om samenvoegingen gaat. Gemeenten zijn heel voorzichtig met het opschonen en integreren van regels. De integratie van regels in het omgevingsplan is minder eenvoudig dan het lijkt. Het vraagt een goede voorbereiding en er moeten nogal wat keuzes worden gemaakt."
De voorbereiding zit allereerst in goede kennis van het overgangsrecht. Uit het overgangsrecht blijkt dat de integratieverplichtingen minder groot zijn dan we een aantal jaar geleden dachten. Zo is het toegestaan om veel in verordeningen te blijven regelen. Wat wel echt in het omgevingsplan moet worden geregeld, is niet per onderwerp geregeld maar wordt bepaald in het omgevingsbesluit (artikel 2.1 lid 1). Daarin staat dat regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen (als bedoeld in artikel 1.2, derde lid, onder a van de Omgevingswet), alleen in het omgevingsplan worden opgenomen. De Nota van Toelichting geeft hier weliswaar voorbeelden voor, maar geeft nog geen helderheid over waar de grens van de verplichting precies komt te liggen.
In artikel 4.6 van de Invoeringswet worden overigens ook drie gemeentelijke verordeningen genoemd die in 2021 direct deel uitmaken van het omgevingsplan (dit zijn simpel verwoord: de Erfgoed-, Geur- en Afkoppelingsverordening). Het is de vraag of alle regels uit deze verordeningen wel echt in het omgevingsplan thuis horen. Er staan namelijk nogal wat regels in verordeningen die betrekking hebben op de bevoegdheid of de verplichtingen van B&W. Denk aan de verplichting om nadere regels te geven, de aanwijzing van (werkings)gebieden of van nieuwe gemeentelijke monumenten.
Deze regels bepalen dus niet wat er wel of niet is toegestaan in de fysieke leefomgeving of aan welke voorwaarden eenieder moet voldoen. Het zijn instructieregels van de gemeenteraad aan B&W ten aanzien van het nader uitwerken van deze verordeningen. In die zin lijken ze ook op de uitwerkingsverplichtingen of wijzigingsbevoegdheden uit bestemmingsplannen.
Horen deze instructie- en delegatieregels wel thuis in een omgevingsplan? Of kunnen ze beter in een los delegatie- of instructiebesluit van de raad worden opgenomen? Dat laatste werd in het verleden (maar ook recent nog; zie de
voorbeeldstructuur voor een omgevingsplan van de VNG) voorgestaan.
Ik acht het van groot belang dat hier goed over wordt nagedacht. Er kleven voor- en nadelen aan beide mogelijkheden. Een voordeel kan zijn dat alle regels in ieder geval bij elkaar in één omgevingsplan staan. Het nadeel is echter dat er op deze manier veel regels in staan die voor de burger, gebruiker of ontwikkelaar weinig toevoegen. De vaststelling van dit soort regels in het omgevingsplan is bovendien tijdrovend; er geldt dan een voorbereidingsprocedure en er is bezwaar en beroep tegen mogelijk. Een duidelijker richtlijn hierin en enige standaardisering zou mijns inziens een enorme meerwaarde zijn voor de omgevingsplanwetgever.
