De redactie van Omgevingsweb sprak met diverse personen die betrokken zijn of waren bij het programma Eenvoudig Beter. Dit programma, inmiddels ondergebracht bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken, ging meer dan tien jaar geleden van start. Het doel van dit programma was om de Omgevingswet en de onderliggende regelgeving te maken en gemeenten, provincies, waterschappen, bedrijven en burgers te begeleiden in het ervaring opdoen met het reeds werken in de geest van de Omgevingswet. Inmiddels is er veel gebeurd. De Omgevingswet is meerdere malen uitgesteld en er wordt veel kritiek geuit op de wet en het bijbehorende digitale stelsel. In deze serie vragen we (ex)betrokkenen naar hun huidige mening over de Omgevingswet: staan ze nog steeds achter de Omgevingswet en achter de gedachte dat de Omgevingswet alles op het gebied van de leefomgeving eenvoudig beter maakt? In het derde deel van deze serie vertelt Harm Borgers, manager en adviseur Omgevingswet bij KokxDeVoogd, over de langdurige totstandkoming van de Omgevingswet en betoogt hij waarom duurzame ontwikkeling een belangrijk aspect binnen deze wet is. (Redactie Omgevingsweb)
Harm Borgers: “De totstandkoming van de Omgevingswet duurt intussen zo’n twaalf jaar en dat is best behoorlijk lang. Maar dat zij zo. Wat mij betreft is de tijd goed benut en is een ambitieuze oplossing gevonden voor de huidige wirwar aan regels, procedures, bevoegdheden en doelen voor de fysieke leefomgeving. Bovendien is gewerkt aan de totstandkoming van een Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), dat na zijn (moeizame) inwerkingtreding zal doorontwikkelen tot een informatiestelsel dat inwoners, bedrijven en bestuurders digitaal ondersteunt bij hun omgang met maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving. Die omgang met de fysieke leefomgeving maakt het voortdurend nodig om – participatief en op basis van goede informatievoorziening – afwegingen te maken hoe de schaarse ruimte in ons land kan worden benut voor ontwikkelingen, terwijl daar ook en tegelijkertijd sprake moet zijn van het beschermen van de gezondheid, de natuur, het milieu en de kwaliteit van de leefomgeving.
Het wetgevingsproject begon in 2010 met de essaybundel Bezinning op het omgevingsrecht. Die essaybundel kwam natuurlijk niet uit de lucht vallen. In de jaren 2000-2010 waren al meerdere wetenschappelijke publicaties verschenen over de samenhang (en de tekorten daarvan) in het recht en het beleid voor de ruimte, het milieu, de natuur en het water. De wetgever was begin jaren 2000 bovendien al behoorlijk actief met de herijking van de wet- en regelgeving. Dat leidde (zonder volledigheid) tot de Wabo, de Waterwet, de Wet ruimtelijke ordening en het Activiteitenbesluit. Drijvers voor dit wetsactivisme waren de onoverzichtelijkheid van veel bestaande wetten, alsook de onnodig hoge administratieve en bestuurlijke lasten in de naleving en uitvoering daarvan. En diverse evaluatiestudies lieten een gat zien tussen het recht, het beleid en de uitvoering. Vanuit de praktijk werd met reden geklaagd over de inhoudelijke tegenstrijdigheid van regels en de traagheid van veel procedures. Toen dit opzichtig tot problemen leidde tijdens de economische crisis van 2008 zag de Crisis- en herstelwet het licht. Die wet bewees dat het mogelijk is een gebiedsgerichte afweging te maken ter bescherming van kwetsbare belangen in combinatie met de ontwikkeling van projecten en activiteiten ter plaatse. Ook bewees die wet de relevantie van twee kritische succesfactoren voor onze omgang met de leefomgeving: vroegtijdige participatie van belanghebbenden en deugdelijk onderzoek naar feiten en belangen voorafgaand aan de besluitvorming.
Bij de introductie van het wetsvoorstel van de Wabo in 2006 werd in de Memorie van Toelichting aangegeven dat die wet tot een ‘procedurele samenvoeging’ van vergunningverlening leidde, zonder dat sprake was van ‘inhoudelijke integratie’ van toetsingskaders. Die integratie heette destijds ‘model vier’ maar bleek toen nog geen haalbare kaart. Dat veranderde met de ontwikkeling van het wetsontwerp Omgevingswet in de jaren 2010-2012. Bij die ontwikkeling werd wél uitgegaan van inhoudelijke integratie. De eye opener was dat integratie niet ging over de vergunningverlening met haar specifieke procedures en focus op een specifieke activiteit (zoals bouw of milieu). Het ging om integratie van doelen, beleid en uitvoering tot een samenhangende beleidscyclus inclusief de introductie van een nieuw ‘verzamelbegrip’ dat richting geeft aan die samenhang(1). Dit vormt de basis voor de ‘ambitieuze oplossing’ die de Omgevingswet naar mijn smaak is voor de tekorten in de huidige wet- en regelgeving, met als uithangborden:
artikel 1.3 en artikel 2.1 ; over het voortdurend in het oog houden van het doel van het in onderlinge samenhang en op duurzame wijze beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving;
artikel 2.2 en artikel 2.3 ; over de samenwerking tussen bestuursorganen met als uitgangspunt de afwegingsruimte voor het decentraal bestuur van de gemeente.
artikel 4.2 ; over de evenwichtige toedeling van functies aan locaties;
afdeling 18.3 ; over de kwaliteitsbevordering en afstemming van uitvoering en handhaving.
De waarde van de woorden ‘duurzame ontwikkeling’ in artikel 1.3 van de wet mogen niet worden onderschat. In de praktijk zal bij de uitvoering van de taken en bevoegdheden van de Omgevingswet moeten worden bijgedragen aan de transitie naar een duurzame samenleving(2). Dat vereist dat bij iedere belangenafweging het belang van duurzaamheid meeweegt.
Het is mijn hoop en verwachting dat de uitvoering van de Omgevingswet in de nabije toekomst betekent dat een bestuurder niet kan volstaan met de bestuurlijke afweging of bepaalde nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn voor de duurzame ontwikkeling in verhouding tot de benutting van de fysieke leefomgeving. Dit criterium van onevenredigheid is weliswaar de minimale basisafweging voor ieder bestuurlijk besluit en wordt vereist door artikel 3.4 Awb, maar de Omgevingswet legt de lat op een hoger niveau(3). Het maatschappelijk doel van artikel 1.3 van de Omgevingswet verlangt – aanvullend op de minimale basis van niet onevenredig – dat tevens zovéél als mogelijk is sprake is van duurzame ontwikkeling bij de concrete uitwerking van de beleidscyclus door iedere gemeente, waterschap, provincie en rijk. Hoe positief is dat?!”
1) Zie over het ontstaan van dit inzicht H. Borgers, Flexibiliteit, beleidsintegratie en duurzame belangenafweging in het omgevingsrecht (Tijdschrift voor Bouwrecht, juli 2011).
2) zie H. Borgers, Duurzaam handelen, 2012, §3.2.
3) Zie voor de conceptuele aanloop hiervan J. van der Heijden en H. Borgers, Evenredig de ruimte, 2011.
In deel 1 vertelde Jan van den Broek waarom hij vindt dat de Omgevingswet deugt, ondanks alle kritiek waar het mee te maken krijgt.
In deel 2 betoogde Arjan Nijenhuis waarom de nieuwe wet in zijn ogen hard nodig is.
Houd Omgevingsweb in de gaten voor de mening van andere (ex)betrokkenen bij het programma Eenvoudig Beter over hun huidige visie op de Omgevingswet en haar gedachtegoed.
