De invoering van de Omgevingswet (Ow) met de bijbehorende besluiten (Omgevingsbesluit, Besluit bouwwerken leefomgeving, Besluit activiteiten leefomgeving en Besluit kwaliteit leefomgeving) en ministeriële regelingen, is een enorme operatie. Naar de huidige kennis zal de Omgevingswet medio 2019 in werking treden. Tot het zover is, nemen wij alvast een doorkijk naar wat er verandert in 2019.
Deel I: de omgevingsvergunning
In het eerste deel bespreken wij de
omgevingsvergunning
en het nieuw te introduceren begrip omgevingsplanactiviteit. Voor welke activiteiten is in de toekomst een omgevingsvergunning benodigd? En wat verandert er aan de voorbereidingsprocedures?
Vergunningplicht
Wet algemene bepalingen (Wabo) kent een vergunningstelsel voor activiteiten die invloed hebben op de leefomgeving (o.a. bouwen, gebruik in strijd met een bestemmingsplan, het oprichten van een inrichting). Het is in beginsel verboden om de omschreven activiteiten uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
De gemeenteraad komt op grond van de Omgevingswet (Ow) een grote vrijheid toe in welke activiteiten gereguleerd moeten worden. Indien er geen regels worden gesteld, is de activiteit, mits niet gereguleerd bij rijksregels of provinciale regels, in beginsel toegestaan. Dat is anders met de Wabo waarbij de activiteit niet is toegestaan
tenzij
een omgevingsvergunning is verkregen.
Activiteiten
Voor een plan kunnen naast de Wabo-activiteiten ook andere vergunningen benodigd kunnen zijn. Hierbij valt te denken aan het onttrekken van oppervlaktewater op grond van de Waterwet, het handelen in strijd met de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied op grond van de Wet natuurbescherming of het innemen van een standplaats op grond van de Algemene plaatselijke verordening. Hoewel de wetgever bij de eerstgenoemde vergunningen een zogenaamde aanhakingsplicht heeft voorgeschreven, kunnen de verschillende vergunningstelsels verwarrend zijn.
De Ow beoogt de verschillende vergunningstelsels te bundelen en hiermee de procedures te vereenvoudigen. In artikel 5.1 van de Ow zijn de activiteiten opgenomen die vergunningplichtig zijn
tenzij
anders is bepaald (zoals de omgevingsplanactiviteit of de rijksmonumentactiviteit) of activiteiten die vergunningplichtig zijn
voor zover
aangewezen (o.a. bouwactiviteiten, milieubelastende activiteiten en wateronttrekkingsactiviteiten). Ook de Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten zijn in dit artikel genoemd. Eén omgevingsvergunning volstaat voor een plan, met de aantekening dat toestemmingen op grond van de waterschapsverordening (van het Waterschap) en de Omgevingsverordening (van de Provincie) apart moeten worden aangevraagd, maar wel met één omgevingsvergunning worden vergund.
Omgevingsplanactiviteit
Naast een aantal stelselwijzigingen wordt met de Ow ook een nieuw begrip voor vergunningplichtige activiteiten geïntroduceerd. Met een omgevingsplan kan worden bepaald dat voor een bepaalde activiteit een vergunning nodig is: de omgevingsplanactiviteit. Omgevingsplanactiviteiten zijn dus, kort gezegd, activiteiten die vergunningplichtig zijn op grond van het omgevingsplan. Met een omgevingsvergunning kan toestemming worden verkregen voor de omgevingsplanactiviteit. In het omgevingsplan kunnen beoordelingsregels worden opgenomen aan de hand waarvan een aanvraag om omgevingsvergunning voor een omgevingsactiviteit wordt getoetst. Indien de activiteit voldoet aan de beoordelingsregels uit het omgevingsplan, kan de omgevingsvergunning worden verleend. Indien de activiteit niet voldoet aan de beoordelingsregels zal het bevoegd gezag alsnog dienen te beoordelen of een omgevingsvergunning kan worden verleend in het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De systematiek van de binnenplanse en buitenplanse afwijking zoals wij die op grond van de Wabo kennen, gaat hiermee op de schop.
Onlosmakelijkheid
Onder het vigeur van de Wabo dienen alle Wabo-activiteiten die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden gelijktijdig te worden aangevraagd (zie hiervoor een eerder
blog
van onze hand). De verbouwing van een rijksmonument (activiteit bouwen en wijzigen van een rijksmonument) is onlosmakelijk aangezien het (ver)bouwen niet kan zonder het monument te wijzigen. Aangezien de omgevingsvergunning op grond van de Ow op meer activiteiten ziet, wordt de regeling voor onlosmakelijke samenhang volgens de wetgever bewerkelijker, de flexibiliteit minder en de praktische toepassing ingewikkelder. De Ow laat de keuze derhalve aan de aanvrager; de aanvraag kan op één of meer activiteiten betrekking hebben. De eis van onlosmakelijkheid verdwijnt hiermee. Het vervallen van de eis van onlosmakelijke samenhang heeft volgens de wetgever geen ongewenste gevolgen: een handeling blijft verboden zolang niet voor alle activiteiten die daar onlosmakelijk deel van uitmaken een vergunning is verleend.
Voorbereidingsprocedures
In het huidige stelsel is voor de aanvraag omgevingsvergunning in (nog steeds) veel gevallen de uitgebreide voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht) van toepassing. Dit betekent dat de mogelijkheid moet worden geboden voor belanghebbenden om een zienswijze over de ontwerp-omgevingsvergunning naar voren te brengen. Na bekendmaking van het definitieve besluit staat beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) open.
In een aantal gevallen (aangewezen in het Besluit omgevingsrecht of een binnenplanse afwijking) kan de reguliere voorbereidingsprocedure worden gevolgd. Dit houdt in dat het bevoegd gezag een besluit neemt op de aanvraag en hiertegen geageerd kan worden door het instellen van bezwaar bij het bevoegd gezag, beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling.
De Ow, met als doel om procedures te versnellen, neemt de reguliere voorbereidingsprocedure als uitgangspunt. De reguliere voorbereidingsprocedure onder de Ow is nagenoeg gelijk aan de reguliere voorbereidingsprocedure ingevolge de Wabo. In drie gevallen zal alsnog de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden gevolgd:
I. Indien voor de voorbereiding van het plan of programma een milieueffectrapport moet worden gemaakt;
II. ook indien de aanvraag betrekking heeft op een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing (o.a. rijksmonumentenactiviteit, lozingsactiviteit op oppervlaktewater en milieubelastende activiteiten);
III. de laatste uitzondering ligt in de handen van de initiatiefnemer. Indien de aanvrager verzoekt om het toepassen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure,
moet
het bestuursorgaan het besluit voorbereiden met de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
Van rechtswege verleende vergunning
Op grond van de Wabo wordt, indien de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag beslist, de omgevingsvergunning van rechtswege verleend (lex silencio positivo). Een van rechtswege verleende omgevingsvergunning is met de Ow niet langer aan de orde. De lex silencio positivo past volgens de wetgever niet goed bij de ruimere afwegingsruimte die aan de bestuursorganen voor de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunningen zal worden gegeven. Meer maatwerk is vereist. De wijze waarop een beslissing na afloop van de beslistermijn kan worden afgedwongen verandert niet. De aanvrager kan na het verstrijken van de beslistermijn het bestuursorgaan in gebreke stellen, waarna het bestuursorgaan alsnog twee weken krijgt om een beslissing te nemen. Indien een beslissing uitblijft verbeurt het bestuursorgaan voor elke dag dat een beslissing uitblijft een dwangsom. Indien het dwangsombedrag volledig is verbeurd (na 42 dagen, 1260,-) kan beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingesteld. Het is een kwestie van afwachten of het aantal beroepen gericht tegen het niet tijdig beslissen zal toenemen.
Bovenstaand overzicht is niet bedoeld als uitputtende opsomming. Beoogd is om een aantal belangrijke wijzigingen die de Omgevingswet met zich meebrengt, te bespreken.
