"""Inwoners van Nederland hebben recht op een goed functionerend en integer openbaar bestuur."""
Zo luidt de eerste zin van de
brief
die minister Ollongren op 19 maart 2018 naar de Kamer stuurde. In die brief zet zij uiteen wat haar plannen zijn om de integriteit van het lokaal bestuur te versterken en aanhoudende bestuurlijke problemen bij gemeenten tegen te gaan. In dat kader wil de minister onder meer de bepalingen inzake belangenverstrengeling bij de tijd brengen. In een tweede
brief
van 12 oktober jl. heeft zij laten weten dat daartoe in het voorjaar van 2019 een wetsvoorstel in consultatie worden gebracht.
Raadslid mag niet meestemmen in geval van "bijkomende omstandigheden"
De minister is van mening dat er "mede door uiteenlopende uitspraken" - de nodige onduidelijkheid is ontstaan over de betekenis van artikel 28 Gemeentewet. Daarin is onder meer bepaald dat een raadslid niet deelneemt aan stemming over "een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken" (lid 1, aanhef en onder a). De minister lijkt het oog te hebben op de jurisprudentie die sinds
Graft-De Rijp
(ABRvS 6 februari 2013, Gst. 2013/49 m.nt. C.J.N. Versteden) wordt gehanteerd. De bestuursrechter neemt als uitgangspunt dat een democratisch gekozen gemeenteraadslid dat bij een besluit belanghebbende is, zoals bedoeld in artikel 1:2, lid 1, van de Awb, zich niet meteen om die reden zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zou dit namelijk afbreuk doen aan de taak en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee aan het democratisch proces. "Er kunnen zich evenwel
bijkomende omstandigheden
voordoen die maken dat de behartiging van het persoonlijk belang van een raadslid zodanig aan de orde is bij het onderwerp van de besluitvorming dat hij daaraan niet behoort deel te nemen," aldus de Afdeling.
Focus op grotere transparantie
De vraag wanneer precies sprake is van "bijkomende omstandigheden" is moeilijk concreter te beantwoorden en (dus inderdaad) niet helemaal helder. Maar het zal voor de minister nog niet eenvoudig zijn om de regels over stemonthouding echt te verduidelijken, aangezien er uiteenlopende gevallen denkbaar zijn waarin een persoonlijk belang speelt. Daarom is het misschien wel het belangrijkst dat in ieder geval het debat daarover in een individuele situatie wordt gestimuleerd. Dat kan gebeuren door er zoveel mogelijk voor te zorgen dat persoonlijke belangen bij een bepaald onderwerp bekend zijn; niet alleen van volksvertegenwoordigers, maar ook van wethouders en de burgemeester. Dan zou maximale transparantie worden nagestreefd.
In dit verband wijs ik op de
position paper
van prof. Paul Bovend'Eert, "Zijn nadere gedragsregels voor leden van de Eerste Kamer wenselijk?". Hij wijst daarin op regels die leden van het Britse parlement verplichten om tijdens de beraadslagingen mededeling te doen van (financiële) belangen. Iets vergelijkbaars zou ook voor lokale politici in de Gemeentewet opgenomen kunnen worden. Verder zou de wetgever raadsleden kunnen voorschrijven dat algemeen toegankelijke informatie wordt gegeven over hun financiële positie (vgl. H. Doornhof en S.A.J. Munneke, "De gedragscode voor raadsleden gewogen ... en te licht bevonden", Gst. 2013/118).
Met gedragscodes kan transparantie nu al worden vergroot
Opvallend is dat het woord "gedragscode" in de twee brieven van de minister niet voorkomt. De vraag is dan ook welke betekenis zij toekent aan de verplichting van de gemeenteraad om gedragscodes vast te stellen, mede in het licht van het feit dat die gedragscodes uiteindelijk niet bindend zijn. Hoe dan ook zouden gemeenteraden ervoor kunnen kiezen om als de wetgever de Gemeentewet op dit punt ongewijzigd laat daarin naar Brits voorbeeld op te nemen dat dat in de vergadering moet worden meegedeeld als zich persoonlijke omstandigheden bij een besluit voordoen. Vanzelf dient zich dan de vraag aan of dat gevolgen moet hebben voor deelname aan de besluitvorming. De gedragscode zou ook transparantie kunnen bevorderen voor wat betreft eventuele financiële belangen van raadsleden. In dit verband zou er in elk geval gedacht kunnen worden om wanneer een raadslid in het UBO-register staat als uiteindelijk belanghebbende in een vennootschap, hij dat bij de griffie meldt (zie H. Doornhof en R.D. van Oevelen, "Een raadslid is uiteindelijk belanghebbende in een vennootschap? Bij de gemeente bekend maken!", JG 2016, afl. 10).
Al met al is het nog even afwachten hoe het wetsvoorstel van de minister eruit komt te zien. Ze mag in elk geval zoals ze in haar laatste brief doet "met recht zeggen dat de integriteit in het lokaal bestuur op de agenda staat".
