"Op 29 mei 2019 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: âAfdelingâ), de hoogste bestuursrechter op dit gebied, twee uitspraken (met de kenmerken ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604), die hebben gezorgd voor veel discussie, zowel op politiek als op juridisch-technisch niveau. In dit artikel wordt een overzicht gegeven van de overwegingen van de Afdeling, tegen welke achtergrond zij moeten worden gezien en wat de gevolgen zijn van de zogeheten âPAS-uitsprakenâ."
De achtergrond van de PAS-uitspraken moet worden gezocht in Europese regelgeving, te weten: de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. Deze richtlijnen, die gericht zijn op het beschermen van natuurlijke habitats en het behoud van de vogelstand, zijn door de wetgever geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving door middel van de Wet natuurbescherming (Wnb). Uit de Wnb volgt onder andere dat ter uitvoering van de Europese richtlijnen speciale beschermingszones zullen worden ingesteld, de zogeheten Natura-2000 gebieden. Nederland telt inmiddels 163 van dit soort gebieden, een actuele kaart kan hier worden gevonden.
Het aanwijzen van een Natura-2000 gebied heeft een aantal rechtsgevolgen, onder meer ten aanzien van projecten in en om zulke gebieden, die geen verband houden met of nodig zijn voor het beheer van deze gebieden. Wanneer men deze projecten wil uitvoeren en significante negatieve gevolgen voor de betrokken Natura-2000 gebieden niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, dient ingevolge de Wnb een passende beoordeling te worden gemaakt met betrekking tot eventuele gevolgen voor het beschermde natuurgebied. Deze passende beoordeling is de crux van voor de PAS-uitspraken.
Veel van eerder genoemde Natura-2000 gebieden zijn stikstof overbelast. In beginsel is stikstof een zeer nuttig gas, het zit in de lucht die we inademen en in de natuur zorgt het voor grote biodiversiteit. Als echter te veel stikstof wordt uitgestoten kan dit leiden tot een afname in biodiversiteit. Planten die groeien op een voedselarme bodem kunnen overwoekerd raken en stikstof in de vorm van ammoniak zorgt voor verzuring van de bodem. Wanneer de natuurlijke habitats en leefgebieden voor vogels binnen Natura 2000-gebieden als gevolg van stikstofdepositie worden aangetast komen de instandhoudingsdoelstellingen voor deze gebieden in gevaar. De stikstofoverbelaste Natura 2000-gebieden vormen zodoende een probleem voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden en het mogelijk kunnen maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op die gebieden.
Het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) is als oplossing voor dit probleem ontwikkeld. Het PAS is enerzijds gericht op behoud en herstel van stikstofoverbelaste Natura 2000-gebieden en moet anderzijds ruimte creëren voor economische ontwikkelingen. Hiervoor is er een algemene passende beoordeling gemaakt die als basis dient voor de toestemming van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Het gaat dan om te verlenen natuurvergunningen en als vergunningvrij aangemerkte activiteiten.
De Afdeling heeft in de PAS-uitspraken de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS beoordeeld. De Afdeling stelt in de basis vast dat vooruitlopend op de te behalen voordelen ten gevolge van maatregelen die al nodig waren om de stikstofdepositie te verlagen niet mogen worden gebruikt om projecten toe te staan. Ook bleken de voordelen van alle maatregelen niet voldoende vast te staan. Er kleeft daarom een gebrek aan de passende beoordeling van het PAS.
Als gevolg van de Pas-uitspraken van de Afdeling mogen natuurvergunningen niet (meer) worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS. Ook in de onderbouwing van bestemmingsplannen mag niet (meer) worden verwezen naar de passende beoordeling van het PAS. Tevens hebben de uitspraken tot gevolg dat activiteiten die voorheen vergunningvrij waren, nu toch (alsnog) vergunningplichtig zijn.
Natuurvergunningen en bestemmingsplannen die zijn gebaseerd op het PAS en nog in procedure zijn, komen als gevolg van de PAS-uitspraken voor vernietiging in aanmerking. Er zijn inmiddels al veel bestemmingsplannen vernietigd.
Vergunningen en andere toestemmingsbesluiten die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden het rechtsgevolg dat zij hebben. Wanneer een bestemmingsplan dat is vastgesteld met een verwijzing naar het PAS onherroepelijk is geworden, betekent dit nog niet dat alle ruimtelijke ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt kunnen worden gerealiseerd. Het kan namelijk nog zijn vereist dat er op projectniveau alsnog een nieuwe passende beoordeling moet worden gemaakt.
Dit is de reden dat grote projecten (zoals de verbreding van de A27) wellicht geen doorgang kunnen vinden. Het blijkt namelijk niet eenvoudig een nieuwe toereikende passende beoordeling te maken, waaruit de zekerheid wordt verkregen dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Voor de wijze waarop in de toekomst met projecten die stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaken zal worden omgegaan, hangt veel af van de politieke besluitvorming naar aanleiding van het rapport van de commissie-Remkes waarvan het eerste deel op 25 september 2019 is verschenen.
