Uit recente uitspraken blijkt dat het nog vaak mis gaat met de voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan en dan met name met de wijze van formuleren. Reden om even stil te staan bij dit onderwerp, waarbij ook de vraag wanneer een dergelijke verplichting moet worden opgenomen aan de orde komt.
Wanneer opnemen
Een voorwaardelijke verplichting is een planregel die verplicht tot het uitvoeren van bepaalde maatregelen alvorens een nieuwe ontwikkeling tot stand kan worden gebracht; die maatregelen zijn nodig om de nieuwe ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar te laten zijn. Het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan is echter niet nodig als:
1. het treffen van de noodzakelijk geachte maatregelen anderszins is gewaarborgd in het publiekrechtelijk spoor, of
2. het gemeentebestuur het zelf in zijn macht heeft de noodzakelijke maatregelen te treffen.
Anderszins gewaarborgd in het publiekrechtelijke spoor
Hierbij moet worden gedacht aan de mogelijkheid dat voor de beoogde nieuwe ontwikkeling nadere vergunningen nodig zijn waaraan voorwaarden kunnen worden verbonden.
Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat woningbouw slechts mogelijk is, indien een bestaande sloot wordt gedempt en een (alternatieve) waterberging wordt gerealiseerd. In dat geval is voor de uitvoering van het plan een watervergunning vereist en kan aan die vergunning de voorwaarde van het realiseren van een nieuwe waterberging worden verbonden (zie ABRS 13 februari 2013, 201210134/1/R2).
Een ander voorbeeld is te vinden in ABRS 10 september 2014, nr. 201401344/1/R6, waarin de Afdeling overwoog dat in de Ffw-ontheffing verplicht kan worden gesteld dat de uitvoering van het landschapsplan dat voorziet in nieuw foerageergebied voor de steenuil moet zijn uitgevoerd, alvorens met de woningbouw te kunnen beginnen.
Voorts kan, blijkens de uitspraak van 20 juli 2016, 201503530/1/R2, het treffen van maatregelen ook in een exploitatieplan worden geborgd. In die casus bepaalde het exploitatieplan, kort gezegd, dat eerst de waterberging en de groenvoorzieningen moeten zijn gerealiseerd, voordat een omgevingsvergunning voor bouwen kan worden verleend. Aangezien de aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen moet worden getoetst aan het exploitatieplan en een exploitatieplan faseringsregels kan bevatten, is dus op die manier het (tijdig) treffen van de desbetreffende maatregelen geborgd.
Het gemeentebestuur het zelf in zijn macht heeft de noodzakelijke maatregelen te treffen
In haar uitspraak van 6 augustus 2014, nr. 201206568/1/R1, oordeelde de Afdeling dat een voorwaardelijke verplichting niet nodig is als de gemeente eigenaar is van de gronden waarop de maatregelen moeten worden getroffen en de gemeente het (derhalve) in haar macht heeft de noodzakelijke maatregelen te treffen. Dit is in een recente uitspraak van 7 september 2016, 201508382/1/R2, nog eens bevestigd. In die uitspraak is voorts weer eens bevestigd dat het treffen van de maatregelen niet door middel van een civielrechtelijke overeenkomst tussen de gemeente en de eigenaar van gronden waarop de maatregelen moeten worden getroffen kan worden gewaarborgd.
Wijze van formuleren: voorwaardelijke karakter
Een bestemmingsplan verplicht niet tot het realiseren van de in dat plan toegelaten gebruiks- en bouwmogelijkheden (toelatingsplanologie). Daarom doet de noodzaak tot het treffen van de maatregelen zich eerst gevoelen, indien daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Kortom, het voorwaardelijke karakter brengt met zich dat de verplichting moet worden gekoppeld aan de uitvoering van de in het plan voorziene (nieuwe) gebruiks- en/of bouwmogelijkheden. Uit de volgende uitspraken blijkt dat planwetgevers zich hiervan kennelijk nog onvoldoende bewust zijn.
ABRS 24 augustus 2016, nr. 201507665/1/R6
In deze casus was in de planregels bepaald dat de landschappelijke inpassing van (bedrijfs)gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde en buitenopslag (die worden gerealiseerd in verband met de nieuwe initiatieven waarin het plan voorziet) vóór 1 januari 2018 moet zijn gerealiseerd en in stand worden gehouden overeenkomstig de verschillende inrichtingsplannen die in bijlage 3 bij de planregels zijn opgenomen.
Volgens de Afdeling is daarmee niet voorzien in een voorwaardelijke verplichting, maar in de directe plicht om voor 1 januari 2018 de desbetreffende landschappelijke inpassing te realiseren, onafhankelijk van de omstandigheden of het betrokken initiatief wordt gerealiseerd en ook is gerealiseerd op die datum. Dit gebod verdraagt zich niet met het aan de Wro ten grondslag liggende uitgangspunt dat een bestemmingsplan grondgebruikers niet kan verplichten tot het zonder meer uitvoeren van hetgeen in het bestemmingsplan is geregeld.
ABRS 7 september 2016, nr. 201508382/1/R2
In deze casus was in de planregels bepaald dat onder strijdig gebruik met de bestemming "Wonen - Woongebouw" in ieder geval is begrepen het gebruik c.q. inrichten van gronden welke zijn voorzien van de functieaanduiding "groen" in afwijking van het gestelde in bijlage 2 (erfinrichtingsplan) bij deze regels.
Volgens de Afdeling heeft de raad daarmee weliswaar beoogd te regelen dat de gronden met de functieaanduiding "groen" overeenkomstig het erfinrichtingsplan moeten worden gebruikt/ingericht, maar dat laat onverlet dat woongebouwen kunnen worden opgericht zonder dat aan die verplichting wordt voldaan.
Conclusie:
Het is raadzaam de verplichting tot het treffen van de maatregelen te koppelen aan die (nieuwe) gebruiks- en/of bouwmogelijkheden, waarvoor de desbetreffende maatregelen nodig worden geacht. Met andere woorden, laat die (nieuwe) gebruiks- en/of bouwmogelijkheden alleen toe, indien de desbetreffende maatregelen zijn getroffen. Bedenk daarbij ook goed welke activiteiten precies tot het treffen van de desbetreffende maatregelen nopen; is dat elk gebruik of slechts specifiek gebruik, bijvoorbeeld alleen activiteiten die geluidhinder veroorzaken (ABRS 13 juli 2016, 201509137/1/R4). Indien de maatregelen slechts nodig zijn ingeval van specifiek gebruik, verbind de verplichting dan aan het toestaan van dat specifieke gebruik. Tot slot, pas op met het koppelen van de verplichting aan het in gebruik nemen van de nieuwe gebouwen, aangezien doorgaans niet zozeer het gebruiken van de gebouwen maar juist het bouwen gevolgen heeft voor de omgeving (zie ABRS 9 september 2015, 201409644/1/R2 en ABRS 12 augustus 2015, 201500596/1/R2).
Door
Albertine Mazzola
, Professional Support Lawyer bij Loyens & Loeff, werkzaam bij de praktijkgroep Mededinging & Overheid.
