Deze vierde aflevering gaat in op het leerstuk van het normaal maatschappelijk risico dat is vastgelegd in artikel 6.2 Wro. Daarbij zal worden ingegaan op de toepassing van zowel het eerste als het tweede lid van dit artikel. Onderzocht wordt hoe in de jurisprudentie invulling wordt gegeven aan het normaal maatschappelijk risico bij planschade.
In deze aflevering van de Nieuwsbrief de vierde episode van de serie planschadespecials.
Als vaste planschadecommissie voor een groot aantal gemeenten willen wij graag onze praktijkervaring met u delen. In ieder deel van deze planschadespecials worden per thema de hoofdlijnen en de nieuwste ontwikkelingen behandeld. Op deze manier beschikt u na afloop van de serie over een handleiding over planschade. De specials zullen iedere drie maanden verschijnen in onze Nieuwsbrief.
Deze vierde aflevering gaat in op het leerstuk van het normaal maatschappelijk risico dat is vastgelegd in artikel 6.2 Wro. Daarbij zal worden ingegaan op de toepassing van zowel het eerste als het tweede lid van dit artikel. Onderzocht wordt hoe in de jurisprudentie invulling wordt gegeven aan het normaal maatschappelijk risico bij planschade.
De volgende afleveringen uit de serie zullen betrekking hebben op onder meer de onderstaande themas:
voordeelverrekening en vergoeding anderszins;
de planschadetaxatie.
In deze vierde aflevering van de planschadespecials wordt ingegaan op het leerstuk van het normaal maatschappelijk risico (ook wel: NMR).
Artikel 6.2, eerste en tweede lid Wro
In artikel 6.2 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is een regeling opgenomen inzake het normaal maatschappelijk risico bij planschade. Op grond van voornoemd artikel blijft een deel of (in bepaalde gevallen zelfs) de gehele schade als gevolg van een planologische ontwikkeling voor rekening van de verzoeker om planschade.
Artikel 6.2 luidt als volgt:
1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
a. van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade;
b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
1°. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
2°. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
In artikel 6.2, eerste lid Wro is in het algemeen vastgelegd dat binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade voor rekening blijft van de verzoeker. Het standaard-forfait normaal maatschappelijk risico van 2% is opgenomen in het tweede lid van artikel 6.2 Wro.
Verschil toepassing NMR bij directe en indirecte planschade
De forfaitregeling van 2% uit artikel 6.2, tweede lid Wro geldt niet indien de planologische wijziging ziet op het eigen perceel van verzoeker (directe planschade). Het standaard-forfait van 2% geldt dus alleen voor indirecte planschade (planschade als gevolg van een planologische wijziging op een perceel van derden). Bij directe planschade dient echter op grond van artikel 6.2, eerste lid Wro het normaal maatschappelijk risico ook te worden betrokken, echter zonder toepassing van het standaardforfait (zie TK 2002-2003, 28 916, nr. 3, p. 63). Voor het invullen van het normaal maatschappelijk risico bij directe planschade kunnen ook de hierna te behandelen jurisprudentiële criteria gebruikt worden.
Eerst toetsen aan artikel 6.2, eerste lid Wro
De Afdeling heeft in de uitspraak van 5 september 2012 (AbRvS 5 september 2012, nr. 201113115/1/A2) overwogen dat eerst bepaald moet worden of de geleden planschade geheel of gedeeltelijk onder het normaal maatschappelijk risico valt (toepassing van artikel 6.2, eerste lid Wro). De uitspraak van 5 september 2012 is meermaals door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) herbevestigd waardoor geconcludeerd kan worden dat dit inmiddels bestendige jurisprudentie is geworden.
De Afdeling overweegt in bovengenoemde uitspraken dat de wetgever geen nadere regels heeft gegeven voor verhoging van de forfaitaire drempel van 2%, als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid Wro. Dit doet echter niet af aan de zelfstandige betekenis van het eerste lid van dat artikel. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel valt af te leiden dat alleen die schade wordt vergoed welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen en dat het normale maatschappelijke risico, dat met zoveel woorden in de wet is vastgelegd, moet worden betrokken bij het bepalen van de hoogte van de schade.
Als eerste moet dus onderzocht worden of en zo ja, in hoeverre de door verzoeker gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en krachtens artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening behoort te blijven.
Standaardcriterium toepassing NMR in de jurisprudentie
Door de Afdeling is inmiddels een standaardoverweging ontwikkeld met betrekking tot de toepassing van het normaal maatschappelijk risico. Deze luidt als volgt. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet volgens de rechtspraak worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
Jurisprudentie over het toepassen van een hoger percentage aan NMR
Inmiddels is er de nodige jurisprudentie verschenen over de toepassing van het normale maatschappelijke risico en worden jurisprudentiële lijnen dienaangaande zichtbaar.
Het bouwen van 6 woningen in één bouwlaag aan de overkant van de woning van verzoeker aan de onbebouwde zijde van de bestaande weg (aan bestaande infrastructuur dus) bleef geheel voor rekening van verzoeker. Het betrof een waardevermindering van 3,7% (AbRvS 10 juli 2013, nr. 201207038/1/A2).
De uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014 (nr. 201305901/1/A2) had betrekking op planschade als gevolg van het realiseren van zes woonhuizen op de voormalige locatie van een tuincentrum. Uit de ruimtelijke onderbouwing volgde dat het tuincentrum niet paste binnen woonomgeving. De ontwikkeling van de woningen op de plaats van het tuincentrum sloot juist wel aan op de plaatselijke situatie. De projectlocatie is gelegen binnen de bebouwde kom op de scheidslijn tussen twee woonkernen. Dat de projectlocatie zich aan de rand van de bebouwde kom bevindt, waar verder geen andere nieuwe woningen zijn voorzien, is niet van belang. Het plangebied wordt aan alle zijden omsloten door percelen met een woonbestemming. Inbreiding van woningen in een bestaande woonkern is een normale maatschappelijke ontwikkeling. Daarbij komt dat de schade relatief gering van omvang is (een schadepercentage van ca. 3%). De schade viel volledig binnen het normaal maatschappelijk risico.
In de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013 (nr. 201113115/1/A2) was ook een schadepercentage van 3% aan de orde. Dit schadepercentage werd door de Afdeling aangeduid als zijnde beperkt. Het ging in deze zaak om de realisatie van zelfstandige wooneenheden voor mensen met een beperking. De planologische ontwikkeling was verder naar aard en omvang niet ingrijpend. Het bouwvolume in het nieuwe planologische regime was nagenoeg gelijk aan wat in het oude planologische regime al mogelijk was. Ook de afstand tot de bebouwing is niet gewijzigd. Het gebruik was in het oude regime ook reeds mogelijk. Bovendien vindt de planologische ontwikkeling plaats in een centrumgebied met een relatief hoge bebouwingsdichtheid en paste de ontwikkeling in de bestaande structuur van de omgeving. Dit alles was reden voor het oordeel dat de gehele schade (een schadepercentage van 3%) voor rekening van verzoekers bleef op grond van het normaal maatschappelijk risico.
Als de planologische ontwikkeling (het oprichten van een gebouw met een winkelruimte en 10 appartementen) op korte afstand van de woning van verzoeker plaatsvindt, is dit volgens de Afdeling (AbRvS 12 februari 2014, nr. 201201690/1/A2) van betekenis voor de vraag of de schade geheel binnen het normaal maatschappelijk risico valt. In dit geval was de korte afstand tot de woning van verzoeker reden om de schade niet volledig (een schadepercentage van ongeveer 2,8%) voor rekening van verzoeker te laten op grond van het normale maatschappelijke risico, maar een korting van 30% op het totale schadebedrag toe te passen. In de standaard-overweging over de toepassing van het normaal maatschappelijk risico zijn de afstand van het nieuwe planologische regime tot de onroerende zaak van verzoeker en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel ook genoemd als toetsingsfactor voor de afweging ten aanzien van het normaal maatschappelijk risico.
In de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2014 (nr. 201208052/1/A2) was aan de orde dat 3 nieuwe woningen waren gerealiseerd op gronden tegenover de percelen van verzoekers, aan de overkant van de openbare weg en op een kortste afstand van 18 en 32 meter van de perceelsgrens van verzoekers. Gelet op de locatie van de nieuwe woningen binnen de bestaande lintbebouwing en binnen de bebouwde kom, lag de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen. De ontwikkeling paste echter niet in het langjarig door de gemeente ter plaatse gevoerde planologische beleid. Verder was de afstand van de ontwikkeling tot verzoekers klein en had de ontwikkeling grote impact. Uiteindelijk kwam een deel van het schadebedrag voor rekening van de verzoeker en werd een korting toegepast van 20% op het schadebedrag vanwege normaal maatschappelijk risico.
Uit de reeds behandelde Afdelingsuitspraken blijkt dat schadepercentages van 3 en 3,7% voor rekening van verzoeker kunnen worden gelaten. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 (nr. 201205826/1/A2) blijkt echter dat een schadepercentage van 5% betrekkelijk zware schade is die niet voor rekening van verzoeker moet blijven op grond van het normaal maatschappelijk risico. Ook een waardedaling van ca. 4,76% kan als betrekkelijk zwaar worden aangemerkt. Er was in deze casus sprake van een herontwikkeling van een perceel met de bestemming nutsdoeleinden. De geprojecteerde woningbouw past in de bestaande ruimtelijke structuur en het gemeentelijke planologische beleid. Nu het perceel van verzoeker echter grenst aan het plangebied en de waardedaling als betrekkelijk zwaar kan worden gekwalificeerd, is niet voldaan aan alle vereisten om een verhoogd normaal maatschappelijk risico aan te nemen. Om die reden werd de wettelijke forfaitaire drempel van 2% ten titel van het normale maatschappelijke risico aangehouden (AbRvS 30 april 2014, nr. 201305373/1/A2).
Een percentage aan normaal maatschappelijk risico van 5% werd door de Afdeling wel aanvaardbaar geacht bij ontwikkelingen nabij luchthaven Schiphol (AbRvS 19 februari 2014, nr. 201306607/1/A2). Een dergelijk percentage is volgens de Afdeling relatief hoog in vergelijking tot de drempel van 2%, die in artikel 6.2, tweede lid Wro is neergelegd. In dit geval werd het percentage van 5% aanvaardbaar geacht omdat bewoners van woningen binnen de invloedssfeer van Schiphol rekening dienen te houden met de mogelijkheid van een toename van de geluidsbelasting die samenhangt met de groei van de luchthaven, ook al bestaat geen zicht op de omvang en vorm waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkelingen zich zullen concretiseren en de omvang van het nadeel dat daar mogelijkerwijs uit zal voortvloeien.
Voor ontwikkelingen in het buitengebied is de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2013 (AbRvS 10 juli 2013, nr. 201208907/1/A2) interessant. Een eigenaar van een burgerwoning in het buitengebied dient rekening te houden met de mogelijke komst van nieuwe agrarische ondernemingen, waarmee de bestaande omgeving kan veranderen.
Relatie NMR met voorzienbaarheid
Van de toets of planschade binnen het normaal maatschappelijk risico valt, staat los of de planschade voorzienbaar is (voor meer informatie over het leerstuk van voorzienbaarheid wordt verwezen naar onze derde planschadespecial in de TonnaerNieuwsbrief van juli 2014). Voorzienbaarheid ziet op de planologische wijziging en niet op de omvang van de schade (AbRvS 13 november 2013, nr. 201205826/1). Voor het vaststellen van het deel van de schade dat binnen het normaal maatschappelijk risico valt, moet worden gekeken naar de gehele schade en niet naar het nadeel dat overblijft na toepassing van de voorzienbaarheid.
Als niet voldaan wordt aan alle vereisten voor het kunnen aannemen van voorzienbaarheid kan er toch sprake zijn dat de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Met andere woorden, ook als de planologische ontwikkeling niet voorzienbaar was, kan de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen liggen en binnen het normaal maatschappelijk risico vallen (AbRvS 28 augustus 2013, nr. 201113115/1/A2). Bij de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt is, anders dan bij de toepassing van de voorzienbaarheid (artikel 6.3, onder a Wro), de situatie ten tijde van de aankoop van de woning niet van beslissende betekenis (AbRvS 11 juni 2014, nr. 201306703/1/A2).
Twee verschillende schadeoorzaken, twee keer NMR toepassen
Indien in één besluit en één advies van de planschadecommissie meerdere schadeoorzaken worden meegenomen, kan ook meerdere keren de forfaitaire drempel van 2% normaal maatschappelijk risico worden toegepast (AbRvS 20 augustus 2014, nr. 201309533/1/A2).
Slot
Tonnaer Adviseurs houdt de nieuwste ontwikkelingen op het gebied van het normaal maatschappelijk risico nauwlettend in de gaten. Heeft u behoefte aan advies over de toepassing van dit leerstuk in een concrete situatie? Neem dan telefonisch contact op met mr. Hans van Zitteren (tel. 040-2571336)
In de volgende aflevering van de serie over planschade wordt ingegaan op de onderwerpen voordeelverrekening en vergoeding anderszins alsmede op het taxeren van planschade. De volgende special verschijnt over circa 3 maanden in de Tonnaer Nieuwsbrief.
Gerelateerde info:
