Als voor een bestemmingsplan, of ander plan of programma, een passende beoordeling moet worden opgesteld, is daarmee automatisch de plicht ontstaan voor dit plan een milieueffectrapport (hierna: (“plan-MER“) op te stellen. De onderzoekslasten voor een bestemmingsplan worden hiermee significant verzwaard, ongeacht of de mogelijke milieueffecten aanleiding geven tot een dergelijk onderzoek.
Deze koppeling tussen een passende beoordeling en een plan-MER is temeer problematisch sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, waarbij het Programma Aanpak Stikstof is komen te vervallen. Sindsdien vormt een kleine hoeveelheid stikstofdepositie op een overbelast Natura 2000-gebied al een risico op een passende beoordeling, en daarmee ook een risico op een plan-MER-plicht. Om meer recht te doen aan de mogelijke omvang van de milieueffecten van een plan, bevat de twintigste tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet een wijziging van het Besluit milieueffectrapportage. Deze wijziging maakt het mogelijk om op basis van een milieueffectbeoordeling van het bestemmingsplan (hierna: “plan-m.e.r.-beoordeling“) te concluderen dat geen plan-MER moet worden opgesteld, ongeacht of er een passende beoordeling van het plan moet worden verricht.
Met de wijziging van het Besluit-m.e.r. worden twee situaties gecreëerd waarin de verplichting tot het verrichten van een passende beoordeling niet automatisch ook een plan-MER vereist. Vanuit de praktijk is namelijk de vraag gekomen naar de mogelijkheid om de plan-MER-plicht weg te nemen, als een plan-mer noch vanuit milieuoverwegingen, noch vanuit verplichtingen uit Europa noodzakelijk is. Een plan-MER is in die situaties immers een overbodige verplichting, maar leidt wel tot kosten en vertraging. Dit is bijvoorbeeld het geval bij kleinere projecten, zoals kleinschalige woningbouw, waar geen relevante milieueffecten optreden. Voor de duidelijkheid: een plan-m.e.r.-beoordeling is niet in alle situaties mogelijk. Als het plan of programma, waarvoor een passende beoordeling moet worden opgesteld, betrekking heeft op een project dat valt onder onderdeel C van het Besluit-m.e.r., dan is het plan of programma altijd plan-MER-plichtig.
De koppeling tussen het opstellen van een passende beoordeling en een plan-MER voor een plan of programma is opgenomen in art. 7.2a, lid 1 Wm. Het tweede lid van dit artikel bevatte al de mogelijkheid om op deze koppeling een uitzondering te maken, namelijk voor categorieën van gevallen, waarin sprake is van kleine gebieden en kleine wijzigingen die geen aanzienlijke milieueffecten hebben. Deze uitzondering wordt uitgewerkt in een nieuw artikel 3 van het Besluit milieueffectrapportage (“Besluit-m.e.r.“). Hiermee wordt de mogelijkheid gecreëerd om voor twee specifieke situaties door middel van een m.e.r.-beoordeling te concluderen dat geen plan-MER hoeft te worden opgesteld.
De eerste situatie betreft een plan dat het gebruik bepaalt van een klein gebied. Hiervoor moet dan worden voldaan aan drie eisen, namelijk:
een bestuursorgaan van de gemeente moet bevoegd gezag zijn. De plan-m.e.r.-beoordeling is hierdoor uitgesloten voor plannen of programma’s van de provincies of het Rijk;
het plan moet zien op een omvang van het grondgebied van de gemeente dat klein is in verhouding tot het totale grondgebied van de gemeente;
het bevoegd gezag heeft beoordeeld of het plan geen aanzienlijke milieueffecten heeft.
De tweede situatie betreft kleine wijzigingen van een plan waarvan het bevoegd gezag heeft beoordeeld dat die geen aanzienlijke milieueffecten hebben. Verder betrekt het bevoegd gezag bij deze beoordeling de context van het plan dat wordt gewijzigd en de mate van waarschijnlijkheid dat de wijzigingen aanzienlijke milieueffecten zullen hebben. Weliswaar kan een wijziging klein lijken, maar niettemin kan het grote gevolgen voor het milieu hebben. Overigens is het niet noodzakelijk eerst een m.e.r.-beoordeling te doorlopen: als het op voorhand duidelijk is dat er aanzienlijke milieueffecten optreden, kan gelijk een plan-MER worden opgesteld.
Voor beide situaties moet dus een beoordeling van de milieueffecten worden uitgevoerd. Bij deze beoordeling houdt het bevoegd gezag rekening met de criteria van bijlage II bij de SMB-richtlijn. Deze bijlage bevat een lijst met verschillende kenmerken, zoals de waarschijnlijkheid, duur, frequentie en omkeerbaarheid van de effecten van het plan, de cumulatieve aard van die effecten en de risico’s voor de menselijke gezondheid of het milieu. Dit zijn andere kenmerken dan genoemd in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn, waarmee rekening moet worden gehouden bij de m.e.r.-beoordeling van projecten. Aard en inhoud van de m.e.r.-beoordeling voor een plan en voor een project zullen dan ook verschillen. Verder moet voor de plan-m.e.r.-beoordeling advies worden gevraagd van de bestuursorganen en instanties die daartoe zijn aangewezen en van één van de genoemde ministers of een door die minister aangewezen bestuursorgaan. Het is nog niet duidelijk of van deze mogelijkheid een bestuursorgaan aan te wijzen, gebruik wordt gemaakt.
Er komt geen apart besluit over de verrichte m.e.r.-beoordeling voor een plan of programma. Een dergelijk besluit is wel vereist bij een project-m.e.r.-beoordeling, voordat op een aanvraag voor het desbetreffende project kan worden besloten. Voor de plan-m.e.r.-beoordeling is voorgeschreven dat het resultaat hiervan met de bijhorende motivering wordt opgenomen in het plan zelf. Als een partij het niet eens is met deze plan-m.e.r.-beoordeling, en de daarbij horende conclusie of wel of niet een plan-MER moet worden opgesteld, kan dit dus over de boeg van het bijhorende plan ter discussie worden gesteld.
Met de invoering van een plan-m.e.r.-beoordeling in de Nederlandse regelgeving wordt uitvoering gegeven aan art. 3, lid 3 SMB-richtlijn. Hierin is al de mogelijkheid opgenomen om voor plannen en programma’s die zien op kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van plannen en programma’s te concluderen dat geen plan-MER moet worden opgesteld, omdat zij geen aanzienlijke milieueffecten hebben. Voor de invulling van deze toets kan onder meer worden gekeken naar de ‘Uitvoering van richtlijn 2001/42 betreffende de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s’ van de Europese Commissie. Daarin benadrukt de Commissie onder meer het belang van de vaststelling of een plan of programma aanzienlijke milieueffecten heeft. Daargelaten of sprake is van een klein gebied op lokaal niveau of een kleine wijziging, moet altijd een plan-MER worden verricht als er aanzienlijke milieueffecten optreden.
Met de plan-m.e.r.-beoordeling in het Besluit-m.e.r. wordt vooruitgelopen op de Omgevingswet. De Omgevingswet bevat ook de plan-m.e.r.-beoordeling voor kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen. Maar daarnaast wordt ook een plan-m.e.r.-beoordeling geïntroduceerd voor plannen en programma’s die een kader vormen voor andere projecten dan in m.e.r.-richtlijn. Dit is een mogelijke uitbreiding van de plan-MER-plicht ten opzichte van het huidige recht en vormt een implementatie van art. 3, lid 4 smb-richtlijn. Als een plan of programma het kader vormt voor verlening van een vergunning voor een project, moet worden bepaald of er aanzienlijke milieueffecten zijn die aanleiding geven tot het opstellen van een plan-MER, ook al is dit project niet genoemd in de m.e.r.-richtlijn.
In hoeverre de plan-m.e.r.-beoordeling leidt tot een vermindering van het aantal plan-MER’ren, is onder meer afhankelijk van de invulling van de begrippen ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ en ‘kleine wijzigingen’. Een plan voor een binnenstedelijke ontwikkeling in stedelijke omgeving zal eerder hieraan voldoen dan een plan voor een uitbreidingslocatie in landelijk gebied ter uitbreiding van een dorp. Stel dat in beide gevallen een passende beoordeling moet worden opgesteld voor een bestemmingsplan om de ontwikkeling mogelijk te maken. Voor de binnenstedelijke situatie kan waarschijnlijk de conclusie worden getrokken dat sprake is van een klein gebied op lokaal niveau. Als dan uit de plan-m.e.r.-beoordeling blijkt dat de ontwikkeling geen aanzienlijke milieueffecten heeft, kan het bestemmingsplan met passende beoordeling en zonder plan-MER worden vastgesteld. In het tweede voorbeeld wordt mogelijk al niet voldaan aan de eis van een klein gebied op lokaal niveau, zodat daarom geen m.e.r.-beoordeling mogelijk is. En mocht wel aan die eis worden voldaan, dan moet ook in dit voorbeeld uit de plan-m.e.r.-beoordeling blijken dat geen aanzienlijke milieueffecten optreden.
De inwerkingtreding van de nieuwe regels voor een plan-m.e.r.-beoordeling in het Besluit-m.e.r. is onbekend. Hopelijk gebeurt dit nog op korte termijn, zodat hiervan zoveel mogelijk gebruik kan worden gemaakt voordat de Omgevingswet inwerking treedt. De lessen die we hieruit kunnen trekken, zullen helpen bij het werken onder de Omgevingswet.
