Hoofdstuk 15 van de Omgevingswet bevat regelingen voor schade die de overheid veroorzaakt als gevolg van rechtmatig overheidshandelen. Op een aantal belangrijke wijzigingen ten opzichte van het recht zoals dat vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog geldt, zal hierna worden ingegaan.
Al in de in 2016 in het Staatsblad gepubliceerde Omgevingswet (Stb. 2016/156) is hoofdstuk 15 gereserveerd voor het onderwerp ‘Schade’. Bij de Invoeringswet Omgevingswet (Stb 2020/172) zijn in hoofdstuk 15 de afdeling 15.1, ‘Nadeelcompensatie’ en de afdeling 15.2, ‘Schade bij gedoogplichten’ opgenomen en is afdeling 15.3 gereserveerd voor ‘Schade voor onteigening’. Deze laatste afdeling is als onderdeel van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet (Stb. 2020/112) ingevuld, waarbij het opschrift van deze afdeling is gewijzigd in ‘Schadeloosstelling bij onteigening’. De Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet voorziet ook in afdeling 15.4, ‘Schadevergoeding bij voorkeursrechten’. Tot slot is met de Aanvullingswet natuur Omgevingswet (Stb.2020/310) een afdeling 15.4 (later vernummerd tot 15.5) toegevoegd, die voorziet in een regeling voor de vergoeding van schade als gevolg van in het wild levende dieren, die nu nog in artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming is opgenomen.
In dit blog wordt verder alleen stilgestaan bij de regeling van nadeelcompensatie.
Gelijktijdig met de Omgevingswet treedt titel 4.5, ‘Nadeelcompensatie’ van de Algemene wet be-stuursrecht (hierna: ‘Awb’) in werking (zie het inwerkingtredingsbesluit van 6 oktober 2023, Stb. 2023/336). Titel 4.5 is onderdeel van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmati-ge besluiten (Stb. 2013/50). Het andere onderdeel van die wet, titel 8.4 van de Awb, dat betrekking heeft op de onrechtmatige overheidsdaad, is al op 1 juli 2013 in werking getreden (Stb. 2013/162). De inwerkingtreding van titel 4.5 van de Awb is al die tijd uitgesteld, omdat eerst de nodige aanpassings-wetgeving moest worden gemaakt.
Titel 4.5 van de Awb voorziet in een algemene regeling voor nadeelcompensatie. Nadeelcompensatie is een overkoepelende term voor schade die rechtmatig door de overheid wordt veroorzaakt. In artikel 4:126, lid 1, van de Awb is het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten (‘égalité devant les charges publiques’, het égalitébeginsel) als grondslag voor de toekenning van nadeelcompensatie vastgelegd:
“Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe.”
Uitgangspunt is dat iedere burger tot op zekere hoogte schade als gevolg van rechtmatig overheidsingrijpen zelf moet dragen. Volgens het égalitébeginsel komt alleen schade voor vergoeding in aanmerking die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico (‘abnormale last’) en een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft (‘speciale last’).
De regeling die afdeling 15.1 van de Omgevingswet bevat is een aanvulling op de algemene regeling voor nadeelcompensatie in de Awb. Daar waar afdeling 15.1 van de Omgevingswet titel 4.5 van de Awb aanvult, gaat afdeling 15.1 voor.
Onder nadeelcompensatie wordt in afdeling 15.1 ook begrepen wat vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet werd verstaan onder planschade (afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: ‘Wro’), welke wet tegelijkertijd met de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt ingetrokken).
Ten opzichte van artikel 4:126, lid 1, van de Awb bevat artikel 15.1, lid 1, van de Ow een nadere afbakening van schadeoorzaken. Deze afbakening is limitatief en exclusief. Voor schade die in het omgevingsrecht wordt veroorzaakt, maar niet is toe te rekenen aan een in artikel 15.1, lid 1, van de Ow opgenomen besluit, kan niet alsnog langs de weg van artikel 4:126, lid 1, van de Awb om nadeelcompensatie worden gevraagd.
Eén belangrijke wijziging waarop ik wil wijzen, heeft betrekking op uitvoeringsschade. De wetgever is van mening dat, anders dan in het huidige planschaderecht, ook uitvoeringsschade op grond van artikel 15.1 van de Ow voor vergoeding in aanmerking kan komen:
“Het kan echter ook gaan om schade die zich later manifesteert of openbaart. Schade als gevolg van de feitelijke uitvoering van de activiteit (zogenoemde uitvoeringsschade), zoals tijdelijke hinder als gevolg van bouwwerkzaamheden of een tijdelijke wegafsluiting, komt ook voor vergoeding op grond van afdeling 15.1 in aanmerking. Verder kan gevolgschade voor vergoeding in aanmerking komen, als deze schade het gevolg is van het verrichten van de activiteit, maar zich pas later openbaart. Daarbij kan worden gedacht aan schade als gevolg van een grondwateronttrekking die zich een aantal jaren kan openbaren nadat de activiteit is verricht.” (Memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet, TK 2017-2018, 34 986, nr. 3, pagina 227)
In de planschadepraktijk en rechtspraak wordt een onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte schade. Bij directe schade gaat het om schade die het gevolg is van het wijzigen van bestaande rechten. Hierbij kan worden gedacht aan het niet langer toestaan van bepaalde activiteiten (bijvoorbeeld woningbouw op het eigen perceel) of het opleggen van extra verplichtingen (bijvoorbeeld een geluidsbeperkende maatregel). Van indirecte schade is sprake wanneer schade veroorzaakt wordt door activiteiten in de omgeving van een perceel van een burger of bedrijf en niet op dit perceel zelf.
Op grond van artikel 6.1 van de Wro kan indirecte schade reeds voor vergoeding in aanmerking komen na het onherroepelijk worden van bijvoorbeeld een bestemmingsplan dat een activiteit mogelijk maakt die tot schade leidt. Het is daarbij niet vereist dat voor deze activiteit ook vergunning is verleend of met de activiteit is begonnen.
Onder de Omgevingswet wordt het moment verschoven waarop om vergoeding van indirecte schade kan worden verzocht. De wet regelt daarbij twee situaties: de situatie waarin voor een activiteit een omgevingsvergunning is vereist (artikel 15.3) en de situatie waarin zo’n vergunning niet is vereist (artikel 15.4)
Uit artikel 15.1, lid 2, van de Ow volgt dat in die gevallen waarin voor een activiteit een omgevingsvergunning is vereist, alleen deze vergunning voor die activiteit als schadeveroorzakend besluit geldt (en niet bijvoorbeeld het achterliggende omgevingsplan). Vervolgens wordt op grond van artikel 15.3, lid 1, van de Ow de schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak bepaald aan de hand van een vergelijking van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor en na het tijdstip waarop het bevoegd gezag mededeling heeft gedaan van het besluit tot het verlenen of wijzigen van de omgevingsvergunning.
Als voor een activiteit geen omgevingsvergunning is vereist, kan ingevolge artikel 15.4 van de Ow een aanvraag om schadevergoeding pas worden ingediend als (a) degene die de activiteit gaat verrichten aan het bevoegd gezag informatie over die activiteit heeft verstrekt en het bevoegd gezag kennis heeft gegeven van die informatie, volgens de regels die daarvoor gelden of (b) met de activiteit is begonnen. Op grond van artikel 15.4, lid 2, van de Ow moet de schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak worden bepaald aan de hand van een vergelijking van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor en na het tijdstip waarop de kennisgeving, als bedoeld in het eerste lid, onder a, is gedaan of, als de informatie, bedoeld in het eerst lid, onder a, niet is verstrekt, onmiddellijk voor en na het tijdstip waarop met de activiteit is begonnen.
In beide situaties gaat het om een vergelijking aan de hand van de feitelijke situatie. De bedoeling van deze nieuwe systematiek is dat wordt voorkomen dat schadevergoeding wordt betaald voor ontwikkelingen die niet daadwerkelijk van de grond komen.
Voor directe schade bevat afdeling 15.1 geen bijzondere bepaling over de wijze waarop de schade moet worden vastgesteld (zie artikel 15.3, lid 2, en artikel 15.4, lid 4, van de Ow).
Een laatste belangrijke wijziging ten opzichte van het nu nog geldende recht, waarop ik de aandacht wil vestigen, is te vinden in artikel 15.7 van de Ow. Op grond van het eerste lid van dit artikel wordt bij indirecte schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak een vast percentage van vier procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade aangemerkt als behorend tot het normale maatschappelijke risico als bedoeld in artikel 4:126, lid 1, van de Awb. Onder het huidige planschaderecht is geen sprake van een vast percentage, maar van een minimum percentage van twee procent (zie artikel 6.2, lid 2, onder b, van de Wro). Voor andere vormen van schade dan indirecte schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak geldt straks de algemene regel van artikel 4:126, lid 1, van de Awb.
In dit blog zijn enkele belangrijke wijzigingen in het nadeelcompensatierecht, die met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (en titel 4.5 van de Awb) hun beslag krijgen, kort de revue gepasseerd. Indien u vragen heeft naar aanleiding van dit blog, dan kunt u daarover altijd contact met ons opnemen.
Deze bijdrage is gepubliceerd in het kader van de blogreeks ‘Klaar voor de Omgevingswet’.
