De voorzitter van het Veiligheidsberaad, Hubert Bruls, vindt de discussie over de juridische grondslag van de coronaboetes niet zo interessant. “Het draait om het doel: voorkomen dat mensen samenkomen in corona-tijd. Daarbij hebben de boetes geholpen”, zo verkondigde Bruls op 19 mei 2020 aan de krant. [1] Heiligt het doel inderdaad de middelen? Ook als de middelen in strijd met de Grondwet zijn? In deze blog sta ik stil bij de middelen in kwestie: de coronaboetes. Wat zijn dit eigenlijk voor boetes? En waarom liggen deze boetes onder vuur?
Artikel 443 van het Wetboek van Strafrecht stelt het overtreden van noodverordeningen strafbaar. Zo ook de Covid-19 noodverordeningen van de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Deze Covid-19 verordeningen staan sinds het aanzwellen van de coronacrisis in het middelpunt van de belangstelling. Op grond van art. 39 lid 1 Wet veiligheidsregio’s in samenhang met artikel 176 lid 1 Gemeentewet zijn de voorzitters bevoegd deze verordeningen op te stellen.
Veel strafrechtadvocaten en academici zijn kritisch over de manier waarop aan deze bevoegdheid invulling is gegeven. Een belangrijk punt van kritiek richt zich op de tegenstrijdige en vage bepalingen in de noodverordeningen. Regels die bovendien per regio verschillen. Een belangrijk beginsel van het strafrecht is het bepaaldheidsgebod (lex certa-beginsel). Voorschriften moeten voldoende concreet zijn om de betrokkene in staat te stellen zijn gedrag daarop af te stemmen. [2]
De meest in het oog springende onduidelijkheid vormt het verbod op samenkomsten. In de Amsterdamse noodverordening stond tot 1 juni 2020 dat het verboden is samenkomsten ‘te laten plaatsvinden, te (laten) organiseren of te laten ontstaan, dan wel aan dergelijke samenkomsten deel te nemen’ (art. 2.1 lid 1). Uit hoeveel mensen een ‘samenkomst’ bestaat was niet gedefinieerd. Waren dit er dertig? Tien? Drie? Tegelijkertijd stond in de verordening dat het toegestaan was met drie of meer mensen buiten te zijn, mits men onderling 1,5 meter afstand hield (art. 2.2 lid 1). Dit leverde verwarring op, in het bijzonder omdat niet duidelijk is hoe deze twee regels zich tot elkaar verhielden.
Ik heb verschillende mensen gesproken die met een klein groepje ‘coronaproof’ buiten afspraken en onderling 1,5 meter afstand hielden. Conform de richtlijnen van het RIVM en - zo dachten zij - conform de regels van de overheid. Toch werden zij tot hun grote verbazing op de bon geslingerd. Handhavers stelden dat - ondanks de 1,5 meter afstand - sprake was van een samenkomst. Onduidelijk dus, en problematisch in het licht van het bepaaldheidsgebod. Mogelijk zullen reeds daarom een aantal coronaboetes bij de rechter sneuvelen.
De bevoegdheid van de voorzitters van de veiligheidsregio’s om verordeningen op te stellen is bovendien niet grenzeloos. De voorzitters mogen alleen van ‘andere dan bij de Grondwet gestelde’ voorschriften afwijken (art. 176 lid 1 Gemeentewet). Met andere woorden: de noodverordeningen mogen geen inbreuk maken op grondrechten. Hier wringt de schoen het meest. De noodverordeningen doen dit namelijk wel. Zo mochten er de afgelopen maanden geen godsdienstige bijeenkomsten meer plaatsvinden van meer dan 30 personen (vrijheid van godsdienst), waren samenkomsten verboden (vrijheid van vereniging) en deelde de politie coronaboetes uit achter de voordeur (recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer).
Alhoewel de nieuwste noodverordeningen inmiddels op een aantal punten zijn aangepast, maken sommige bepalingen nog steeds inbreuk op grondrechten. Nu de voorzitters van de veiligheidsregio’s hiermee buiten hun bevoegdheid treden, is verdedigbaar dat de noodverordeningen ten minste gedeeltelijk onverbindend zijn. Ik vermoed dat de rechter die zich over - op die bepalingen gebaseerde - coronaboetes buigt, de verdachten dan ook zal ontslaan van alle rechtsvervolging. In dit verband wijs ik op het arrest van het Gerechtshof Den Haag over de bepaling in de Rotterdamse APV die ‘straatintimidatie’ strafbaar stelde. Het Hof overwoog dat ‘op het grondrecht in vrijheid de inhoud van gedachten of gevoelens te uiten alleen bij wet in formele zin beperking [kan] worden aangebracht.’ Het Hof oordeelde dat het in de APV neergelegde verbod op straatintimidatie onverbindend is en ontsloeg de verdachte - ten aanzien van het bewezenverklaarde - van alle rechtsvervolging. [3]
Het is voorstelbaar dat, toen Nederland ruim drie maanden geleden zo goed als op slot ging, het kabinet en de veiligheidsregio’s zoekende waren naar een manier om de bestrijding van de crisis in een passende juridische jas te steken. De noodverordeningen beknotten echter grondrechten van burgers, zonder dat hiervoor een wettelijke grondslag bestaat. Sterker nog, art. 176 van de Gemeentewet bepaalt expliciet dat dit niet is toegestaan. Bij uitstek in tijden van crisis is het van belang dat burgers weten wanneer hun handelen strafbaar is, dat zij zich veilig voelen achter hun voordeur, zich kunnen verenigen en hun geloof kunnen belijden. Uiteraard zijn deze rechten niet absoluut en kan het uitoefenen hiervan botsen met het recht op leven en gezondheid. Als de overheid deze fundamentele rechten wil beperken moet zij dit echter via de juiste juridische weg regelen: een met waarborgen omklede weg waarop de volksvertegenwoordiging controle uitoefent.
Voetnoten:
[1] Daan Rieken en Harm Graat, ‘’Bruls verbaasd over discussie rond coronaboetes: ‘Bonnen helpen tegen verspreiding virus, daar gaat het om’’’, De Gelderlander, 19 mei 2020.
[2] Zie bijvoorbeeld HR 29 maart 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS5435, r.o. 3.4.
[3] Gerechtshof Den Haag 19 december 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:3292.
