Kunnen initiatiefnemers worden verplicht om mee te betalen aan regionale ontwikkelingen? Regelmatig kom ik tegen dat gemeenten aan initiatiefnemers een forse bijdrage vragen voor een regionaal fonds. Uit dat fonds worden vervolgens regionale (ruimtelijke) projecten bekostigd.
Kunnen initiatiefnemers worden verplicht om mee te betalen aan regionale ontwikkelingen?
Regelmatig kom ik tegen dat gemeenten aan initiatiefnemers een forse bijdrage vragen voor een regionaal fonds. Uit dat fonds worden vervolgens regionale (ruimtelijke) projecten bekostigd. Een recent voorbeeld uit mijn praktijk is een gemeente die op basis van een regionale verordening voor de bouw van een windturbine een fondsbijdrage van 15.000 per MW probeert te verhalen op de initiatiefnemer. Gaat het hier om afdwingbare exploitatiekosten of een vrijwillige bijdrage? Dreigt er geen betaalplanologie?
In mijn voorbeeld richt de regionale verordening zich tot de samenwerkende gemeenten en regelt hun onderlinge verhouding. Meer specifiek verplicht de verordening de deelnemende gemeenten om een bijdrage af te dragen aan een gezamenlijk fonds. Deze bijdrage wordt aangewend voor de uitvoering van ruimtelijke projecten die zijn opgenomen in een uitvoeringsprogramma en een structuurvisie.
In de verordening is verder opgenomen dat de deelnemende gemeente 15.000 per MW moet bijdragen aan het regionale fonds, indien binnen de gemeentegrenzen toestemming wordt verleend voor de bouw van een windturbine. Het betreft hier dus een verplichte gemeentelijke bijdrage aan het fonds. Over de verhaalbaarheid op derden is het volgende opgenomen:
De gemeenten zullen zich inspannen om laatstgenoemde variabele bijdrage te verhalen op de exploitanten van de rode ontwikkelingen door middel van het in rekening brengen van een fondsbijdrage. De gemeenten streven er daarbij naar om zoveel als mogelijk conform de doelstellingen van de wetgever te komen tot vrijwillige samenwerking met particuliere exploitanten zodat vrijwillig kostenverhaal kan plaatsvinden op voet van artikel 6.24 lid 1 sub a van de Wro.
Indien voornoemd vrijwillig kostenverhaal niet of niet geheel tot de mogelijkheden blijkt te behoren zullen gemeenten zich inspannen tot kostenverhaal ten behoeve van het Regiofonds door het in rekening brengen van een fondsbijdrage als bedoeld in artikel 6.13 lid 7 van de Wro.
Kort samengevat, wordt in de verordening de intentie uitgesproken dat de gemeenten de fondsbijdragen in eerste instantie proberen te verhalen op de initiatiefnemers via het spoor van de anterieure overeenkomst. Lukt dit niet dan wordt gesuggereerd dat het mogelijk zou zijn om de kosten te verhalen door een fondsbijdrage voor bovenplanse kosten op te nemen in een grondexploitatieplan. Dat laatste is echter uitsluitend mogelijk bij wettelijk afdwingbare exploitatiekosten.
Op grond van de Wro zijn gemeenten verplicht om grondexploitatiekosten te verhalen op initiatiefnemers. Lukt dit niet via een anterieure overeenkomst, dan dient een exploitatieplan te worden opgesteld. Alleen grondexploitatiekosten die zijn opgenomen in de limitatieve kostensoortenlijst kunnen afdwingbaar worden verhaald. Daarnaast moeten afdwingbare grondexploitatiekosten voldoen aan de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (de zogenaamde p.p.t.-criteria).
Bovenplanse kosten (artikel 6.13, lid 7, Wro) en bijdragen aan bovenwijkse voorzieningen (6.13, lid 6 Wro) staan op de kostensoortenlijst en zijn dus afdwingbaar, mits wordt voldaan aan de p.t.t.-criteria. Daarnaast moet in de structuurvisie worden aangegeven hoe de gelden worden besteed. Bij bovenplanse kosten gaat het om verevening van kosten van samenhangende ruimtelijke ontwikkelingen van verschillende locaties die niet in één grondexploitatie zijn opgenomen. Bij bovenwijkse voorzieningen gaat het om een bijdrage aan fysieke ingrepen die van nut zijn voor meerdere exploitatiegebieden.
Naast afdwingbare exploitatiekosten kan de gemeente een vrijwillige bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen vragen. Denk daarbij aan fysieke maatschappelijke functies als natuur, recreatie, waterberging of infrastructuur in een ander gebied. Hierover mag gecontracteerd worden in een anterieure overeenkomst (artikel 6:24, lid 1, Wro). Voorwaarde is dat in de structuurvisie de koppeling tussen de bijdragende projecten en besteding van de gelden wordt onderbouwd.
In mijn voorbeeld is in de regionale verordening ten aanzien van de besteding van de gevraagde bijdrage ( 15.000 per MW) slechts opgenomen dat deze zal worden aangewend voor kosten die direct of indirect verbonden zijn aan de realisatie (aanleg) van de in het uitvoeringsprogramma genoemde projecten. Die projecten variëren van de inpassing van een regionaal bedrijventerrein tot kreekontwikkeling, een wandelpadenplan en erfbeplanting. Soms is het zelfs de vraag of de gevraagde bijdrage wel zal worden besteed aan ruimtelijke projecten. Zo bevat het uitvoeringsprogramma in dit voorbeeld ook projecten ter bevordering van picknicken en een toeristische veerdienst.
De koppeling tussen de bijdragende projecten en besteding van de gelden wordt verder op geen enkele manier inzichtelijk gemaakt. Profiteert de exploitatie van een windturbine bijvoorbeeld van kreekontwikkeling elders in de regio? Zijn de kosten van een dergelijke natuurvoorziening redelijkerwijs toe te rekenen aan de bouw van windturbines? Is 15.000 per MW een proportionele bijdrage? Onduidelijk blijft of voldaan wordt (en kan worden) aan de criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid.
Hoewel ik deze vragen in dit blog niet sluitend kan beantwoorden, zie ik op voorhand geen p.p.t.-verband tussen de bouw van een windturbine en bijvoorbeeld de realisering van kreken elders in de regio. Gezien de aard van de projecten in dit voorbeeld gaat het daarom in mijn optiek eerder om vrijwillige bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Dat betekent dat er geen sprake is van afdwingbaar kostenverhaal, maar dat uitsluitend een vrijwillige bijdrage via de anterieure overeenkomst zou kunnen worden gevraagd, mits goed gemotiveerd natuurlijk.
Wegens het ontbreken van een goed gemotiveerde koppeling tussen de gevraagde bijdrage en de besteding, wordt in dit voorbeeld echter niet voldaan aan de vereiste motiveringsplicht. Dat betekent in de praktijk dat niet alleen de weg van het gebonden kostenverhaal via een exploitatieplan gesloten is, maar dat zelfs geen vrijwillige bijdrage via de anterieure overeenkomst kan worden verlangd. Probeert de gemeente desondanks toch om de fondsbijdagen op initiatiefnemers te verhalen dan riskeert zij vernietiging van het exploitatieplan of nietigheid van de anterieure overeenkomst wegens het ontbreken van daadwerkelijke contractsvrijheid.
In de praktijk hebben gemeenten bovendien vaak te maken met provinciale opgaven om een bijdrage te leveren aan de realisering van windenergie. Binnen daarvoor aangewezen windgebieden zal een gemeente de medewerking aan een bouwplan voor windturbines daarom moeilijk kunnen weigeren op grond van planologische bezwaren. Als tegelijkertijd niet wordt voldaan aan de motiveringsplicht en de p.p.t.-criteria, kan de gemeente geen betalingsplicht voor fondsbijdragen koppelen aan het verlenen van medewerking aan de bouw van windturbines. Dat betekent dat initiatiefnemers een sterke uitgangspositie hebben bij de onderhandelingen in de anterieure fase. De weigering om mee te werken als er geen fondsbijdrage wordt betaald, zou immers ontoelaatbare betaalplanologie zijn.
De inhoud van dit blog is algemeen van aard en er kunnen geen rechten aan worden ontleend. Indien u vragen heeft of advies wenst, kunt u vrijblijvend contact opnemen met Sander Pronk.
Gerelateerde info:
