Kostenverhaal wordt in de Omgevingswet geregeld middels exploitatieregels ín het omgevingsplan. In de Omgevingswet kennen we kostenverhaal met tijdvak en kostenverhaal zonder tijdvak. Kostenverhaal met tijdvak lijkt sterk op de exploitatieplannen die we nu kennen. Kostenverhaal zonder tijdvak is nieuw en is – na een overeenkomst – de meest wenselijke vorm van kostenverhaal. Verder is van belang dat kostenverhaal onder de Omgevingswet via een separate beschikking wordt vastgesteld. De grondeigenaar moet zelf vragen om dat besluit.
Met de aankomende inwerkingtreding van de Omgevingswet (waarschijnlijk per 1 juli 2022) informeren wij u ook dit jaar over de gevolgen. Eerder schreven we artikelen over het omgevingsplan, leges onder de Omgevingswet, flexibiliteit en procedures onder de Omgevingswet, het Besluit bouwwerken leefomgeving, de technische bouwactiviteit, coördineren onder de Omgevingswet, de gewijzigde systematiek voor een aanvraag voor een toets aan het omgevingsplan, sturingsmogelijkheden, het overgangsrecht en de grote gevolgen van de Omgevingswet voor planschade, bijvoorbeeld vanwege de nieuwe beoordeling voor indirecte planschade en het vaste percentage voor het normaal maatschappelijk risico, bodem(verontreiniging) in de Omgevingswet en de wijzigingen voor ‘milieubelastende activiteiten’ onder de Omgevingswet.
In dit artikel gaan we in op de nieuwe regels voor kostenverhaal.
Wie wel eens te maken heeft gehad met een exploitatieplan en de jaarlijkse verplichte herziening ervan weet dat het exploitatieplan een moeizaam instrument is: kostbaar en tijdrovend. Het heeft veel partijen tot elkaar gebracht, want daardoor is het besef doorgedrongen dat het beter is een anterieure overeenkomst te sluiten. Het exploitatieplan werd in de praktijk enkel gebruikt wanneer de grondverwerving in het exploitatiegebied nog niet rond was. Een goede reden om het instrument van het exploitatieplan overboord te gooien en dat gebeurt ook met de invoering van de Omgevingswet. Maar het kostenverhaal moet natuurlijk wel verzekerd blijven, zodat het exploitatieplan (via artikel 13.14) in het omgevingsplan is geïntegreerd.
Verandert er dan uiteindelijk toch niets? Toch wel. De wetgever realiseerde zich maar al te goed dat zeker bij de steeds complexer wordende gebiedsontwikkelingen een star instrument als het exploitatieplan, waarin alle kosten en opbrengsten tevoren geraamd worden, niet altijd wenselijk is. De tijd van grootschalige gebiedsontwikkeling op uitleglocaties, waar kosten en opbrengsten ook in de tijd goed te ramen waren, is na de crisis overgegaan in de tijd van binnenstedelijke ontwikkelingen en transformaties, waarin niet duidelijk is wanneer precies wat wordt gerealiseerd (organische ontwikkeling), zodat ook niet duidelijk is wanneer welke kosten en opbrengsten vallen.
Het instrument in de Omgevingswet dat de oplossing moet bieden heet: kostenverhaal zonder tijdvak (artikel 13.15 Omgevingswet). Als we dit instrument afzetten tegen het kostenverhaal met tijdvak (het oude exploitatieplan zoals het in het omgevingsplan wordt geïntegreerd), dan zien we een aantal verschillen:
Er hoeft geen complete raming van kosten en opbrengsten te worden opgenomen, enkel het maximale kostenverhaal moet worden bepaald (artikel 13.15 lid 1 onder a en b Omgevingswet).
Bij kostenverhaal zonder tijdvak geldt de waardevermeerdering van de locatie als gevolg van de activiteit als maximum voor het kostenverhaal. Bij kostenverhaal met tijdvak blijft het maximum zoals dat was onder de Grondexploitatiewet: er mogen niet meer kosten verhaald worden dan het geheel van geraamde opbrengsten. In een exploitatiegebied kunnen in geval van kostenverhaal met tijdvak dus nog steeds (deel)locaties ontstaan die verlieslatend zijn (artikel 13.15 lid 2 sub 2 Omgevingswet). Bij kostenverhaal zonder tijdvak mogen geen verlieslatende locaties meer ontstaan.
Minstens even interessant is het verschil dat het kostenverhaal zonder tijdvak is beperkt tot de kosten voor ‘werken, werkzaamheden en maatregelen die nodig zijn voor niet-uitgeefbare gronden’ (artikel 13.15 lid 3 Omgevingswet jo. 8.15 onder a Omgevingsbesluit jo. bijlage IV, tabel A bij het Omgevingsbesluit). Het gaat dus enkel om kosten die worden gemaakt in het kostenverhaalsgebied zoals dat in het Omgevingsplan wordt aangewezen. Belangrijk ook: de PPT-criteria (profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid) blijven van toepassing. Dus geen verhaal van kosten waar de grondeigenaar geen baat bij heeft.
Als we de verschillen overzien, dan tekent zich een voorkeur af voor kostenverhaal zonder tijdvak. Minder complex, lekker flexibel en met een duidelijke grens: de waardevermeerdering moet de kosten kunnen dragen. Dan is het natuurlijk jammer om vast te stellen dat kostenverhaal zonder tijdvak niet wordt toegestaan voor projectbesluiten en omgevingsvergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Kostenverhaal zonder tijdvak kan alleen in een omgevingsplan worden opgenomen. Uit het wetsvoorstel blijkt dat de keuze tussen kostenverhaal met tijdvak en kostenverhaal zonder tijdvak wordt bepaald door de keuze van de gemeente voor een actieve aanpak of een faciliterende aanpak. Dat impliceert dat medewerking verlenen aan een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit steeds duidt op een actieve aanpak, terwijl de praktijk is dat de gemeente bij dergelijke projecten veelal ook slechts een faciliterende rol speelt.
Hoe dan ook, het wordt voor de grondeigenaar van belang om op te letten in welk kostenverhaalsgebied zijn locaties worden ondergebracht door de gemeenteraad: in het kostenverhaalsgebied voor kostenverhaal zonder tijdvak of het kostenverhaalsgebied voor kostenverhaal met tijdvak.
Maar ook als die keuze eenmaal is gemaakt en het omgevingsplan is vastgesteld, blijft het opletten geblazen. Artikel 13.12 van de Omgevingswet bepaalt dat geen activiteit mag worden gerealiseerd voordat de verschuldigde kosten zijn betaald. Naast de aanvraag voor de activiteit zelf, moet ook een aanvraag worden ingediend om de verschuldigde geldsom vast te stellen. Daarop zijn vervolgens de artikelen 13.18 e.v. Omgevingswet van toepassing. Het kan de moeite waard zijn die aanvraag goed voor te bereiden, zodat de verschuldigde geldsom niet te hoog wordt vastgesteld of (bijvoorbeeld) betaling wordt gekoppeld aan de daadwerkelijke uitvoering van de werken en werkzaamheden aan niet-uitgeefbare gronden. Ook moet getoetst worden of er niet meer kosten worden verhaald dan de locatie als gevolg van de activiteit meer waard wordt.
De tijd zal leren of kostenverhaal zonder tijdvak het kostenverhaal met tijdvak gaat verdringen, maar het sluiten van een anterieure overeenkomst blijft naar verwachting de voorkeur hebben. Alleen al omdat dan op voorhand meer zekerheid kan worden verkregen over de ‘eindafrekening’.
