De juridische professional heeft niet alleen te maken met de Omgevingswet, maar ook met de vier AMvB’s: het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), en met een ministeriële regeling: de Omgevingsregeling, die allemaal ook hun effect hebben op de ontwikkeling, vaststelling en wijziging van een omgevingsplan.

Het omgevingsplan vormt een bijzondere figuur binnen de instrumenten van de Omgevingswet voor het decentraal vaststellen van algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan is voor gemeenten de gebiedsdekkende regeling waarin in ieder geval alle regels worden gesteld die het belang van de fysieke leefomgeving als motief hebben. De gemeenteraad moet voor het hele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststellen.

Net als de omgevingsverordening van de provincie, en de waterschapsverordening van het waterschap is het gemeentelijk omgevingsplan een ‘besluit van algemene strekking’, wat inhoudt dat het algemeen verbindende voorschriften bevat. Het omgevingsplan heeft dan ook veel overeenkomsten met een normale verordening.

Tegelijkertijd verschilt het karakter van een groot deel van de in het omgevingsplan opgenomen regels van die uit een verordening. Het merendeel van de regels uit het omgevingsplan heeft namelijk betrekking op de toedeling van functies aan locaties en houdt verband met de wijze waarop de functies op die locaties kunnen worden uitgeoefend. Net als in een bestemmingsplan zijn de regels daarmee vaak alleen van toepassing op een bepaalde locatie en daarom specifiek en concretiserend van aard. In tegenstelling tot het besluit tot vaststelling van een omgevingsverordening of waterschapsverordening is er daarom aan vastgehouden dat, net als bij het bestemmingsplan, het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan (of een deel daarvan) appellabel is. Verder geldt voor het omgevingsplan dat er altijd bij omgevingsvergunning voor een concrete activiteit van kan worden afgeweken: de omgevingsplanactiviteit. Dit ‘buitenplanse’ omgevingsvergunningenstelsel geeft veel flexibiliteit aan het omgevingsplan.

In dit hoofdstuk worden de voornaamste juridische aspecten van het omgevingsplan behandeld. In oktober 2021 is een juridische leidraad verschenen in de vorm van een handboek, met als titel Handboek Omgevingswet in de praktijk, van J.H.G van den Broek, waar een compacte beschrijving van het omgevingsplan is opgenomen in hoofdstuk 12.

In voorgaande hoofdstukken heeft een groot scala aan bestanddelen, elementen en eigenschappen van het omgevingsplan de revue gepasseerd. Iedere gemeenteraad is verplicht voor zijn gehele grondgebied één omgevingsplan vast te stellen, waarin alle regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen.

Art 2.4 Ow.

Voor een eerste diepgaande beschouwing (maar nog steeds lezenswaardig) wordt hier verwezen naar het artikel van Van Angeren in het Tijdschrift voor Omgevingsrecht uit 2016, ‘Het omgevingsplan in de Omgevingswet’.

Zie J.R. van Angeren, ‘Het omgevingsplan in de Omgevingswet’. Tijdschrift voor Omgevingsrecht, afl. 1-2, 2016.

Het omgevingsplan lijkt nog wel enigszins op het oude (ruimtelijke) bestemmingsplan, maar dan met een verruimde reikwijdte, zoals ook de Omgevingswet zelf een verruimde reikwijdte kent. Zo zal een aantal verordeningen met een thema dat onder de fysieke leefomgeving valt in het omgevingsplan moeten worden ondergebracht.

Eerst na de transitiefase, tot 2030, zijn delen van de APV, de kapverordening, en monumentenverordening opgenomen. Tot die tijd zal dat nog niet bij alle gemeenten het geval zijn.

Dan blijven er ook altijd ‘interpretatieverschillen’ tussen gemeenten onderling over wat wel en wat niet onder de ‘fysieke leefomgeving’ valt. Bijvoorbeeld een artikel uit de APV dat gaat over hondenpoep. Dit heeft invloed op fysieke leefomgeving, maar toch zullen de meeste gemeenten zeggen dat dit meer openbare orde betreft en derhalve niet in het omgevingsplan zal worden opgenomen. Wel verwacht ik dat er verschillen tussen gemeenten ontstaan op dit punt.

Het omgevingsplan is daarmee een (soort) gemeentelijke ‘verordening’ met mogelijkheden voor locatiespecifiek onderscheid door middel van de toedeling van functies aan locaties, die van toepassing kunnen zijn op een enkel kadastraal perceel, maar ook op een ruimer gebied, een wijk, een buitengebied, enz. Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn.

Art 4.2 Ow.

Zolang een doelstelling voor de fysieke leefomgeving alleen in een beleidsdocument, zoals een omgevingsvisie, is opgenomen, bindt zij in beginsel alleen het vaststellende bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Ook voor omgevingswaarden geldt, afgezien van de wettelijk geregelde programmaplicht bij (dreigende) overschrijding en de monitoringsplicht, dat ze zonder nadere regels niet bindend doorwerken naar bijvoorbeeld de uitoefening van taken of bevoegdheden van andere overheden.

H.A. Oldenziel en H.W. de Vos, Systeem en kerninstrumenten van de Omgevingswet, Wolters Kluwer 2017, p. 39.

• onteigening;

• gebodsbepalingen;

• gedoogplichten;

• voorkeursrecht;

• kostenverhaal, met name van belang voor het omgevingsplan (zie hoofdstuk 10);

• nadeelcompensatie.