De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit informeert de Tweede Kamer over enkele punten rondom het ontwerp 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn en over het proces ter voltooiing van dat actieprogramma, de tand van zaken van het real time vervoersbewijs dierlijke meststoffen (rVDM) en het aanstellen van een innovatiegezant.
Met mijn brief van 13 april jl. (Kamerstuk 33037, nr. 393) heb ik uw Kamer geïnformeerd over de opgave die we in Nederland hebben ten aanzien van de verbetering van de waterkwaliteit en de voortgang van het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn, dat moet voorzien in maatregelen om de doelen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water, voor zover het de landbouw betreft, te realiseren. In deze brief heb ik aangegeven dat ik het van belang acht niet alleen inzicht te hebben in de milieueffecten, maar ook in de economische effecten van de maatregelen. Daartoe heb ik Wageningen Economic Research (WEcR) opdracht gegeven om de economische impact van het ontwerp 7e actieprogramma in beeld te brengen. Hierbij stuur ik uw Kamer het rapport “Economische factoren van het 7e Actieprogramma Nitraat voor landbouwbedrijven” van WEcR (bijlage 1). In dit rapport is een tweetal scenario’s uit de milieueffectrapportage geanalyseerd op economische impact. Hierbij is het maatregelenpakket van variant C ‘Meest milieu vriendelijke alternatief’ uitgebreid doorgenomen, waarbij tevens is aangegeven hoe dit uitpakt in variant B ‘Reguleren en stimuleren’ waar dit afwijkt van variant C. Aanvullend is een economische analyse uitgevoerd van het voorgenomen maatregelpakket duurzame bouwplannen.
Uit het rapport van WEcR komt naar voren dat de maatregelen een stevige economische impact hebben. Het gaat dan ten eerste om de invoering van de verplichting tot duurzame bouwplannen, waarbij periodiek een rustgewas geteeld moet worden. De variant met een gewasrotatie van één rustgewas in de vier jaar, die is voorgesteld vanaf 2023, zal volgens WEcR in het algemeen geen of een beperkte economische impact hebben, omdat een frequentie van 1:4 rustgewassen niet ongebruikelijk is in de akkerbouw. Een uitzondering is de akkerbouw met intensieve bouwplannen, zoals bij zetmeelaardappelbedrijven en pootgoedteelt, waarbij een negatieve impact op het verdienvermogen wordt verwacht, omdat hier meestal geen rustgewassen in het bouwplan zijn opgenomen. De belangrijkste reden is de vervanging van hoog salderende gewassen door rustgewassen met lagere saldo’s, die zullen leiden tot een lager inkomen. De impact op vollegrondsgroenten bedrijven wordt beperkter ingeschat, doordat deze bedrijven kapitaalkrachtiger zijn en makkelijker ruilgrond kunnen verwerven. Invoering van een gewasrotatie van één rustgewas in de drie jaar als onderdeel van duurzame bouwplannen per 2027, zal volgens WEcR grote negatieve economische gevolgen hebben voor de akkerbouwsector, met uitzondering van extensieve akkerbouwbedrijven zoals de graantelers in Noord- Nederland, die nu reeds voldoen aan de voorgestelde gewasrotatie eisen. De verplichting om met ingang van 1 oktober een vanggewas te telen, zal in de praktijk tot knelpunten kunnen leiden bij zowel akkerbouwbedrijven als bedrijven die vollegrondsgroenten telen, waarbij WEcR aangeeft dat een vroegere oogst tot een lagere gewasopbrengst zal leiden. Hierbij is geen rekening gehouden met de uitzondering op de verplichting tot toepassen van vanggewassen voor winterteelten. Een lijst toegestane winterteelten zal worden opgesteld op basis van wetenschappelijk advies. Gras of wintergranen vallen hier in ieder geval onder, gezien hun vermogen nutriënten op te nemen in de winterperiode. Voor de varkenshouderij en melkveehouderij heeft de invoering van duurzame bouwplannen minder gevolgen.
In het rapport geeft WEcR aan dat de invoering van bredere teeltvrije zones zal leiden een tot afname van het gewasareaal en daarmee de mestplaatsingsruimte. Hierdoor neemt de druk op de mestmarkt toe, wat met name bij de varkenshouderij een negatieve economische impact zal hebben. Voor de akkerbouwsector zal dit dan resulteren in een hogere prijs (dus een positieve economische impact) voor mestplaatsing. Een afname van de mestplaatsingsruimte als gevolg van het voorstel voor bufferstroken zal daarnaast ook effect hebben op het kunnen voldoen aan de verplichtingen voor verantwoorde en grondgebonden groei van de melkveehouderij. De effecten hiervan kunnen per bedrijf verschillen als gevolg van de aanwezigheid van waterlopen op een perceel en doordat het voornemen is om waterbeheerders de mogelijkheid te bieden om op basis van hun kennis van lokale omstandigheden te bepalen waar een smallere teeltvrije zone afdoende is voor de waterkwaliteit.
Concluderend, laat de economische analyse van WEcR zien dat de bij het voorstel van een gewasrotatie van één rustgewas in de vier jaar per 2023 de economische impact voor de akkerbouw en vollegrondsgroentetelers bedrijven gemiddeld beperkt is. Het voorstel van een gewasrotatie van één rustgewas in de drie jaar per 2027 zal stevige gevolgen inhouden voor met name de intensievere delen van de akkerbouw- en tuinbouwsector. Daarbij dient te worden opgemerkt dat dit ook de teelten zijn met grotere risico’s op uitspoeling en afspoeling van nutriënten naar het grondwater en oppervlaktewater. De economische analyse van WEcR laat ten aanzien van datum van 1 oktober voor inzaai van een vanggewas zien dat dit zal leiden tot aanzienlijke derving van het saldo en daarmee het inkomen van de akkerbouwer.
Ik realiseer mij dat de economische impact van de maatregelen uit het ontwerp 7e actieprogramma stevig is. Tegelijkertijd hebben we nog een grote opgave om de kwaliteit van het grondwater en oppervlaktewater te verbeteren. Het realiseren van deze doelen vereist aanpassingen in de huidige landbouwpraktijk en dat zal onmiskenbaar ook economische gevolgen hebben. Tegelijkertijd is mij er uiteraard veel aan gelegen om de economische impact niet groter te laten zijn dan noodzakelijk om de doelen te bereiken. Ik sta dan ook open voor aanpassingen in het maatregelenpakket uit het ontwerp 7e actieprogramma, mits het doelbereik geborgd is en de maatregelen uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Zoals toegezegd aan uw Kamer ben ik in overleg met primaire sectorpartijen en met ketenpartijen over de voorgenomen maatregelen in het ontwerp 7e actieprogramma. In de gesprekken wordt onder meer verkend of alternatieve maatregelen met minder economische impact op de sector, maar gelijkblijvend of groter effect op de waterkwaliteit en passend binnen voornoemde randvoorwaarden, mogelijk zijn. Mijn inzet is om de uitkomst van deze gesprekken, gezamenlijk met de ingebrachte zienswijzen in het kader van de internetconsultatie, in november te verwerken in het actieprogramma. Verderop in deze brief ga ik nader in op het vervolgproces om te komen tot een definitief actieprogramma.
Tijdens het Commissiedebat Mestbeleid heeft het lid Geurts (CDA) aandacht gevraagd voor de impact van het ontwerp 7e actieprogramma op gemengde bedrijven, en dan met name de verplichting om minimaal op een deel van het areaal van een graasdierbedrijf rustgewassen te telen. Bij veel gespecialiseerde graasdierbedrijven, zoals derogatiebedrijven, past deze verplichting bij de huidige bedrijfsvoering. Ik ben mij ervan bewust dat dit voorstel in de huidige vorm niet past bij gemengde bedrijven, omdat immers maar een deel van het areaal gebruikt wordt voor de graasdiertak. De verplichting om op het gehele areaal een minimum percentage rustgewassen te telen, zou daarmee ook het akkerbouwdeel beslaan en een onevenredig aandeel rustgewassen afdwingen. Gemengde bedrijven zijn waardevol voor de transitie waar de Nederlandse landbouw voor staat, omdat op deze bedrijven de kringloop zoveel mogelijk gesloten kan worden binnen een bedrijf. In samenhang met contour 1 van het nieuwe mestbeleid – een grondgebonden rundveehouderij – zal worden uitgewerkt hoe op zo’n manier met gemengde bedrijven kan worden omgegaan dat aan het achterliggende doel recht gedaan wordt (verminderen van nitraatuitspoeling door een groot areaal rustgewassen), terwijl ook recht gedaan wordt aan gemengde bedrijfsvoering van dit type bedrijven (akkerbouw en graasdierbedrijven). Ik kom hier op terug in het definitieve 7e actieprogramma na verwerking van de zienswijzen.
In het Commissiedebat heeft dhr. Grinwis (ChristenUnie) gevraagd naar een doorrekening van de milieueffecten indien boeren in noordelijke regio’s meer flexibiliteit krijgen in de inzaaidatum van vanggewassen per 1 oktober mits zij binnen 14 dagen een vanggewas zaaien. Hierover heeft de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) eerder advies uitgebracht. Hieruit komt naar voren dat het groeiseizoen in deze regio’s later begint, waardoor gewassen (bij gelijke rassen) langer moeten doorgroeien om rijp te worden (1). Uit onderzoek van de CDM (2) blijkt ook dat het later inzaaien van vanggewassen tot een scherpe daling van de effectiviteit leidt ten aanzien van nitraatuitspoeling. In Noord- Nederland begint het groeiseizoen later dan in Zuid- en Midden-Nederland als gevolg van verschillen in de daglengte en lagere temperaturen, maar het groeiseizoen eindigt ook eerder. Dat is ook het geval bij de groei van vanggewassen, zoals ook blijkt uit de door de CDM (3) berekende gemiddelde reductie in nitraatuitspoeling in milligram nitraat per liter die bereikt kan worden door de inzaai van een vanggewas. In Zand-Noord wordt bij inzaai op 1 oktober een reductie van gemiddeld 20 mg nitraat /l bereikt, bij inzaai op 15 oktober is de gemiddelde reductie nog maar 3 mg nitraat /l. Het verschuiven van de inzaaidatum voor vanggewassen op zandgrond in Noord-Nederland houdt daarmee in dat de effectiviteit van het vanggewas sterk vermindert en nog maar beperkt bijdraagt aan de verbetering van de waterkwaliteit. Hoewel de
waterkwaliteit gemiddeld wat beter is in de noordelijke regio’s, komen ook hier op met name zandgronden nog te hoge nitraatconcentraties voor. Het verschuiven van de inzaaidatum van vanggewassen kan daar dan ook alleen als via andere maatregelen de benodigde verbetering van de waterkwaliteit alsnog bereikt wordt.
In het Commissiedebat van 15 september jl. over het mestbeleid heb ik het lid De Groot (D66) een kwalitatieve schets van de consequenties van het verlies van derogatie toegezegd. Zoals in eerdere Kamerbrieven aangegeven houdt derogatie in dat boeren onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mogen gebruiken dan de norm van 170 kilogram per hectare die is vastgelegd in de Nitraatrichtlijn (onder andere Kamerstuk 33037, nr. 369). Op grond van de huidige derogatiebeschikking mogen boeren op zand- en lössgronden in de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg 230 kilogram stikstof per hectare gebruiken en in de overige provincies 250 kilogram stikstof per hectare. Op het moment dat aan Nederland geen derogatie zal worden verleend, betekent dit dat Nederland op alle landbouwgronden zal terugvallen op de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen uit de Nitraatrichtlijn die is bepaald op 170 kilogram stikstof per hectare. De gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat totaal (dierlijke mest en kunstmest) veranderen niet door het wegvallen van de derogatie.
Naar verwachting zal het wegvallen van de mogelijkheid tot derogatie grote gevolgen hebben voor de mestmarkt in Nederland. Momenteel nemen met name melkveehouders deel aan de derogatie. Zij zullen bij geen derogatie op bedrijfsniveau hun bemesting op een andere wijze moeten gaan invullen. De behoefte aan stikstof zal ingevuld worden met andersoortige meststoffen dan dierlijke mest. Binnen de huidige stikstofgebruiksnorm zou zal betekenen dat het gebruik van kunstmest in de Nederlandse landbouw fors zal gaan toenemen. Aan de andere kant zullen deze melkveehouders op zoek gaan naar wegen om de mest die zij niet meer op het eigen bedrijf kunnen plaatsen, elders af te zetten. Zij zullen dan hun mest willen gaan afzetten in de akkerbouw, waar nu vooral mest uit de varkenshouderij wordt gebruikt. De nationale plaatsingsruimte voor stikstof uit dierlijke mest zal door het wegvallen van de derogatie afnemen. Hierdoor zal de druk op de mestmarkt gaan toenemen, waarbij de inschatting is dat de voorkeur van akkerbouwers eerder uit zal gaan naar rundveemest, onder meer omdat deze mest meer organische stof bevat. Dit heeft tot gevolg dat de afzet van varkensmest naar de akkerbouw moeilijker wordt, hetgeen de mestafzetkosten in de varkenshouderij kan doen toenemen.
Voorzien wordt dat de afzet van mest buiten Nederland zal toenemen. Momenteel vindt al veel export plaats naar met name Duitsland, België en Frankrijk. Het is met name de vaste fractie van mest na mestscheiding die wordt geëxporteerd, dit is de fosfaatrijke fractie. Bij het wegvallen van de derogatie zal ook de stikstofrijke fractie buiten de Nederlandse landbouw afgezet moeten worden. Aangezien de nabije markten voor de afzet van mest reeds verzadigd zijn, zal deze afzet gaan plaatsvinden op grotere afstand. Het zal tijd vergen om deze mest op andere markten te kunnen gaan plaatsen. Om de kostprijs voor dit transport in de hand te houden zal mestbewerking hiervoor noodzakelijk zijn. Ook zullen verwerkingsroutes als verbranding van mest, of biologische zuivering van mest, die de stikstof omzetten naar N2-gas belangrijker worden. Een andere route is het inzetten op hoogwaardige verwerking van dierlijke mest, tot kunstmestvervangers. De verwachting is dat, als de Europese Commissie voor deze mogelijkheid ruimte biedt, deze verwerking van mest zal gaan toenemen, waarbij de inschatting is dat er momenteel onvoldoende capaciteit in Nederland is om het overschot volledig te kunnen gaan verwerken.
Relevant is dat in de afgelopen periode regelingen zijn opengesteld waardoor de mestproductie in Nederland in de komende jaren zal afnemen. Op 1 april 2021 telde Nederland 4% minder varkens ten opzichte van het jaar ervoor. Dit is mede het gevolg van de Saneringsregeling varkenshouderij (4) De Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties zal in 2022 open worden gesteld en naar verwachting in 2023 tot effecten leiden. Op dit moment kan geen inschatting worden gegeven van de exacte omvang van de effecten van deze regeling op de mestmarkt. Ditzelfde geldt voor de regelingen die momenteel in provincies zijn opengesteld en die gericht zijn op de opkoop van veehouderijen. Op langere termijn zullen deze regelingen naar verwachting de productie van dierlijke mest beperken, waardoor de druk op de mestmarkt op landelijk niveau, wanneer de derogatie weg zou vallen, weer wat zal afnemen. Voor individuele veehouders zal de plaatsingsruimte echter hoe dan ook afnemen bij geen derogatie.
Naast de gevolgen op de mestmarkt, zijn er ook vragen gesteld over de milieueffecten indien Nederland geen derogatie zou krijgen. Hierover heb ik uw Kamer eerder geïnformeerd. Op mijn verzoek heeft de CDM een advies gegeven over de milieueffecten van derogatie van de Nitraatrichtlijn (Kamerstuk 33037, nr. 369) (5). Uit dit advies blijkt dat derogatie, onder meer als gevolg van de voorwaarde ten aanzien van grasland, positief bijdraagt aan de waterkwaliteit, het klimaat en de agrobiodiversiteit. Derogatie kan als gevolg van de hogere toegestane dierlijke mestgift wel leiden tot een hogere ammoniakemissie. Indien de derogatie zou wegvallen, is de verwachting dat een deel van het grasland dat nu wordt aangehouden om aan de derogatievoorwaarden te voldoen, zal worden omgezet in bouwland. Dit zou een negatief effect hebben op de waterkwaliteit, klimaat en agrobiodiversiteit.
Concluderend zullen de mestverwerkingscapaciteit en exportmogelijkheden op korte termijn onvoldoende zijn om het gehele mestoverschot te kunnen plaatsen bij verlies van de derogatie. De druk op de mestmarkt zal zo fors toenemen dat de gevolgen daarvan zeer grote impact kunnen hebben op de gehele landbouw in Nederland. Ik heb in mijn brief van 6 september jl. aangegeven dat Nederland in het Nitraatcomité van 15 september jl. de eerste presentatie heeft mogen geven in het proces om tot een derogatie te komen (Kamerstuk 33037, nr. 399). In voornoemde brief heb ik eveneens aangegeven dat het definitieve 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn de basis zal moeten vormen voor een verlening van derogatie aan Nederland in 2022. Over de maatregelen in dit actieprogramma zullen de komende periode verdere gesprekken met de Europese Commissie worden gevoerd. De uitkomsten van deze gesprekken zullen de vervolgstappen in het Nitraatcomité bepalen.
Daarnaast heb ik bij de Europese Commissie aangegeven dat Nederland een mogelijkheid wil om kunstmestvervangers uit dierlijke mest in te zetten boven de gebruiksnorm voor dierlijke mest. Deze maatregelen passen in een systeem waarbij nutriënten uit mest beter worden toegepast, er minder emissies zullen zijn, en waarbij minder externe nutriënten in het landbouwsysteem gebracht worden.
Het traject van de totstandkoming van het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn zal eind dit jaar voltooid moeten zijn. Daartoe loopt momenteel de publieke consultatie tot en met 18 oktober. Gelijktijdig wordt overleg gevoerd met sectorpartijen en ketenpartijen over de voorgenomen maatregelen in het ontwerp 7e actieprogramma. Hierbij wordt, zoals eerder in deze brief aangegeven, ook verkend of alternatieve maatregelen met minder economische impact op de sector, maar gelijkblijvend of groter effect op de waterkwaliteit, mogelijk zijn.
Tevens loopt een verkennende analyse naar mogelijke aanvullende maatregelen om doelen voor oppervlaktewaterkwaliteit onder de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water in zicht te krijgen. Begin november worden daar de uitkomsten van verwacht. Hierbij wordt nadrukkelijk de samenhang gezocht met de structurele aanpak stikstof. Verder wordt medio november het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage verwacht. Parallel wordt overleg gevoerd met de Europese Commissie over het ontwerp 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn en in het verlengde daarvan de derogatie. De uitkomsten van deze trajecten zullen, gezamenlijk met de uitkomsten van de publieke consultatie en het overleg met sectorpartijen, samen leiden tot een definitief actieprogramma. Daarbij vind ik het van groot belang dat het Nationaal Strategisch Plan voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn dusdanig op elkaar zijn afgestemd dat de regels uit beiden goed overeenkomen en dat het GLB-NSP de vrijwillige gebiedsgerichte aanpak en de transitie naar duurzame bouwplannen uit het 7e AP ondersteunt. In de fase van 2023 tot en met 2027 wil ik via GLB-NSP en de gebiedsgerichte aanpak van het DAW de stapsgewijze omslag van de sector faciliteren.
In mijn brief van 13 april 2021 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van de invoering van realtime verantwoording van dierlijke mesttransporten (verder rVDM) (Kamerstuk 33037, nr. 394). De stapsgewijze implementatie van rVDM is in volle gang. Hiervoor is op 22 april jl. de wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Ubm) in het Staatsblad gepubliceerd en wordt verder gewerkt aan de voorbereidingen van de wijziging van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm).
Voor een werkbaar en gebruiksvriendelijk systeem en een zorgvuldig proces rondom de invoering van rVDM zijn praktijktesten en pilots met gebruikers essentieel. De afgelopen periode is hard gewerkt aan het ontwikkelen van het systeem en voorbereiding van de invoering. Allereerst is het systeem getest en samen met de sector is gestart met het schaduwdraaien en worden pilots voorbereid. Volgens de laatste inzichten in de activiteiten die nog moeten plaatsvinden kan een volledige representatieve pilot op zijn vroegst in het voorjaar van 2022 starten. Hiermee is brede uitrol van het rVDM-systeem voor de gehele sector, zoals benoemd in mijn brief van 24 december 2020 (Kamerstuk 33037, nr. 381), voor de start van het uitrijdseizoen in 2022 niet meer haalbaar.
De invoering van rVDM is omvangrijk en betreft een grootschalige systeemwijziging die enkele tienduizenden bedrijven en ca. een miljoen mesttransporten per jaar raakt en een forse verandering met zich brengt voor de werkwijze en bedrijfsprocessen van de sector, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Ik vind het dan ook van groot belang dat de invoering van rVDM zorgvuldig gebeurt en in nauwe samenwerking met diverse sectorpartijen. Een robuust, werkbaar en toekomstbestendig rVDM-systeem is essentieel voor de uitvoering (bij zowel sector als overheid) en handhaving. Gezamenlijk met afgevaardigden van LTO, Cumela, TLN en Rabobank is in de afgelopen periode onderzocht hoe de werkbaarheid en robuustheid van het rVDM-systeem en de implementatie van het systeem verbeterd kan worden. Ook wordt samen met de sectorpartijen gewerkt aan de ontwikkeling van een storingsvoorziening om te borgen dat ook in het geval van een storing of niet beschikbaarheid van mobiel dataverkeer of het ICT- systeem, de vervoerders hun meldingen in rVDM kunnen blijven doen, zodat mesttransporten niet stil komen te staan. Deze ontwikkelingen maken een tweede wijziging van het Ubm en een verdere aanpassing van de concept-wijziging van de Urm voor de start van de pilot noodzakelijk.
Mijn inzet is erop gericht om rVDM na afloop van het mestseizoen 2022 voor alle ondernemers en mesttransporten uit te kunnen rollen. In de maanden na het uitrijdseizoen vinden relatief weinig mesttransporten plaats. Dat is een goed moment om te starten met de brede uitrol van het systeem naar alle ondernemers. Dan kan het systeem in een relatief rustige periode op ieder bedrijf worden toegepast en kunnen eventuele kinderziektes worden verholpen voordat het uitrijdseizoen in 2023 start. Dit betekent dat de voorbereidingen gericht zijn op het mogelijk maken van inwerkingtreding per 1 januari 2023. Zoals eerder aan uw Kamer gemeld, is gezien de demissionaire status van dit kabinet de besluitvorming over de inwerkingtreding van rVDM aan mijn ambtsopvolger (Kamerstuk 33037, nr. 394).
Tot slot kan ik uw Kamer melden dat in opvolging van het advies van de Taskforce Versnelling Innovatieproces Stalsystemen (Bijlage bij Kamerstuk 29383, nr. 357) voorafgaand aan het instellen van een regieorgaan en het aanstellen van een innovatiegezant (motie Lodders, Kamerstuk 35570-XIV, nr. 23), een kwartiermaker wordt aangesteld.
Hiervoor zal dhr. Ruud Tijssens voor de periode november 2021 tot en met mei 2022 worden aangesteld. Hiermee geef ik invulling aan voornoemde motie van het lid Lodders.
CDM-advies ‘Afwenteling van milieueffecten bij tijdig oogsten van snijmaïs’ 2021.
CDM-advies ‘Groenbemesters’. 2017.
CDM-advies ‘Sturen op duurzame bouwplannen voor verbetering waterkwaliteit’ 2021.
Lichte daling varkensstapel, nauwelijks minder runderen (cbs.nl)
CDM advies, Milieueffecten bij geen derogatie van de Nitraatrichtlijn, 2020
