Wanneer is sprake van een afvalstof?

Wettelijke definitie afvalstoffenHet begrip afvalstof is op zowel Europees als op nationaal niveau gedefinieerd. Artikel 1.1 lid 1 van de definieert ‘afvalstoffen’ als volgt:“alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.”Met deze definitie van ‘afvalstoffen’ is aangesloten bij de definitie van ‘afvalstof’ van artikel 3 lid 1 van de (“KRA“, zie ook de bij deze richtlijn). Deze definitie luidt als volgt:“elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.”De nationale en Europese definities lijken erg op elkaar. Het meest opvallende verschil is dat de Europese definitie spreekt over ‘stof’ en ‘ voorwerp’ en in de nationale definitie hieraan ‘preparaten’ is toegevoegd. Dit is niet om de Nederlandse definitie een bredere reikwijdte te geven; uit de parlementaire geschiedenis blijkt uitdrukkelijk dat bedoeld is om aan te sluiten bij de Europese definitie. De bewoording van de Europese definitie is niet letterlijk overgenomen, omdat de bewoording daarvan niet overeenkomt met de elders in de Wet milieubeheer gebruikte terminologie. Met de bewoording “stoffen, preparaten of voorwerpen” is bedoeld de definitie van het (Europese) afvalstoffenbegrip met de nationale wetgeving in lijn te brengen.De definities bevatten twee hoofdcriteria:er is sprake van een stof, voorwerp, of preparaat ende houder gaat, wil of moet zich daarvan ontdoen. Deze twee criteria lichten wij hierna toe.Stof, voorwerp of preparaatZoals hiervoor toegelicht is met het nationale begrip ‘afvalstoffen’ beoogd om aan te sluiten bij de Europese definitie van dit begrip. De bewoording “alle stoffen, preparaten of voorwerpen”, respectievelijk “elke stof of elk voorwerp”, dient ertoe het afvalstoffenbegrip een zo breed mogelijke reikwijdte te geven. Dit criterium van de definitie leidt dus niet tot een afbakening van het afvalstoffenbegrip. Het karakter van een afvalstof kan niet worden vastgesteld op basis van de eigenschappen van een stof, product of voorwerp; bepalend is het gedrag van de houder ervan.Het ontdoenBepalend voor de kwalificatie van een stof, preparaat of voorwerp als afvalstof is het antwoord op de vraag of de houder zich daarvan ontdoet, zich daarvan wil ontdoen of verplicht is zich ervan te ontdoen. ‘Het ontdoen van’ is niet nader gedefinieerd in de Wet milieubeheer of de KRA. Er is niet een aantal toetsingscriteria vastgesteld; van geval tot geval moet worden beoordeeld of van het ontdoen van, en daarmee van een afvalstof sprake is. In de jurisprudentie krijgt de invulling van het begrip ‘ontdoen’ daarom veel aandacht.Bij het uitleggen van het begrip ontdoen moet met de doelstelling van de KRA, maar ook in bredere zin met de milieudoelstelling van de Europese Unie rekening worden gehouden, aldus het Hof van Justitie. Het gaat om het beschermen van de gezondheid van de mens en het milieu tegen de schadelijke invloed van afvalstoffen, met inachtneming van het voorzorgsbeginsel en het preventiebeginsel. Zodoende kan het begrip afvalstof niet restrictief worden uitgelegd (HvJEG 15 juni 2000, zaken C-418/97 en C-419/97 (ARCO Chemie), overweging 40; HvJEG 18 april 2002, zaak C-9/00, overweging 23); het afvalstoffenbegrip sluit niet per definitie voorwerpen uit die voor economisch hergebruik geschikt zijn, die een economische waarde hebben, of die voor handelsdoeleinden worden opgehaald met het oog op recycling, terugwinning of hergebruik. Het stelsel van toezicht en beheer van de KRA beoogt alle voorwerpen en stoffen te omvatten waarvan de houder zich ontdoet, zich moet ontdoen of zich wil ontdoen.Toch bestaat er een begrenzing; hoewel in beginsel bij overdracht van materiaal dat voor de houder ongewenst is kan worden gesproken van een afvalstof, is dat niet altijd het geval. Het Hof van Justitie bepaalde in een arrest van 12 december 2013 (zaken C-241/12 en C-242/12) dat een door Shell aan een klant geleverde partij diesel die onbedoeld vermengd was geraakt met een andere stof en daardoor niet voldeed aan de specificaties die de klant vereiste desondanks geen afvalstof was. Hoewel de klant de non-conforme diesel niet wilde gebruiken en deze stof daardoor als ‘last’ kan worden gezien, kon het retourneren van de diesel aan Shell niet kwalificeren als ontdoen volgens het Hof van Justitie. Dit omdat dit retourneren gebeurde met het oog op terugbetaling van de aankoopprijs op grond van de koopovereenkomst; een klant die zo handelt kan niet worden beschouwd als een persoon die voornemens was zich van de diesel te ontdoen. Er is immers sprake van een stof met een aanzienlijke marktwaarde en in een dergelijke situatie is logischerwijs slechts sprake van een laag risico dat de houder zich van de diesel ontdoet op een manier die nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Ook is niet aannemelijk dat Shell voornemens is zich van de diesel te ontdoen na het retourneren daarvan; hoewel ook producten die economische waarde hebben als afvalstof kunnen kwalificeren kunnen producten als de betrokken partij diesel in het algemeen niet als afvalstof worden aangemerkt en bovendien neemt Shell de betrokken partij terug met het oog op bewerking door menging en het uiteindelijk terugbrengen op de markt daarvan. Er was in dit geval geen sprake van een afvalstof, aldus het Hof van Justitie.Wanneer dus sprake is van ontdoen is enigszins ambigu doordat de beoordeling daarvan afhankelijk is van de concrete feiten en omstandigheden van elk afzonderlijk geval. Bepaalde omstandigheden kunnen een aanwijzing vormen voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van een stof of voorwerp te ontdoen. Dit is met name het geval wanneer sprake is van een productie- of consumptieresidu, oftewel: het gaat om een stof, preparaat of voorwerp dat men met het productieproces waarbij het ontstaat niet beoogt te produceren. Productie- of consumptieresiduen zijn niet per definitie afvalstoffen; zij kunnen ook als bijproduct kwalificeren. Bijproducten zijn geen afvalstoffen.BijproductenArtikel 5 van de KRA en artikel 1.1 lid 5 van de Wet milieubeheer bepalen dat stoffen, preparaten of voorwerpen die het resultaat zijn van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stoffen, preparaten of voorwerpen als bijproduct kwalificeren als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt;de stof of het voorwerp kan onmiddellijk worden gebruikt zonder enige verdere verwerking anders dan die welke bij normale productiepraktijken gangbaar is;de stof of het voorwerp wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces; enverder gebruik is rechtmatig, m.a.w. de stof of het voorwerp voldoet aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en zal niet leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid.Van belang is dat aan al deze voorwaarden moet worden voldaan. Het Hof van Justitie oordeelde bijvoorbeeld mest die als productieresidu werd geproduceerd, maar met zekerheid wordt gebruikt voor het uitstrooien over landbouwgrond niet als afvalstof kwalificeert (zie HvJ EG 8 september 2005, zaak C-121/03). Wanneer gebruik echter niet volledig zeker is en opslag lang kan duren moet het betrokken materiaal als afvalstof worden beschouwd omdat, het betrokken materiaal in zo’n geval voor de houder een last vormt. Zo oordeelde het Hof van Justitie eerder dat ganggesteente dat vrijkomt bij de exploitatie van een steengroeve, en dat zonder verdere bewerking gebruikt kon worden voor ophogingswerkzaamheden of voor de bouw van havens of golfbrekers, desondanks kwalificeert als afvalstof. Dit omdat het ganggesteente voor onbepaalde tijd wordt opgeslagen in afwachting van eventueel hergebruik, dit hergebruik niet zeker is en de opslag lang kan duren. Daardoor vormde het ganggesteente voor de exploitant een last en kon het mogelijkerwijs milieuschade veroorzaken, aldus het Hof van Justitie (HvJ EG 11 september 2003, C-114/01).Op grond van lid 2 van artikel 5 KRA kunnen, uitgaande van de hiervoor beschreven voorwaarden, maatregelen worden vastgesteld om te bepalen volgens welke criteria een specifiek materiaal kan worden aangemerkt als bijproduct. Op nationaal niveau is dit gebeurd in de . In deze Regeling worden verwerkingsprocessen en productieprocessen aangewezen ten aanzien van stoffen die kwalificeren als respectievelijk onmiddellijk gebruik (zoals hiervoor bedoeld onder b) en integraal onderdeel van een productieproces (zoals hiervoor bedoeld onder c).Einde-afvalfaseOok voorwerpen, preparaten en stoffen met zogenaamde ‘einde-afvalfase’ status (“einde-afvalstatus“) onderscheiden zich van afvalstoffen. Dit zijn voorwerpen, preparaten en stoffen die ooit als afvalstof kwalificeerden maar na een behandeling van nuttige toepassing weer geschikt zijn gemaakt om bij een productieproces in te worden gezet. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als afvalstoffen worden verwerkt tot brandstof, mits wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden. Wel moet worden voldaan aan de voorwaarden die worden gesteld in artikel 6 van de KRA:de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en tevenshet gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.Ook deze criteria, net als die die gelden voor bijproducten, zijn cumulatief. Als aan een van deze voorwaarden niet wordt voldaan, kan niet worden gesproken van einde-afvalstatus. Zo oordeelde de Afdeling dat energy pellets, gemaakt van bedrijfsafval, die als brandstof kunnen worden ingezet geen einde-afvalstatus bereikt hadden omdat ze niet bleken te voldoen aan de vereisten van de daarop van toepassing zijnde wettelijke vereisten voor gebruik als brandstof, kwalificeren als afvalstof (ABRvS 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:483).Op grond van artikel 6 KRA kunnen specifieke criteria worden opgesteld die voldoen aan voornoemde voorwaarden, om te bepalen dat een bepaald materiaal einde-afvalstatus heeft bereikt. Op communautair niveau is dit gebeurd in Verordeningen (EU) Nrs. , en voor respectievelijk kringloopglas, koperschroot en ijzer, staal en aluminiumschroot. Op nationaal niveau is in dit kader de vastgesteld.Tot slotDe grenzen van het afvalstoffenbegrip worden met name door de jurisprudentie geduid; deze jurisprudentie is casuïstisch en vereist dat om in concrete gevallen te beoordelen of sprake is van een afvalstof alle relevante feiten en omstandigheden van het betreffende geval worden meegewogen. Hieronder delen wij enkele algemene gezichtspunten:Het begrip ‘afvalstof’ kan niet restrictief worden uitgelegd.Bepalend voor de kwalificatie van een stof, preparaat of voorwerp is het gedrag van de houder.Als de houder zich van een stof, preparaat of voorwerp ontdoet is sprake van een afvalstof.Bij het uitleggen van het ‘zich ontdoen van’, als bepalend begrip uit de afvalstoffendefinitie, moet met de doelstelling van de KRA en de milieudoelstelling van de Europese Unie rekening worden gehouden.Ook als de houder zich niet van een stof, preparaat of voorwerp ontdoet maar aangenomen moet worden dat hij zich hiervan moet of wil ontdoen, hebben we te maken met een afvalstof.Bijproducten zijn geen afvalstoffen. Als een afvalstof is opgehouden een afvalstof te zijn (einde-afvalstatus) dan is evenmin sprake van een afvalstof.Wij wijzen verder nog op de mogelijkheid om via de webtoets ‘Afval of Grondstof’ na te gaan of sprake is van een afval- of grondstof. Aan de uitkomst, het rapport of andere gegevens verkregen via de webtoets kunnen geen rechten worden ontleend. De webtoets is een hulpmiddel voor bedrijven en bevoegde gezagen en is niet juridisch bindend. Om meer zekerheid te krijgen kan u ook via de webtoets bij Rijkswaterstaat om een rechtsoordeel verzoeken van de uitgevoerde beoordeling. Dit rechtsoordeel is bedoeld ter ondersteuning bij beoordeling door het bestuursorgaan dat voor het specifieke geval aangewezen is als bevoegd gezag. Het rechtsoordeel is alleen bruikbaar voor het bedrijf en het specifieke geval waarvoor het is gevraagd en kan niet aangemerkt worden als besluit in de zin van de Awb. De mogelijkheid om wel bij de bestuursrechter op te komen tegen een bestuurlijk oordeel wordt slechts in bijzondere gevallen aangenomen (CBb 27 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:175). Van een bijzonder geval is bijvoorbeeld sprake wanneer het vragen van een vergunning of ontheffing niet mogelijk is, omdat het onevenredig bezwarend wordt geacht om het geschil over de interpretatie van het afvalstoffenbegrip via een beroepsprocedure over een handhavingsbesluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen (ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1157 en CBb 27 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:175).Door Valerie van ‘t Lam en Roos Bruijnsteen op Stibbeblog