De gewijzigde Klimaatwet; wat staat er in?

2. Wat zijn de verschillende (streef)doelen?De nieuwe Klimaatwet presenteert drie verschillende “doelen” (artikel 2):het onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van emissies van broeikasgassen in Nederland tot een niveau dat 95% lager ligt dan in 2050 dan in 1990 (het hoofddoel);een reductie van de emissies van broeikasgassen van 49% in 2030 ten opzichte van 1990 (het tussendoel); eneen volledige CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050 (het nevendoel).Hoe die doelen worden bereikt is niet voorgeschreven.3. Hoe wordt beoogd de (streef)doelen te behalen?Het gewijzigde voorstel bevat drie instrumenten:het klimaatplan (conform de eerdere initiatiefwet) (hierna);de klimaat- en energieverkenning (“KEV”) (paragraaf 4); ende klimaatnota (paragraaf 4).Het klimaatplan (hoofdstuk 2) bevat de hoofdzaken van het te voeren klimaatbeleid (de maatregelen) en is gericht op het realiseren van de genoemde doelen voor de eerstvolgende tien jaren. Tevens bevat het een beschouwing van de meest recente wetenschappelijke inzichten en ontwikkelingen in de technologische mogelijkheden op het gebied van klimaatverandering en het beperken van broeikasgassen en een beschouwing van de gevolgen op de financiële positie van verschillende partijen (waaronder huishoudens) en aspecten zoals werkgelegenheid.Het klimaatplan wordt (ten minste) eens in de vijf jaren vastgesteld door de Minister van Economische Zaken & Klimaat (“EZK”) en zal voor het eerst worden vastgesteld in 2019. Het eerste klimaatplan zal betrekking hebben op de periode van 2021 tot en met 2030. Hiermee wordt aansluiting gezocht bij de (en het Akkoord van Parijs) op grond waarvan Nederland een Integraal Nationaal Klimaat- en Energieplan (“INEK”) moet opstellen. Inhoudelijk zullen de nog te maken afspraken in het Klimaatakkoord (zie hiervoor een ), voor wat betreft de daar aangewezen vijf sectoren, zorgen voor de grootste invulling van het INEK en daarmee het klimaatplan.Het klimaatplan wordt vastgesteld in overeenstemming met de ministerraad. Op het ontwerp van het klimaatplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder. Vervolgens dient de Afdeling over het klimaatplan te worden gehoord. Na verwerking van het advies wordt het klimaatplan aan beide Kamers voorgelegd. Indien de Minister van EZK besluit het plan te wijzigen, dient hij voorgaande stappen allemaal opnieuw te nemen.De realisatie van klimaatdoelen kan echter niet zonder de inzet van actoren zoals decentrale overheden en waterschappen, maatschappelijke partijen (zoals bedrijven en milieuorganisaties) en burgers. Daarom is in zowel het oorspronkelijke als het gewijzigde wetsvoorstel, conform advies van de Afdeling, een bepaling opgenomen die participatie van deze partijen regelt. Artikel 8 bepaalt dat de Minister overleg voert met deze partijen. In het kader van dit overleg bevordert de Minister ook het sluiten van overeenkomsten met deze partijen, gericht op het behalen van de doelen, waarbij gedacht kan worden aan afspraken zoals het Klimaatakkoord. Hoe vaak een dergelijk overleg moet plaatsvinden, en in welke vorm, wordt niet in het voorstel geregeld. Door een dergelijk overleg expliciet in de wet op te nemen, bestaat blijkens de toelichting in ieder geval de mogelijkheid om de Minister hier nadrukkelijk op aan te spreken.4. Hoe en wie controleert of de (streef)doelen worden behaald?Het Planbureau voor de Leefomgeving (“PBL”) brengt jaarlijks een klimaat- en energieverkenning uit. Hiermee wordt aangesloten op de energieverkenning die al jaarlijks plaatsvindt (zie de Nationale Energieverkenning over 2017). De KEV is een onafhankelijk wetenschappelijk rapport over de gevolgen van het gevoerde klimaatbeleid van het voorafgaande jaar op het gebied van emissies (per sector) en ontwikkelingen en maatregelen die daarop invloed hebben gehad. De Minister van EZK zendt vervolgens de KEV op de vierde donderdag van oktober (de zgn. ‘Klimaatdag’) aan de Kamers.De KEV biedt een beleidsneutrale, feitelijk weergave van de situatie op basis waarvan de Minister moet bepalen of er aanvullende maatregelen nodig zijn. Deze beslissing wordt weergegeven in de klimaatnota, die de Minister gelijktijdig met de KEV aan beide Kamers toestuurt. In de klimaatnota wordt een totaalbeeld gegeven (en per ministerie) van de realisatie en voortgang van het klimaatbeleid (zoals in het klimaatplan staat opgenomen). Ook wordt inzicht gegeven in de gevolgen voor de departementale begrotingen, de financiële gevolgen voor huishoudens, ondernemingen en overheden en de wijze waarop de KEV wordt betrokken bij het eerstvolgende herziening of evaluatie van het klimaatplan.Op basis van de KEV en de klimaatnota controleren de Kamers de regering op de uitvoering van het klimaatbeleid. De initiatiefnemers merken expliciet op dat de jaarlijkse KEV en klimaatnota niet ertoe mogen leiden dat het klimaatbeleid jaarlijks wordt heroverwogen. Het is de bedoeling dat alleen bij de voortgangsrapportage van de uitvoering van het klimaatplan (twee jaar na vaststelling) bijsturing kan plaatsvinden (conform de INEK-cyclus). Mocht tussendoor toch blijken dat bijsturing nodig is (bijvoorbeeld uit de klimaatnota), dan zal dit (informeel) plaatsvinden via de samenwerkingsverbanden op basis waarvan het huidige beleid nu ook veelal tot stand komt. Bijvoorbeeld het Klimaatakkoord. Uiteindelijk zal de uitkomst hiervan dan wel weer worden opgenomen in het klimaatplan, aldus de initiatiefnemers.Ten slotte wordt in de toelichting (in tegenstelling tot het oorspronkelijke wetsvoorstel niet in het wetsvoorstel zelf) een klimaatcommissie voorgesteld, in lijn met eerder advies van de Afdeling en overeenkomstig andere bestaande Klimaatwetten (VK, Finland). Deze functie is aan de Afdeling toevertrouwd. De Afdeling wordt jaarlijks gehoord over de klimaatnota, geeft eens in de vijf jaar een beschouwing op het klimaatplan en geeft een beschouwing over eventuele bijsturing indien de tweejaarlijkse voortgangsrapportage (conform de Europese INEK-cyclus) daarom vraagt. De beschouwingen van de Afdeling worden mede aan de hand van de KEV gegeven en zien op de bestuurlijke, juridische en financieel-economische afwegingen van de regering (en dus niet op het rekenwerk van PBL). De regering dient de beschouwingen op het klimaatplan van de Afdeling mee te nemen in een nader rapport, waarna zij het klimaatplan aan de Kamers voorlegt en definitief vaststelt. Over het advies van de Afdeling op de klimaatnota hoeft de regering geen nader rapport op te stellen. Dit heeft te maken met de verschillende karakters en looptijden van beide documenten.5. Wat als de (streef)doelen niet worden gehaald?Het hoofddoel (95% in 2050) is vormgegeven als een resultaatsverplichting aan de regering. Volgens de toelichting is dit een harde wettelijke norm, die de regering verplicht is om na te leven. Tegelijkertijd staat er in de toelichting dat deze norm slechts als beleidsdoelstelling geldt. Er wordt expliciet overwogen dat het geen grenswaarde betreft die bij de rechter kan worden afgedwongen. Het betreft slechts een “politiek doel”, of te wel: alleen het parlement kan de regering erop aanspreken. Hiermee wordt beoogd om zaken als Urgenda te voorkomen. Het parlement kan wel (het beleid van) de regering afrekenen op het (niet) bereiken van dit doel, aldus de toelichting.Het tussendoel (49% in 2030) en het nevendoel (100% CO2-neutrale elektriciteitsproductie) zijn expliciet geformuleerd als streefwaarden. Beide doelen zijn ondergeschikt aan het hoofddoel. Dat betekent in de praktijk dat als de regering in 2028 voor de keuze staat om een flinke investering te doen die op de korte termijn effect heeft (en daarmee het 2030-doel kan worden behaald), maar op de lange termijn minder, zij de afweging kan maken om haar pijlen te richten op 2040 of 2050. Ook voor deze doelen wordt nadrukkelijk overwogen dat het om een “streven gaat” en dat het niet de bedoeling is dat deze voor de rechter worden aangevochten. Afgevraagd kan worden wat dan nog de toegevoegde waarde is om deze (streef)doelen in wetgeving te verankeren. Wij laten onze gedachten hierover gaan inhet eerder genoemde nog te publiceren artikel.6. AfrondingMet de Klimaatwet beoogt de regering “een stabiel kader (te) bieden (…) dat aan alle partijen in de samenleving langjarige zekerheid geeft”. Enerzijds wordt dit inderdaad geboden doordat de Klimaatwet een kader biedt waarmee de regering wordt gedwongen om klimaatbeleid te realiseren en over de voortgang hiervan te rapporteren. Het biedt tevens een wettelijke regeling die voor opeenvolgende kabinetten bindend is en slechts kan worden gewijzigd nadat openbaar debat heeft plaatsgevonden in beide Kamers. Op die manier laat Nederland zien dat zij haar verplichtingen conform mondiaal en Europees beleid serieus neemt.Anderzijds is het gewijzigde wetsvoorstel minder ambitieus dan het oorspronkelijke voorstel en behoudt het veel flexibiliteit aan de regering tot invulling en wijziging van de gestelde (streef)doelen. Het bevat veel open normen die door de regering elke vijf jaar (of eerder) kunnen worden gewijzigd. Het is de vraag of dit voor alle betrokken partijen (bedrijfsleven, maar ook burgers) daadwerkelijk de voldoende zekerheid biedt die zij nodig hebben om investeringen op de lange(re) termijn te nemen. Bovendien kunnen zij tegen de inhoud van het wetsvoorstel en de verschillende beleidsinstrumentaria niet in rechte opkomen.Het wordt dus afwachten op welke manier de Kamers de regering ter verantwoording zullen roepen, de Afdeling en het PBL hun rol als waakhonden zullen vervullen en overige relevante partijen daadwerkelijk overleg zullen voeren met de Minister. Ook moet nog worden bezien op welke manier de regering daar vervolgens vervolg aan zal geven. Een en ander zal zich uitwijzen als in 2019 het eerste klimaatplan vorm krijgt.Dit artikel is geschreven door Valerie van ‘t Lam en Anne Vos op Stibbeblog