Grote kamer CBb verruimt mogelijkheden toetsing gebonden besluiten aan het evenredigheidsbeginsel en vult rechtspraak over exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften nader in

Ook legt het CBb uit hoe bestuursorganen en bestuursrechters moeten beoordelen of in een concreet geval de toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop het gebonden besluit berust, voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Het CBb staat in dat verband stil bij de verhouding tussen rechtstreekse toetsing van het bestreden besluit en de exceptieve toetsing van het onderliggende wettelijke kader aan het evenredigheidsbeginsel. Met beide uitspraken vult de grote kamer van het CBb de uitspraken van de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) en 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772) nader in. 

Bij gebonden besluiten gaat het om besluiten, waarbij het bestuursorgaan geen ruimte heeft voor het maken van een belangenafweging: het rechtsgevolg van deze besluiten vloeit rechtstreeks voort uit de toepassing van het wettelijk voorschrift waarop het besluit berust. Het CBb constateert dat tot enkele jaren geleden de heersende opvatting was dat er bij een gebonden bevoegdheid geen ruimte is voor afwijking op grond van het evenredigheidsbeginsel. Die opvatting gaat er volgens het CBb echter aan voorbij dat art. 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) het evenredigheidsbeginsel als materieel algemeen rechtsbeginsel slechts gedeeltelijk codificeert en dat er geen aanleiding is om te veronderstellen dat met die bepaling is beoogd de toepassing van het evenredigheidsbeginsel te beperken tot discretionaire besluiten. Dat betekent dat contra-legemwerking van het evenredigheidbeginsel mogelijk is, hetgeen ten aanzien van gebonden besluiten die zijn gebaseerd op een formele wet uitdrukkelijk is benoemd in de Afdelingsuitspraak van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772). 

De grote kamer oordeelt dat een op een algemeen verbindend voorschrift (niet zijnde een wet in formele zin) gebaseerd gebonden besluit (rechtstreeks) aan het evenredigheidsbeginsel kan worden getoetst. Die toets beperkt zich niet tot de vraag of zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de regelgever en die leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de regelgever kan hebben bedoeld en voorzien (de ‘verdisconteringsbeperking’), aldus het CBb. Het CBb overweegt dat bij een gebonden bevoegdheid op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift al een belangenafweging in algemene zin heeft plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de wettelijke voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Het te nemen besluit volgt immers uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden en het bestuursorgaan hoeft geen belangenafweging te maken. Niettemin kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in het voorliggende geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven.

Dit betekent dat het bestuursorgaan uiteindelijk (“onder de streep”) nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden, maar daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid (de evenredigheid stricto sensu). Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is. Het voorgaande geldt naar het oordeel van het CBb ook bij de toetsing door de bestuursrechter van het in beroep bestreden besluit. Het CBb overweegt tot slot dat dat het niet in de rede ligt dat bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van gebonden besluiten die berusten op een wet in formele zin een ander beoordelingskader wordt toegepast.