De motiveringsplicht van de 'ladder voor duurzame verstedelijking' is onder meer van toepassing op het oprichten van nieuwe bedrijventerreinen en de sector retail, zoals in de vorige nieuwsbrief aan orde gekomen. Maar de duurzaamheidsladder heeft ook effecten op woningbouw. In dit artikel wordt aan de hand van recente jurisprudentie stilgestaan bij de noodzaak tot het aantonen van de woningbehoefte om een woningbouwplan de toets der kritiek te laten doorstaan, en op welke wijze de behoefte aangetoond kan worden.
De motiveringsplicht van de 'ladder voor duurzame verstedelijking' is onder meer van toepassing op het oprichten van nieuwe bedrijventerreinen en de sector retail, zoals in de vorige nieuwsbrief aan orde gekomen. Maar de duurzaamheidsladder heeft ook effecten op woningbouw. In dit artikel wordt aan de hand van recente jurisprudentie stilgestaan bij de noodzaak tot het aantonen van de woningbehoefte om een woningbouwplan de toets der kritiek te laten doorstaan, en op welke wijze de behoefte aangetoond kan worden.
Een goede ruimtelijke ordening
Zoals in
deel 1
is duidelijk gemaakt, is de ladder voor duurzame verstedelijking (verder: de ladder) opgezet met als primair doel het tot stand brengen van een goede ruimtelijke ordening. Doel is een zorgvuldige benutting van de beschikbare ruimte voor verschillende functies. Concreet houdt dit in dat de ladder als ondersteuning dient voor decentrale overheden (provincies en gemeenten) bij de vraaggerichte programmering van hun grondgebied, zodat een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij ruimtelijke en infrastructurele besluiten kan plaatsvinden.
In artikel 3.1.6 lid 2 Bro is sinds 1 oktober 2012 de ladder opgenomen. Beleidsmatig is de ladder geïntroduceerd in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR). De ladder is daarmee kaderstellend voor alle juridisch verbindende ruimtelijke plannen van de decentrale overheden, zoals de gemeentelijke bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen tot afwijken van het bestemmingsplan en de provinciale inpassingsplannen. Het niet opnemen van de ladder in de toelichting kan leiden tot vernietiging van het ruimtelijke plan (AbRvS 29 januari 2014, nr. 201306557/1/R6). Ook het niet volledig opnemen kan leiden tot vernietiging van het ruimtelijke plan (AbRvS 30 juli 2014, nr. 201402470/1/R6) Door middel van de bestuurlijke lus wordt eventueel nog een herstelmogelijkheid gegeven.
Ingevolge de ladder moet een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de toelichting van het ruimtelijke plan gemotiveerd worden met behulp van drie opeenvolgende stappen:
er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
indien blijkt dat sprake is van een actuele regionalebehoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van debetreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
indien blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
Het aantonen van de woningbehoefte vindt vooral plaats in stap 1 (aantallen, typen woningen en dergelijke) waarbij wordt opgemerkt dat een onderzoek hiernaar ten doel heeft om na te gaan of sprake is van een goede ruimtelijke ordening (artikel 3.1.6, vierde lid Bro) en zijdelings in stap 2 (locatie). Hierover het volgende.
Stap 1a: Stedelijke ontwikkeling
Voordat gestart wordt met het onderbouwen van de behoefte aan de hand van de ladder, moet allereerst sprake zijn van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. In het Bro (artikel 1.1.1, lid 1, onder i) is voor stedelijke ontwikkeling een definitie opgenomen: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. Het begrip woningbouwlocatie, zoals opgenomen in de definitie is niet nader gedefinieerd in het Bro. Het moet echter gaan om een ruimtelijke ontwikkeling van enige omvang. Het bouwen van één woning is geen stedelijke ontwikkeling in de zin van de ladder (AbRvS 14 januari 2014, nr. 201308263/2/R4). Drie woningen die rechtstreeks mogelijk worden gemaakt en drie woningen via een wijzigingsbevoegdheid) is ook niet aan te merken als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, lid 1, onder i van het Bro (AbRvS 18 december 2013, nr. 201302867/1/R4). De ontwikkeling van 14 woningen wordt wel aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling (AbRvS 9 april 2014, nr. 201307658/1/R4) en ook de ontwikkeling van woningen met een maximaal bruto vloeroppervlak van 22.000 m2 is volgens de Afdeling aan te merken als een stedelijke ontwikkeling (ABRvS 29 januari 2014, nr. 201306557/1/R6).
Benadrukt wordt dat indien een ontwikkeling niet is aan te merken als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, dit niet betekent dat de woningbehoefte niet hoeft te worden aangetoond. In het kader van de uitvoerbaarheid van het voorliggende ruimtelijk plan moet de behoefte alsnog worden onderbouwd. In dat geval kan de ladder als leidraad dienen.
Stap 1b: Actuele regionale behoefte
De Afdeling onderzoekt, op basis van de maximale planologische mogelijkheden, in hoeverre de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Die behoefte kan uitsluitend worden aangetoond op basis van concrete gegevens. Uitgesproken verwachtingen zijn onvoldoende. In de toelichting volstaan met uitsluitend een verwijzen naar gemeentelijke en regionale beleidskaders leidt ook tot strijd met artikel 3.1.6 lid 2 Bro (AbRvS 25 september 2013, BR 2013/152).
Uit jurisprudentie blijkt dat een (regionale) woonvisie en woningbouwprogramma de belangrijke rapporten zijn om te motiveren dat er binnen de planperiode voldoende behoefte bestaat aan de bouw van woningen (AbRvS 5 februari 2014, nr. 201303143/1/R4; AbRvS 10 januari 2014, nr. 201306043/1/R6; AbRvS 24 december 2013, nr. 201307665/1/R6; AbRvS 18 december 2013, nr. 201302867/1/R4; AbRvS 6 november 2013, nr. 201306573/1/R6 en AbRvS 4 september 2013, nr. 201301966/1/R4). De rapporten moeten wel actueel zijn. Belangrijke vraag is vervolgens, of het aantal geplande woningen binnen de in de rapporten berekende behoefte valt.
Indien het maximaal aantal te realiseren woningen binnen de berekende woningbouwtaakstelling blijft, die in regionaal verband is (vast)gesteld, is er niets aan de hand (AbRvS 9 april 2014, nr. 201307658/1/R4). Zeker indien ook toegelicht wordt dat de binnen het plangebied te bouwen woningen behoren tot het marktsegment waar op basis van het rapport de meeste behoefte aan is.
Indien het maximaal aantal te realiseren woningen de berekende woningbouwtaakstelling overschrijdt kan dit leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan, tenzij op een andere manier wordt aangetoond dat binnen de planperiode voldoende behoefte bestaat. In dergelijke gevallen moet de aanvullende woningbehoefte onderbouwd worden aan de hand van concrete gegevens. Hoe kan dit gedaan worden? Gedacht kan worden aan een (extra) woningmarkt- dan wel woningbehoefteonderzoek (AbRvS 6 oktober 2010, nr. 201004971/1/R2), een monitoring van het woningbouwprogramma, het noemen van eventueel contractueel vastgelegde afspraken met de ontwikkelaar over de andere uitbreidingen binnen de gemeente (AbRvS 5 februari 2014, nr. 201303143/1/R4), het overleggen van een lijst van gegadigden (AbRvS 4 november 2013, nr. 201307597/2/R6 en 9 september 2010, nr. 201007809/2/H1), een verklaring van een makelaar (AbRvS 9 september 2010, nr. 201007809/2/H1) de (regionale) structuurvisie (AbRvS 5 februari 2014, nr. 201303143/1/R4) en een quickscan woningbouwprojecten (AbRvS 2juli 2014, nr. 201308160/1/R4). Een aanvullende onderbouwing aan de hand van een combinatie van mogelijkheden is bijna altijd noodzakelijk.
Stap 2: Bestaand stedelijk gebied (locatie)
Indien op basis van concrete gegevens geconcludeerd is dat er een regionale behoefte bestaat, moet in de toelichting vervolgens beschreven worden in hoeverre in bestaand stedelijk gebied door middel van herstructurering, transformatie of anderszins voorzien kan worden in de geplande (woning)behoefte.
In artikel 1.1.1, lid 1, onder h Bro is een definitie opgenomen voor bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
Ten aanzien van het begrip bestaand stedelijk gebied is in de geschiedenis van de totstandkoming bovengenoemde bepaling (nota van toelichting, blz. 50; Stb. 2012, 388) opgenomen, dat in de praktijk zal moeten worden beoordeeld in hoeverre lineaire bebouwing (lintbebouwing) langs wegen, waterwegen of dijken als bestaand stedelijk gebied moet worden aangemerkt. Op grond van de gebiedsspecifieke, feitelijke, situatie zal bepaald moeten worden wat ervaren wordt als stedelijk gebied. Bebouwingscontouren in bijvoorbeeld bestemmingsplannen en provinciale verordeningen kunnen daarbij ondersteunend werken.
Is sprake van een inbreiding of herstructurering, dan levert stap 2 van de ladder geen problemen op. Indien de geplande woningbehoefte buiten bestaand stedelijk gebied is gepland, dan moet gemotiveerd worden dat eventueel aanwezige inbreidingslocaties en herstructureringslocaties onvoldoende mogelijkheden bieden. Beschikbare ruimte betekent immers niet dat het een geschikte ruimte is. Beschreven kan worden welke potentiële inbreidingslocaties er zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan te saneren bedrijfslocaties (AbRvS 2 juli 2014, nr. 201308160/1/R4).
Benoem vervolgens de knelpunten van de potentiële inbreidingslocaties. Bijvoorbeeld dat die locaties ongeschikt zijn om het gewenste aantal woningen te realiseren (AbRvS 10 januari 2014, nr. 201306043/1/R6) of ongeschikt om het gewenste woonprogramma in onder te brengen (AbRvS 2 juli 2014, nr. 201308160/1/R4). Of omdat via de uitbreiding kan worden voorzien in de gewenste, ruime opzet van het plan en dat andere locaties daarvoor onvoldoende ruimte bieden (AbRvS 5 februari 2014, nr. 201303143/1/R4). De Afdeling overweegt in dezelfde uitspraak dat een uitbreiding ook mogelijk is voordat alle inbreidings- en transformatielocaties zijn benut, mits de actuele regionale behoefte groter is dan waaraan kan worden voldaan binnen het bestaand stedelijk gebied.
De financiële haalbaarheid kan ook in de weg staan, doordat bijvoorbeeld saneringskosten of financiële ingrepen op het gebied van infrastructuur en water te kostbaar zijn (AbRvS 2 juli 2014, nr. 201308160/1/R4). Dat moet dan wel voldoende inzichtelijk gemaakt worden.
Economische crisis en motivatie
De economische crisis, dan wel de huidige marktomstandigheden, zijn op zich onvoldoende grond om aan te nemen dat er geen behoefte is aan woningen. Dit aangezien het bestemmingsplan zich uitstrekt over een periode van in beginsel tien jaar (AbRvS 9 april 2014, nr. 201307658/1/R4 en 10 januari 2014, nr. 201306043/1/R6). Een beroep op de economische crisis is op zichzelf dan ook relatief eenvoudig te weerleggen.
Tonnaer adviseurs in omgevingsrecht helpt u verder!
In dit artikel is ingegaan op de reikwijdte van de ladder in relatie tot woningbouw. Aan de hand van jurisprudentie is stilgestaan bij de noodzaak van het aantonen van de woningbehoefte om een woningbouwplan de toets der kritiek te laten doorstaan. Woonvisies en woningbouwprogrammas alleen zijn veelal niet meer voldoende om aan te tonen dat behoefte bestaat aan nieuwe woningen op een bepaalde locatie. Aanvullende motivering is dan vereist. Zeker in krimpregios is het voor gemeenten van belang om het woningbouwprogramma nog eens goed tegen het licht te houden. Tonnaer adviseurs in omgevingsrecht biedt in dit kader een meerwaarde voor zowel particulieren en overheden. Wij kunnen ondersteuning bieden door middel van de deskundigheid van onze planologen en juristen. Zij staan klaar om u te adviseren.
Gerelateerde info:
