Door overheden wordt al geruime tijd gezocht naar een manier om zich te wapenen tegen het misbruik van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in combinatie met de Wet dwangsom. Gedoeld wordt op de situatie waarin bestuursorganen worden geconfronteerd met veel en soms ‘verstopte’ Wob-verzoeken met het kennelijke doel om dwangsommen en proceskostenvergoedingen van de overheid te incasseren.
Door overheden wordt al geruime tijd gezocht naar een manier om zich te wapenen tegen het misbruik van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in combinatie met de Wet dwangsom. Gedoeld wordt op de situatie waarin bestuursorganen worden geconfronteerd met veel en soms verstopte Wob-verzoeken met het kennelijke doel om dwangsommen en proceskostenvergoedingen van de overheid te incasseren.
Tot dusver is in enkele gevallen door de civiele rechter geoordeeld dat sprake was van misbruik van recht en is op straffe van een dwangsom gelast dat niet meer dan een bepaald aantal brieven en dergelijke per maand mogen worden gericht aan het betreffende bestuursorgaan, zie onder meer voorzieningenrechter rechtbank Rotterdam 25 september 2014 (Dordrecht),
ECLI:NL:RBROT:2014:7826
en voorzieningenrechter rechtbank Den Haag 7 oktober 2014 (Leiden),
ECLI:NL:RBDHA:2014:12223
.
Ook in de uitspraken van lagere bestuursrechters werd in bepaalde gevallen misbruik van recht aangenomen met als gevolg dat het ingestelde beroep in een Wob-procedure niet-ontvankelijk werd verklaard (zie onder meer rechtbank Rotterdam 12 december 2013 (minister VenJ),
ECLI:NL:RBROT:2013:10241
, rechtbank Midden-Nederland 12 augustus 2014 (minister VenJ),
ECLI:NL:RBMNE:2014:3558
en rechtbank Midden-Nederland 28 oktober 2014 (Zeist),
ECLI:NL:RBMNE:2014:5278
).
Vorige week is deze lijn door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bevestigd in een drietal uitspraken van 19 november 2014 (
ECLI:NL:RVS:2014:4129
,
ECLI:NL:RVS:2014:4185
en
ECLI:NL:RVS:2014:4135
).
Nu deze zaken veel overeenkomsten vertonen, wordt alleen de eerstgenoemde besproken. Die zaak had (evenals de andere twee) betrekking op een Wob-verzoek tot openbaarmaking van stukken over een verkeersboete, welk verzoek was ingediend bij de minister van Veiligheid en Justitie. De minister had geweigerd het verzoek te behandelen. Appellante had daartegen bezwaar gemaakt en vervolgens tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar beroep ingesteld. De rechtbank Rotterdam verklaarde het beroep bij uitspraak van 24 december 2013 niet-ontvankelijk wegens misbruik van recht (
ECLI:NL:RBROT:2013:10271
). De Afdeling bevestigt deze uitspraak.
Appellante had aangevoerd dat de Awb niet voorziet in een grondslag voor het niet-ontvankelijk verklaren van een beroep wegens misbruik van recht.
De Afdeling overweegt dat de in artikel 3:13, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) opgenomen regel, dat een bevoegdheid niet kan worden ingeroepen voor zover die wordt misbruikt, op grond van artikel 3:15, derde lid, BW ook geldt buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen verzet. Uit het bepaalde in de artikelen 3:3 en 3:4, tweede lid, Awb blijkt volgens de Afdeling dat de bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking zich niet verzet tegen toepassing van deze regel uit het BW. Verder overweegt de Afdeling dat ook uit de artikelen 6:15, derde lid, artikel 8:18, vierde lid, en artikel 8:75, eerste lid Awb (welke artikelen handelen over de gevolgen van misbruik van processuele bevoegdheden), blijkt dat processuele bevoegdheden vatbaar zijn voor misbruik. De Afdeling concludeert dan ook dat op grond van artikel 3:13, jo. 3:15, BW de bevoegdheid om beroep in te stellen, niet kan worden ingeroepen als deze wordt misbruikt.
Naar aanleiding van het standpunt van appellante dat haar beroep geen misbruik van recht inhield, stelt de Afdeling voorop dat het niet-ontvankelijk verklaren van een beroep wegens misbruik van recht, zwaarwichtige gronden vereist omdat daardoor de betrokkene in feite de toegang tot de rechter wordt ontzegd. Onder verwijzing naar artikel 3:13 BW en een eerdere uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003 (
ECLI:NL:RVS:2003:AL6396
) overweegt de Afdeling dat zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Daarbij wordt erop gewezen dat een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht oplevert, maar dat de frequentie waarmee een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend in combinatie met andere omstandigheden wel kan bijdragen aan de conclusie dat sprake is van misbruik van recht. In deze zaak acht de Afdeling de volgende omstandigheden van belang.
Ter verkrijging van de stukken hadden de gemachtigden van verzoeker weloverwogen een beroep gedaan op de Wob terwijl de stukken ook opgevraagd hadden kunnen worden met een beroep op artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of artikel 11, vierde lid en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv). Het verschil tussen een verzoek op basis van de voornoemde artikelen in de Awb en de Wahv ten opzichte van een verzoek op grond van de Wob is dat alleen de beslissing op een Wob-verzoek een besluit is in de zin van de Awb. Het al dan niet toezenden van stukken op grond van de genoemde artikelen in de Awb en de Wahv betreft feitelijk handelen. In dat laatste geval kan het niet tijdig toezenden van de stukken niet leiden tot het verplichting voor het bestuursorgaan om dwangsommen en proceskostenvergoedingen te betalen. Daarnaast waren namens verzoeker zes Wob-verzoeken ingediend om één set samenhangende stukken te verkrijgen en werd meermalen (zonder dat daarbij een reden werd aangegeven) om dezelfde stukken gevraagd. Verder waren niet alle Wob-verzoeken goed te herkennen en werd in de correspondentie niet altijd gebruik gemaakt van het door de minister meegedeelde faxnummer of postadres maar van een ander faxnummer of postadres.
Gelet op dit procesgedrag kan volgens de Afdeling geen andere verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskosten te incasseren. Dit geldt te meer nu de gemachtigden hun werkzaamheden op no cure no pay-basis hebben verricht. De Afdeling overweegt dat een dergelijke wijze van rechtsbijstandverlening ervoor zorgt dat de rechtsbijstandverlener rechtstreeks gebaat is bij het verbeuren van dwangsommen en het verkrijgen van een proceskostenveroordeling. Gelet op het kennelijke doel van de gemachtigden bij het indienen van Wob-verzoeken, hebben zij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven (namelijk dat een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie) zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Dat de indiener van een Wob-verzoek geen belang hoeft te stellen, doet daar niet aan af. De Afdeling oordeelt dat de gemachtigden derhalve misbruik hebben gemaakt van een wettelijke bevoegdheid en dat deze handelswijze aan appellante moet worden toegerekend.
Uit deze uitspraak blijkt dat misbruik van de Wob ook via het bestuursrecht kan worden aangepakt. In welke gevallen sprake zal zijn van misbruik is echter sterk afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Duidelijk is dat sprake moet zijn van zwaarwichtige gronden en dat de enkele omstandigheid dat men zich veelvuldig richt tot het bestuursorgaan onvoldoende is. Voorlopig lijken bestuursorganen dan ook alleen in uitzonderlijke gevallen een weerwoord te hebben tegen misbruik van de Wob. Voorlopig, nu het bij de tweede kamer aanhangige wetsvoorstel Wet open overheid (nr. 33 328) voorziet in een algemene uitsluiting van de regeling voor een dwangsom bij niet tijdig beslissen voor Wob-verzoeken.
Andere samenvattingen van de uitspraken:
Spraakmakende jurisprudentie: Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt over misbruik van recht, Jan van der Grinten, Kennedy Van der Laan
Misbruik van bevoegdheid als wapen tegen oneigenlijke Wob-verzoeken, Jan van Oosten, Stibbe
Groot aantal Wobverzoeken: misbruik van recht, Ineke van Leeuwen, Samenwerkende Advocaten Omgevingsrecht
Beroep niet-ontvankelijk vanwege misbruik van recht, Raad van State
