Beantwoording schriftelijke vragen over kamerbrief Invoeringswet Omgevingswet en ontwerp-Omgevingsbesluit

Met belangstelling heb ik kennis genomen van de feitelijke vragen over het ontwerp van het Omgevingsbesluit en de beleidsbrief over de Invoeringswet Omgevingswet. Beiden zijn belangrijke onderdelen van de verdere uitwerking van de stelselherziening van het omgevingsrecht. Hierbij ontvangt u de antwoorden op de gestelde vragen. Op verzoek van de Eerste Kamer zal ik de antwoorden op de schriftelijke vragen over het ontwerp-Omgevingsbesluit ook toesturen aan de Eerste Kamer.

Ik dank de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu dat zij de voorbereiding voortvarend ter hand heeft genomen, onder meer door het organiseren van technische briefings en het houden van een rondetafelbijeenkomst over de ontwerp-AMvBs op grond van de Omgevingswet. Op die manier krijgt de zorgvuldige behandeling van de Omgevingswet, met brede betrokkenheid van diverse maatschappelijke organisaties, een vervolg bij deze onderdelen van de stelselherziening.

Vervolgproces

Inmiddels heeft uw Commissie de feitelijke vragen ingediend over de drie andere ontwerp-AMvBs op grond van de Omgevingswet die nu in uw Kamer in het kader van de voorhangprocedure voorliggen. Die vragen zullen afzonderlijk worden beantwoord. Eerder heb ik u toegezegd nog een brief te sturen over de hoofdpunten uit de consultatie van de ontwerp-AMvBs, en de voorgenomen verwerking van het kabinet daarvan. Deze brief verwacht ik u medio november te kunnen sturen. Na het nota-overleg en overleg met de Eerste Kamer zullen de ontwerp-AMvBs worden aangepast aan de uitkomsten van de consultatie, toetsing en behandeling in het parlement. Vervolgens worden de ontwerp-AMvBs voor advies aangeboden aan de Afdeling advisering van de Raad van State.

De Invoeringswet verkeert in een andere fase van uitwerking en procedure dan de ontwerp-AMvBs. In de brief van 19 mei 2016 1) zijn de voorgenomen opzet van het wetsvoorstel en de belangrijkste onderwerpen beschreven. De bijgaande antwoorden op de vragen die uw Commissie naar aanleiding daarvan heeft gesteld, kunnen worden betrokken bij het geplande nota-overleg op 19 december aanstaande. Vervolgens zal een ontwerp-wetsvoorstel voor consultatie op internet worden gepubliceerd, zodat een ieder daarover zienswijzen kan indienen. Ook zullen dan de gebruikelijke toetsen plaatsvinden. Na verwerking daarvan zal het voorstel voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden aangeboden, waarna het wetsvoorstel bij uw Kamer zal worden ingediend. In die fase volgt nog een volledige inhoudelijke behandeling van het wetsvoorstel.

1) Kamerstukken II 2015/16, 33 962, nr. 185.

In

dit schema

is de planning van de verschillende wetgevingssporen weergegeven. Daarin is ook zichtbaar wanneer bij benadering de Tweede Kamer aan zet zal zijn bij de verschillende ontwerpwetgeving. Deze planning heb ik u eerder bij brief van 1 oktober 2014 2) doen toekomen.

2) Kamerstukken II 2014/15, 33 118, nr. 17.

Leeswijzer

Net als de vragen zijn de antwoorden in twee documenten opgenomen, één met de antwoorden van de vragen over het ontwerp-Omgevingsbesluit en één met de antwoorden op de vragen over de beleidsbrief over de Invoeringswet. Bij de beantwoording is de volgorde en nummering van de vragen aangehouden. Een aantal vragen gaat over de werking van de Omgevingswet of over één van de andere ontwerp-AMvBs. Bij de beantwoording daarvan is de relatie met de andere onderdelen van de stelselherziening geschetst. Waar in de antwoorden wordt verwezen naar de ontwerp-AMvBs op grond van de Omgevingswet zijn de volgende benamingen en afkortingen gehanteerd:

a. het Omgevingsbesluit, b. het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), c. het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), d. het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).

Slot

Ik hoop hiermee de vragen naar tevredenheid te hebben beantwoord en zie uit naar het vervolg.

Downloads:

• Beantwoording schriftelijke vragen Tweede Kamer over het ontwerp-Omgevingsbesluit

• Antwoorden op vragen van de Tweede Kamer over de kabinetsbrief Invoeringswet Omgevingswet

---

Antwoorden op vragen van de Tweede Kamer over de kabinetsbrief Invoeringswet Omgevingswet

Beantwoording schriftelijke vragen Tweede Kamer over het ontwerp-Omgevingsbesluit

Vraag 1

Bent u bereid om een vorm van wettelijke participatieplicht verder uit te werken in de AMvB's, waarbij met participatieplicht bedoeld wordt de verplichting voor initiatiefnemers om op een vroeg moment aan de slag te gaan met omwonenden?

Antwoord 1

Verondersteld wordt dat de vraag over vergunningen gaat. De regels over participatie bij vergunningverlening zullen uiteraard worden uitgewerkt, maar dat zal gebeuren bij ministeriële regeling. In die ministeriële regeling worden alle aanvraagvereisten voor de omgevingsvergunning voor verschillende activiteiten bijeen gebracht. Het amendement-Albert de Vries (Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 39) over dit onderwerp heeft zijn beslag gekregen in artikel 16.55, zesde lid van de Omgevingswet. Hierin is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de door de aanvrager te verstrekken gegevens en bescheiden over participatie van en overleg met derden. Aan de uitwerking in de ministeriële regeling wordt in een later stadium gewerkt. Met een dergelijk indieningsvereiste voor initiatiefnemers krijgt de vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden ook bij particuliere initiatieven een plaats.

Vraag 2

Klopt het dat het amendement-Albert de Vries (Kamerstuk 33962, vergaderjaar 2014-2015, nr. 39), waarin gevraagd werd om bij de aanvraag van een omgevingsvergunning verslag te doen van participatie, niet wordt uitgewerkt? Bent u bereid om dit toch verder uit te werken?

Antwoord 2

Met het amendement-Albert de Vries is aan artikel 16.55 van de Omgevingswet een zesde lid toegevoegd. Hierin is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de door de aanvrager te verstekken gegevens en bescheiden over participatie van en overleg met derden. Zoals bij vraag 1 is aangegeven wordt in een later stadium aan de uitwerking van dit artikel in de ministeriële regeling gewerkt.

Vraag 3

Op welke wijze is het begrip omgevingskwaliteit vastgelegd in de vier AMvB's?

Antwoord 3

Het bereiken en in stand houden van een goede omgevingskwaliteit is een onderdeel van de doelen van de Omgevingswet. Op grond van artikel 2.1 in samenhang met artikel 1.3 van de wet moet een bestuursorgaan zijn taken en bevoegdheden uitoefenen met het oog op de doelen van de wet. De omgevingskwaliteit duidt, zoals de memorie van toelichting (p. 63) aangeeft, vooral op het belang van aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit van natuur en landschap. Het begrip omgevingskwaliteit staat in artikel 1.3 van de Omgevingswet naast de hardere kwaliteiten als veiligheid en gezondheid en de functionele kwaliteiten van de fysieke leefomgeving die in onderdeel b van dat artikel een plaats hebben gekregen.

Het subsidiariteitsbeginsel vereist dat het Rijk slechts regels stelt over de omgevingskwaliteit voor zover er sprake is van een nationaal belang (dat niet doelmatig of doeltreffend door de decentrale overheden kan worden behartigd) of een internationale verplichting. Dat speelt voor cultureel erfgoed, werelderfgoed en natuur. Daarom bevatten de AMvBs nu regels over cultureel erfgoed en werelderfgoederen. Met het Invoeringsbesluit zal het ontwerp-Bkl nog worden aangevuld met regels over het werelderfgoed Wadden. Via het Aanvullingsbesluit natuur, behorende bij de Aanvullingswet natuur, zal de regelgeving over natuur worden toegevoegd aan de AMvBs. Andere aspecten van omgevingskwaliteit, in het bijzonder architectonische kwaliteit van bouwwerken, de stedenbouwkundige kwaliteit en de kwaliteit van het landschap, worden beschermd door de gemeenten en provincies in hun eigen regelgeving.

Vraag 4

Bent u bereid om een aantal procedurele waarborgen voor kwaliteit op te nemen in de AMvB's waarbij er een verplicht meerwaardegesprek wordt vastgelegd, er in een vroeg stadium en met een onafhankelijke regie verantwoording wordt afgelegd over het gebruik van afwegingsruimte en regie, en financiering van meerwaardegesprekken gefaciliteerd wordt uit publieke middelen (en niet vanuit een private ontwikkelaar of initiatiefnemer)?

Antwoord 4

Het meerwaardegesprek of meerwaardecreatie, met een bijbehorende meerwaardetoets, is een concept dat past bij uitnodigingsplanologie en onder andere wordt geïntroduceerd door Peter van Rooy. Tijdens een meerwaardegesprek tussen initiatiefnemer(s) en betrokken overheden wordt het initiatief in de context van publieke waarden en normen besproken. [] Op aangeven van de initiatiefnemer(s) kan een termijn voor een meerwaardetoets worden afgesproken. [] De gesprekken en de beoordeling staan idealiter onder regie van een klein kennisrijk team dat mandaat heeft verantwoordelijkheid te nemen en bereid is in alle openheid verantwoording af te leggen aan hun opdrachtgevers. [] Op zon manier kan stagnatie door de ontstane risicomijdende vinkjescultuur worden omgebogen naar het nemen van verantwoordelijkheid voor een inhoudelijke dialoog over het goede in de context van de toekomst., aldus van Rooy (P. van Rooy, Meerwaardecreatie, cahier gebiedsontwikkeling, Innovatieprogramma Nederlandbovenwater, p. 43).

Het meerwaardegesprek is een voorbeeld van de cultuurverandering die het kabinet beoogt en die ook met de Omgevingswet wordt gestimuleerd. Het is een middel om invulling te geven aan een meer faciliterende houding van de overheid. Er zijn gemeenten die het meerwaardegesprek ook daadwerkelijk toepassen. Het kabinet juicht dat toe, maar wil dat niet reguleren. Het is bij complexe projecten zeker zinvol om als betrokken bestuursorganen en initiatiefnemer(s) in een vroeg stadium om de tafel te gaan. De inrichting van dergelijk vooroverleg met de initiatiefnemer(s) hangt erg af van het type project en de complexiteit ervan. Die lijn sluit aan op de wijze waarop het thema participatie vorm heeft gekregen binnen de stelselherziening. Het kabinet staat een werkwijze voor waarbij participatie wordt gestimuleerd en soms verplicht (projectprocedure), maar waarbij niet uitputtend wordt vastgelegd hoe participatieprocessen moeten worden vorm gegeven. Bij participatie past een decentrale aanpak waarbij het bevoegde bestuursorgaan de meest passende vorm bepaalt. In het meerwaarde gesprek kunnen initiatiefnemer(s) en betrokken overheid ook afspraken maken over de wijze waarop participatie vorm wordt gegeven.

Vraag 5

Op welke wijze is de koepelvergunning nu uitgewerkt?

Antwoord 5 In de Nota naar aanleiding van het Verslag bij de Omgevingswet (Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 145) is uiteengezet dat het aanvragen en verlenen van een koepelvergunning onder de Omgevingswet mogelijk is.

Met een koepelvergunning wordt gedoeld op die situaties, waarbij bedrijven met het oog op privaatrechtelijke afspraken en gezamenlijke voorzieningen één koepelvergunning hebben aangevraagd door een rechtspersoon die daarmee optreedt als overkoepelend orgaan voor de deelnemende bedrijven. Het kan daarbij gaan om grote industriële complexen of om andere situaties waarin bedrijven ervoor hebben gekozen gezamenlijk één vergunning aan te vragen. Op grond van de Omgevingswet blijft het mogelijk dat voor verschillende vergunningplichtige activiteiten, uitgevoerd door verschillende bedrijven, één vergunning wordt aangevraagd door één aanvrager die als rechtspersoon optreedt en daarmee overkoepelend orgaan is voor de deelnemende bedrijven. De deelnemende bedrijven kunnen nog steeds een verbinding leggen tussen de algemene regels en vergunningvoorschriften die gelden voor de deelnemende bedrijven en de privaatrechtelijke afspraken die zij onderling hierover maken. Daar waar gezamenlijke voorzieningen een gelijkwaardige oplossing bieden (zoals een gezamenlijke opslag van gevaarlijke stoffen of een zuiveringsinstallatie voor het gehele terrein) zal toepassing van maatwerk of de gelijkwaardigheidsbepalingen in de algemene rijksregels deze mogelijkheid faciliteren.

Vraag 6

Waarom is voor deze beperkte toepassing van de uitgebreide procedure gekozen? Is deze keuze gebaseerd op onderzoek waaruit blijkt dat deze procedure tot problemen voor de initiatiefnemer leidt? Is bij de keuze voor een ruime toepassing van de reguliere procedure gekeken naar de effecten van deze keuze op de participatiemogelijkheden? Waarom is er (tenminste) in het kader van vertrouwen en decentralisatie niet voor gekozen om decentrale overheden de mogelijkheid te geven om, indien gewenst, bij andere initiatieven afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht ook van toepassing te verklaren?

Antwoord 6

De Omgevingswet bevat twee voorbereidingsprocedures voor het nemen van een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning. Als uitgangspunt geldt dat de reguliere voorbereidingsprocedure wordt toegepast. De beslistermijn bij de reguliere procedure is acht weken. Net als onder de huidige Wabo, schrijft het ontwerp-Omgevingsbesluit voor in welke gevallen de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van 6 maanden moet worden toegepast (volgens afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht). Voor de in het ontwerp- Omgevingsbesluit genoemde gevallen geldt in principe dat dit terug te voeren is op internationaalrechtelijke verplichtingen. In alle andere gevallen geldt de reguliere procedure die in beginsel 8 weken bedraagt. Bij meervoudige aanvragen met advies met instemming is de periode 12 weken. Verder kan het bevoegd gezag de periode bij de reguliere procedure met maximaal 6 weken verlengen, bijvoorbeeld voor complexe aanvragen. Daarbij is het overigens wel van belang op te merken dat in de Omgevingswet al wordt geregeld dat afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is op mer-plichtige besluiten.

Voordeel van de reguliere voorbereidingsprocedure is dat aanvragen om een omgevingsvergunning relatief snel kunnen worden afgewikkeld. Dit draagt bij aan snellere besluitvorming: één van de verbeterdoelen van de stelselherziening. Voor initiatiefnemers is dit dan ook een belangrijk winstpunt. Het bedrijfsleven heeft ook meermaals aangegeven blij te zijn met de keuze dat de reguliere procedure uitgangspunt is. De reguliere procedure is effectief en met goede waarborgen omkleed. De effecten op de participatiemogelijkheden zijn inderdaad in beschouwing genomen. De reguliere procedure leent zich bij uitstek voor een op maat gesneden participatie. Deze kan in overleg met de aanvrager worden geboden op een effectief en vroegtijdig moment, voorafgaand aan de indiening van de formele aanvraag. In dat stadium van het project is inspraak immers het meest effectief, omdat nog niet alle keuzes vastliggen.

Het kabinet heeft ervoor gekozen om decentrale overheden niet de mogelijkheid te geven om afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht op andere activiteiten dan genoemd in het ontwerp-Omgevingsbesluit van toepassing te verklaren. Het kabinet wil procedures juist versnellen en voorkomen dat een aanvrager, afhankelijk van een eenzijdig oordeel van het bevoegd gezag, een half jaar moet wachten op een besluit. Nu is in het ontwerp-Omgevingsbesluit uitputtend geregeld wanneer afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is en is voor de initiatiefnemer volstrekt duidelijk welke procedure van toepassing is. De mogelijkheid om decentrale overheden te laten bepalen of afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht op andere activiteiten van toepassing is zou onzekerheid opleveren voor de initiatiefnemer over de te volgen procedure en dat vindt het kabinet onwenselijk.

Vraag 7

Hoe wordt voorzien in een objectieve en onafhankelijke beoordeling van de aangevraagde omgevingsvergunning gelet op het feit dat niet de minister van Infrastructuur en Milieu maar de minister van Economische Zaken bevoegd is te beslissen op aanvragen van een omgevingsvergunning voor mijnbouwactiviteiten en voor beperkingen voor gebiedsactiviteiten met betrekking tot een mijnbouwinstallatie, aangezien de minister van Economische Zaken te zien is als medebelanghebbende bij mijnbouwactiviteiten? Ligt het niet meer voor de hand dat de minister van Infrastructuur en Milieu juist wel de bevoegde bewindspersoon is?

Antwoord 7

De objectieve en onafhankelijke beoordeling van de aangevraagde omgevingsvergunning wordt verzekerd via het ontwerp-Bkl. Dit besluit bevat beoordelingsregels die van toepassing zijn op een aanvraag om een omgevingsvergunning. Voor activiteiten met betrekking tot mijnbouw zijn relevant de beoordelingsregels voor de beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een

mijnbouwinstallatie in een waterstaatswerk (afdeling 8.2 Bkl), voor de mijnbouwactiviteit (afdeling 8.4 Bkl) en voor de milieubelastende activiteit met betrekking tot een mijnbouwwerk (afdeling 8.5 Bkl). Bij het beoordelen van aanvragen om een omgevingsvergunning voor deze activiteiten is de Minister van Economische Zaken gebonden aan deze beoordelingsregels, evenals de Minister van Infrastructuur en Milieu in de gevallen waarin hij daarvoor als bevoegd gezag is aangewezen op grond van artikel 3.9, derde lid, van het ontwerp-Omgevingsbesluit (zie over deze gevallen nader het antwoord op vraag 65). Een minister kan op grond van deze beoordelingsregels bij de beoordeling van de aanvraag geen andere belangen dan het belang van de aanvrager en het belang waarvoor de eis van een vergunning is ingesteld in zijn afweging betrekken. Het feit dat de Minister van Economische Zaken beleidsverantwoordelijk is voor het beheer van het eigendom van de delfstoffen en de uitvoering van het mijnbouwbeleid wil dus niet zeggen dat er andere omgevingsvergunningen zouden worden verleend door de Minister van Infrastructuur en Milieu. Bovendien gaan de staatsinkomsten uit mijnbouwactiviteiten rechtstreeks naar de algemene middelen. Er is dan ook geen aanleiding om de Minister van Infrastructuur en Milieu in plaats van de Minister van Economische Zaken als bevoegd gezag aan te wijzen voor alle aanvragen om een omgevingsvergunning voor de hiervoor genoemde activiteiten met betrekking tot mijnbouw.

Vraag 8

Bestaat er per bestuurslaag een lijst van zogenaamde magneetactiviteiten?

Antwoord 8

Wanneer een initiatiefnemer een aanvraag indient voor een omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten, krijgt hij op grond van de Omgevingswet altijd één vergunning met één bevoegd gezag. De hoofdregel hierbij is dat de gemeente bevoegd gezag is. Dat geldt vanzelfsprekend niet voor gevallen waarbij alleen activiteiten worden aangevraagd waarvoor nu ook al provincie of Rijk bevoegd gezag zijn. Een uitzondering geldt wanneer er sprake is van één of meer magneetactiviteiten. Wanneer sprake is van een magneetactiviteit, is het bevoegd gezag voor dit onderdeel van de activiteit altijd bevoegd gezag, ongeacht in welke combinatie dit wordt aangevraagd. De magneetactiviteit trekt als het ware de andere activiteiten naar zich toe. Dit is ook zo geregeld in de huidige Wabo-systematiek.

Activiteiten zijn alleen aangewezen als magneetactiviteit wanneer aan één van de volgende criteria is voldaan:

. Gemeenteoverstijgend / regio-overstijgend belang (waaronder schaalgrootte van de activiteit en de gevolgen); . Doelmatige uitoefening van taken (waaronder complexiteit van het bedrijf); . Voldoen aan internationale verplichtingen (bijvoorbeeld: integrale vergunningverlening bij BRZO en IPPC-bedrijven).

De magneetactiviteiten worden aangewezen in de artikelen 3.2, tweede lid, onder b, en 3.4, tweede lid, onder b, van het ontwerp-Omgevingsbesluit voor gedeputeerde staten, artikel 3.6, tweede lid, onder b, van dat besluit voor de Minister van Economische Zaken en de artikelen 3.3, tweede lid, onder b, en 3.7, tweede lid, onder b, van dat besluit voor de Minister van Infrastructuur en Milieu. Per bestuurslaag gaat het om de volgende activiteiten:

Provincie:

- De meeste milieubelastende activiteiten waarvoor gedeputeerde staten bij enkelvoudige aanvragen bevoegd gezag zijn. Het gaat hierbij vooral om IPPC-installaties met bovenlokale milieugevolgen en om Seveso-inrichtingen. Daarnaast gaat het ook om een beperkt aantal zogeheten complementaire milieubelastende activiteiten. Dit zijn vergunningplichtige milieubelastende activiteiten in dezelfde categorie als een IPPC- installatie waarvoor gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn, maar waarvan de productie beneden de IPPC-grens ligt. - Afwijkactiviteiten van provinciaal belang. - Grote ontgrondingen (100.000 m3 of meer) in het winterbed van de grote rivieren (rijkswateren) of buiten de rijkswateren. - Industriële grondwateronttrekkingen van meer dan 150.000 m3 en grondwateronttrekkingen voor de drinkwatervoorziening.

- Milieubelastende activiteit met betrekking tot een grote mestverwerker. Deze activiteit is ten onrechte niet aangewezen als magneetactiviteit in de consultatieversie van het ontwerp-Omgevingsbesluit. Dit zal in de Raad van State-versie van het ontwerp- Omgevingsbesluit alsnog gebeuren.

Rijk:

- Milieubelastende activiteiten met betrekking tot een mijnbouwwerk, mijnbouwactiviteiten en beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een mijnbouwinstallatie in een waterstaatswerk. Bevoegd gezag hierbij is de Minister van Economische Zaken. - Milieubelastende activiteiten van nationaal veiligheidsbelang, zoals militaire activiteiten van de krijgsmacht. Bevoegd gezag is de Minister van Infrastructuur en Milieu, evenals voor de volgende activiteiten. - Afwijkactiviteiten van nationaal belang. - Grote ontgrondingen (100.000 m3 of meer) in het zomerbed van de grote rivieren en in de overige rijkswateren. - Lozingsactiviteiten op rijkswateren vanuit IPPC-installaties of Seveso-inrichtingen. - Beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een waterstaatswerk in het kader van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of namens de Minister van Infrastructuur en Milieu.

Vraag 9

Wat prevaleert bij de artikelen 3.1 t/m 3.9 bij meerdere activiteiten en magneetactiviteiten? Hoe worden vergunningaanvragen afgepeld en wordt verslag gelegd van de gevolgde procedure?

Antwoord 9

De artikelen 3.1 t/m 3.10 van het ontwerp-Omgevingsbesluit geven voor alle mogelijke combinaties van vergunningplichtige activiteiten altijd een eenduidig antwoord op de vraag wie bevoegd gezag is. Dit geldt ook wanneer er sprake is van meerdere magneetactiviteiten in één aanvraag. In dat geval beslist op grond van artikel 3.9 van het Omgevingsbesluit het hoogste bevoegd gezag. Indien het gaat om twee magneetactiviteiten van het Rijk is de Minister van Infrastructuur en Milieu bevoegd gezag. Voor het bepalen wie de aanvraag voor een meervoudige activiteit afhandelt hoeft geen aparte procedure te worden gevolgd of verslag te worden gelegd, er hoeft slechts te worden bezien welke activiteiten precies worden aangevraagd en wie op grond van het ontwerp-Omgevingsbesluit bevoegd gezag is voor de aanvraag. Het is de bedoeling om dit in het Digitaal Stelsel Omgevingsrecht te automatiseren, zodat de aanvraag meteen naar het juiste bestuursorgaan wordt doorgeleid nadat deze digitaal is ingediend.

Vraag 10

Wat wordt verstaan onder een afwijkactiviteit van nationaal belang? Hoe is de burgerparticipatie geregeld bij afwijkactiviteiten?

Antwoord 10

In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is nader toegelicht wat moet worden verstaan onder een afwijkactiviteit van nationaal belang. In het ontwerp-Omgevingsbesluit is bewust niet nader gedefinieerd wat onder nationaal belang moet worden verstaan: dit moet bij voorkeur blijken uit op nationaal niveau vastgestelde beleidsstukken en visies. Bij afwijkactiviteiten van nationaal belang gaat het doorgaans om projecten van publiek belang die gezien hun omvang en complexiteit geen projectbesluit vergen, maar waarvoor toch een belangenafweging op nationaal niveau moet worden gemaakt.

Zoals in antwoord op vraag 1 is aangegeven zal de initiatiefnemer bij het indienen van een aanvraag voor een vergunning gegevens moeten verstrekken over participatie en overleg met derden. Dat geldt ook voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit van nationaal belang. Dat zal worden geregeld bij ministeriële regeling.

Vraag 11

Waarom wordt de formele betrokkenheid van het drinkwaterbedrijf in het Omgevingsbesluit niet geregeld bij de aanvraag van een vergunning of maatwerkvoorschrift, wanneer die het drinkwaterbelang raken?

Antwoord 11

Het drinkwaterbelang wordt net als in het huidige recht gewaarborgd door de waterbeheerders, die dit op grond van het ontwerp-Bkl moeten meewegen bij het verlenen van vergunningen en het vaststellen van maatwerkvoorschriften voor wateractiviteiten. En door de provinciebesturen, die net als in het huidige stelsel de taak hebben de grondwaterkwaliteit te waarborgen en daarvoor regels te stellen in hun omgevingsverordeningen, bijvoorbeeld door het aanwijzen van grondwaterbeschermingsgebieden. Formele betrokkenheid van drinkwaterbedrijven is niet nodig om ervoor te zorgen dat voor hen voldoende schoon water beschikbaar is. Bovendien hebben drinkwaterbedrijven in het huidige recht ook geen formele betrokkenheid bij het verlenen van omgevingsvergunningen.

Vraag 12

Hoe wordt duidelijkheid geschept in verantwoordelijkheden voor handhaving van betrokken bevoegde overheden binnen aangewezen beschermde gebieden rond grondwaterwinningen ten behoeve van menselijke consumptie? Kan de regie van de handhaving binnen deze gebieden bij de provincie worden belegd? (artikel 11.1).

Antwoord 12

In de Omgevingswet (artikel 2.18, eerste lid, onder c) is opgenomen dat de taak van het beschermen van de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden, met het oog op drinkwaterwinning, berust bij het provinciebestuur. Op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de Omgevingswet gebeurt bescherming van grondwater in beginsel met instructieregels opgelegd door het provinciebestuur en niet met direct werkende provinciale regels. Vervolgens neemt de gemeente regels op over de bescherming van het grondwater het in omgevingsplan. De handhaving daarvan berust in dit geval bij de gemeente.

Als handhaving door gedeputeerde staten doelmatiger en doeltreffender is, dan kan de provincie gebruik maken van de uitzonderingsmogelijkheid die 4.2, tweede lid, biedt en kiezen voor regelgeving in de eigen verordening. De handhavingsbevoegdheid ligt in dit geval bij gedeputeerde staten (op grond van artikel 4.8 van de Omgevingswet en artikel 3.4, eerste lid, onder f, van het Omgevingsbesluit).Omgevingsbesluit

Vraag 13

Worden de grondwaterbeschermingsgebieden vanwege het belang van tijdig signaleren van risicos voor drinkwatervoorziening aangegeven in de omgevingsdocumenten? Zo nee, kan dit dan in het Omgevingsbesluit toegevoegd worden? (artikel 12.4)

Antwoord 13

De grondwaterbeschermingsgebieden zijn niet apart aangewezen als omgevingsdocument. Dat is niet nodig, omdat de kaartbeelden van deze gebieden aangeleverd worden als onderdeel van de omgevingsverordening. Grondwaterbeschermingsgebieden worden door provinciale staten aangewezen in de omgevingsverordening op grond van artikel 7.10 van het ontwerp-Bkl. De omgevingsverordening is aangewezen als omgevingsdocument in artikel 16.2 van de Omgevingswet en de grondwaterbeschermingsgebieden maken daar onderdeel van uit. Met de kaartbeelden uit de bestanden van omgevingsverordening kunnen burgers, bedrijven en overheden gebruiksvriendelijk en doeltreffend op de regels voor de bescherming van de grondwaterwinning in die verordening worden gewezen.

Vraag 14

Waarom is in het omgevingsdocument niet opgenomen dat de watertoets (weging van het waterbelang) uitgevoerd moet worden bij activiteiten die gevolgen hebben voor de veiligstelling van de duurzame drinkwatervoorziening en dat het drinkwaterbedrijf hierbij dient te worden betrokken? (artikel 12.4)

Antwoord 14

Artikel 12.4 van het ontwerp-Omgevingsbesluit regelt niet aan welke eisen moet worden voldaan bij het opstellen van het omgevingsplan of de omgevingsvergunning. Het regelt slechts welke besluiten of andere instrumenten (zoals plannen en programmas) worden aangewezen als omgevingsdocument. Het aanwijzen als omgevingsdocument leidt ertoe dat deze rechtsfiguren

zichtbaar zullen zijn op de digitale kaart die de opvolger zal zijn van

www.ruimtelijkeplannen.nl

, en die toegankelijk zal zijn via het Digitaal Stelsel Omgevingsrecht.

Artikel 5.22 van het ontwerp-Bkl regelt dat bij het opstellen van een omgevingsplan het waterbelang moet worden meegewogen. Deze instructieregel is de opvolger van de huidige watertoets. Hierbij moeten de gevolgen voor de veiligstelling van de duurzame drinkwatervoorziening uiteraard worden meegewogen. Het is de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag om op grond van artikel 5.22 de opvattingen van de waterbeheerder hierbij te betrekken. Hij beziet of het watersysteem, gelet op de voorgenomen inhoud van het omgevingsplan, nog kan voldoen aan de daarvoor geldende functies en doelstellingen, waaronder het leveren van voldoende schoon water voor de drinkwatervoorziening. Zie verder voor waar het gaat om vergunningplichtige activiteiten en maatwerkvoorschriften het antwoord op vraag 11.

Vraag 15

Waar worden winningen van 500.000 kubieke meter aardgas per dag vergund? Wie is verantwoordelijk voor participatie en handhaving dienaangaande?

Antwoord 15

De omgevingsvergunningplicht voor milieubelastende mijnbouwactiviteiten wordt geregeld in het Besluit activiteiten leefomgeving. Het winnen van delfstoffen, zoals aardgas, is in dat besluit aangewezen als omgevingsvergunningplichtige activiteit. Bij een aanvraag voor het winnen van meer dan 500.000 m3 aardgas per dag is ook een milieueffectrapport verplicht. Het bevoegd gezag voor het verlenen en het handhaven van deze omgevingsvergunning is de Minister van Economische Zaken. Dat is geregeld in het ontwerp-Omgevingsbesluit.

De initiatiefnemer van de gaswinning dient bij de vergunningaanvraag gegevens te verstrekken over participatie en overleg met derden. Het bevoegde bestuursorgaan is verantwoordelijk voor de afweging of de participatie voldoende heeft plaatsgevonden. Voor het overige wordt verwezen naar de beantwoording van vraag 1.

Vraag 16

Waarom zijn diepboringen (onder B4) niet mer-plichtig? Klopt het dat dit ook de opslag van kernafval behelst?

Antwoord 16

Voor de mer-plicht en de mer-beoordelingsplicht is aangesloten bij de mer-richtlijn. Voor diepboringen kent de mer-richtlijn een mer-beoordelingsplicht, zie bijlage II, categorie 2d van de mer-richtlijn. Dit is nu ook al zo in het Besluit milieueffectrapportage, zie categorie D17.2 in onderdeel D van de bijlage.

De opslag van kernafval valt niet onder deze categorie, maar onder de categorie C4 of C5 van bijlage V bij het ontwerp-Omgevingsbesluit.

Vraag 17

Waarom is een project van windturbineparken niet mer-plichtig? Welk bestuursorgaan geeft de vergunning af?

Antwoord 17

Windturbineparken zijn onder de Omgevingswet niet direct mer-plichtig, maar wel mer- beoordelingsplichtig. Dit betekent dat het bevoegd gezag eerst beoordeelt of sprake is van aanzienlijke milieueffecten. Als dat het geval is moet er een milieueffectrapport worden gemaakt. De aanwijzing van windturbineparken als mer-beoordelingsplichtig project is het gevolg van de implementatie van de mer-richtlijn (zie bijlage II, categorie 3i). Ook het huidige Besluit milieueffectrapportage kent nu een mer-beoordelingsplicht voor windturbineparken (zie categorie D22.2).

Voor de toekomst is relevant dat het Tweede Amendement van het Verdrag van Espoo mogelijk in werking treedt. Hierin is vastgelegd dat voor grote windturbineparken een mer-plicht moet gelden. In de Nederlandse situatie wordt dat geïmplementeerd door een mer-plicht te introduceren bij 20

of meer windturbines. Deze mer-plicht moet zijn opgenomen in regelgeving zodra het Tweede Amendement in werking treedt. Dat is naar verwachting voordat de Omgevingswet in werking treedt. De mer-plicht zal in dat geval eerst worden opgenomen in het huidige Besluit milieueffectrapportage en later ook in bijlage V bij het Omgevingsbesluit.

Welk bestuursorgaan beslist op de aanvraag van een vergunning is afhankelijk van de grootte van het windturbinepark en de wijze waarop het windturbineproject wordt gerealiseerd.

Voor alle windturbineparken met uitzondering van parken op zee geldt het volgende:

. Voor windturbineparken met een omvang van 100 MW of meer wordt het windturbinepark gerealiseerd met een projectbesluit en is de Minister van Economische zaken in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu bevoegd gezag. Dit wordt via de Invoeringswet geregeld in de Elektriciteitswet. . Voor windturbineparken met een omvang van tussen de 5 en 100 MW is de hoofdlijn dat regels worden vastgesteld in het omgevingsplan via de gemeentelijke procedure voor projecten van publiek belang. Wanneer sprake is van een provinciaal belang kan de provincie een projectbesluit vaststellen. . Voor windturbineparken beneden de 5 MW blijft de huidige bevoegdheidsverdeling en instrumentkeuze in stand. Wanneer er bij windturbineparken beneden de 5 MW geen gebruik gemaakt wordt van het projectbesluit of van het gemeentelijke project van publiek belang, moet een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit worden aangevraagd. Het college van burgemeester en wethouders is hiervoor bevoegd gezag.

Voor windturbineparken op zee is de Minister van Economische Zaken bevoegd gezag voor het nemen van kavelbesluiten op grond van de Wet Windenergie op zee, in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu.

Vraag 18

Waarom worden er nog vergunningen afgegeven voor de winning van asbest?

Antwoord 18

In Nederland worden geen vergunningen voor de winning van asbest afgegeven. Daar zijn twee redenen voor. Ten eerste zit er geen winbare asbest in de Nederlandse bodem. Ten tweede is het in Nederland sinds 1993 verboden om asbest professioneel te gebruiken. De Europese richtlijn industriële emissies verplicht echter alle EU-lidstaten om een vergunningplicht voor het winnen van asbest in te stellen. Daarom is deze vergunningplicht toch opgenomen in het ontwerp-Bal.

Vraag 19

Op welke wijze moeten de ge - en verboden rond buisleidingen een plek vinden binnen het omgevingsplan? Wie gaat in dat geval over handhaving?

Antwoord 19

De wijze waarop in een omgevingsplan rekening gehouden moet worden met buisleidingen van nationaal belang is in de kern niet anders dan momenteel in bestemmingsplannen gebeurt. Omgevingsplannen mogen geen activiteiten toestaan die een belemmering kunnen vormen voor de aanleg van buisleidingen. Concreet betekent dit dat er bijvoorbeeld geen bouwwerken gebouwd mogen worden in een gebied dat is gereserveerd voor de aanleg van buisleidingen. Dit is geregeld in het ontwerp-Bkl. Het college van burgemeester en wethouders is belast met het toezicht op de naleving van het omgevingsplan.

Vraag 20

Klopt het dat bij hoogspanningsleidingen (bij een spanning van 220kV of meer en een lengte van meer dan 15 kilometer) geen mer-verplichting bestaat? Onder welke vergunning en bestuurslaag vallen de masten en aanverwanten?

Antwoord 20

Anders dan de vraagsteller veronderstelt, geldt er voor hoogspanningsleidingen wel een mer- verplichting. Deze verplichting is opgenomen in kolom 2 (gevallen waarin de mer-plicht geldt) van

categorie I2 in bijlage V bij het Omgevingsbesluit en betreft de gevallen waarin het een bovengrondse leiding is met een spanning van 220kV of meer én een lengte van 15 km of meer.

Welke vergunning nodig is, is afhankelijk van de locatie van de hoogspanningsleiding.

Bevoegd gezag voor de aanleg is in beginsel de betreffende gemeente, die in het omgevingsplan of met een omgevingsvergunning de aanleg van hoogspanningsleidingen ruimtelijk mogelijk maakt.

Als er sprake is van complexe projecten van provinciaal of nationaal belang kan de provincie respectievelijk het Rijk een projectbesluit nemen, in dat geval schuift het bevoegd gezag naar het bestuursorgaan dat het projectbesluit neemt.

Voor hoogspanningsleidingen onder water geldt bovendien de omgevingsvergunning voor een wateractiviteit. Hiervoor is het bevoegd gezag de waterbeheerder. Voor regionale wateren is dat het waterschap, voor rijkswateren is dat de Minister van Infrastructuur en Milieu.

Vraag 21

Waarom is er geen mer-plicht voor de ondergrondse opslag van gasvormige brandstoffen?

Antwoord 21

Voor de mer-plicht en de mer-beoordelingsplicht is aangesloten bij de mer-richtlijn. Voor de ondergrondse opslag van gasvormige brandstoffen kent de mer-richtlijn een mer- beoordelingsplicht, zie bijlage II, categorie 3d van de mer-richtlijn. Dit is nu ook al zo in het Besluit milieueffectrapportage, zie categorie D25.3.

Vraag 22

Op welke wijze wordt de aanleg van een autosnelweg neergelegd in een omgevingsplan? Kan beschreven worden wat de procesgang is wanneer het Rijk besluit tot de aanleg van een autosnelweg binnen gemeentegrenzen?

Antwoord 22

De aanleg van een autosnelweg is een project van nationaal belang en komt met een projectprocedure van het Rijk tot stand. De Minister van Infrastructuur en Milieu is bevoegd gezag. Dit is geregeld in artikel 5.46 van de Omgevingswet. De procedure start met een kennisgeving van het voornemen om een verkenning uit te voeren. Daarnaast wordt ook kennisgegeven van de wijze waarop participatie wordt ingericht. Vervolgens start de verkenning. Hierbij worden de nodige kennis en inzichten vergaard over de aard van de opgave en worden de mogelijke oplossingen in beeld gebracht. Voor de aanleg van een autosnelweg geldt een verplichte voorkeursbeslissing, waarin het gekozen project(alternatief) is opgenomen en gemotiveerd wordt hoe de resultaten uit de participatie zijn betrokken. Vervolgens wordt een projectbesluit voorbereid. Het projectbesluit wijzigt het omgevingsplan en kan alle (eventueel) benodigde omgevingsvergunningen bevatten. Voor het omgevingsplan betekent dit dat aan de locatie van het tracé waar de weg wordt aangelegd een passende functie wordt toegedeeld (bijvoorbeeld verkeersdoeleinden). Ook wordt er met regels in voorzien dat de aanleg van de weg, inclusief de aanleg van eventuele kunstwerken, mogelijk is. Om voldoende ruimte te houden voor de toekomstige aanleg of uitbreiding van autosnelwegen, voorziet het ontwerp-Bkl in aanwijzing van reserveringsgebieden. Een omgevingsplan dat betrekking heeft op een reserveringsgebied mag geen ontwikkelingen toelaten die de aanleg of uitbreiding van de autosnelweg zouden kunnen belemmeren.

Vraag 23

Is er een maximum aan toelaatbare participatie in één van de middelen?

Antwoord 23

Het oordeel over de wijze waarop de initiatiefnemer invulling geeft aan participatie wordt bewust aan het desbetreffende bestuursorgaan overgelaten. Wie betrokken moet worden is afhankelijk van de aard, de omvang van het plan of besluit en de invloed op de fysieke leefomgeving. Gaat het om de aanleg van een groot infrastructuurproject waarvoor een projectbesluit nodig is, dan is voorzien in een uitgebreide participatie met de verkenning. Dit ligt anders als er sprake is van een relatief eenvoudige omgevingsvergunning (denk bijvoorbeeld aan de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het kappen van een boom in een tuin). Dan is het wel handig dat de initiatiefnemer contact opneemt met de buren, maar ligt een uitgebreid participatietraject niet voor de hand. Voor geslaagde participatie hoeven uiteindelijk niet alle partijen het eens te zijn. Het

kabinet heeft geen maximum gesteld aan toelaatbare participatie, omdat het bevoegde bestuursorgaan moet wegen welke vorm van participatie en welke intensiteit passend is in het concrete geval.

Vraag 24

Is het mogelijk dat er rechtsongelijkheid kan ontstaan naar aanleiding van de open normen die per gemeente kunnen verschillen? Zo ja, hoe gaat u hiermee om?

Antwoord 24

Kenmerkend aan het omgevingsplan is dat regels per locatie kunnen verschillen. Er zullen daardoor dus niet alleen verschillen bestaan tussen gemeenten maar ook tussen verscheidende locaties binnen een gemeente. Dat is nu bij bestemmingsplannen niet anders en staat los van het gebruik van regels met open of gesloten normen. Het feit dat er straks nog maar één omgevingsplan per gemeente is maakt het wel inzichtelijker en eenvoudiger om onnodige verschillen in regulering te voorkomen. In het algemeen geldt dat een bestuursorgaan gelijke gevallen op gelijke wijze moet behandelen. Daarbij kan het zo zijn dat het ene bestuursorgaan andere afwegingen maakt dan een ander bestuursorgaan. Het kenmerkende aan lokale democratie is dan ook dat de gemeenteraad van de gemeente X een andere benadering kan kiezen dan de gemeenteraad van de gemeente Y. Daarmee is het onvermijdelijk dat het zich kan voordoen dat (nagenoeg) gelijke gevallen in verschillende gemeenten op een andere wijze worden behandeld.

Voor het gebruik van regels met open normen is het van belang dat bestuursorganen bijzondere aandacht schenken aan een consistente toepassing daarvan. Het consistentiebeginsel vereist van bestuursorganen dat er geen willekeur plaatsvindt en sprake is van een vaste lijn bij concrete besluitvorming op bijvoorbeeld aanvragen om een vergunning. Het vaststellen van beleidsregels, waarin een vaste gedragslijn wordt neergelegd ter interpretatie van in regels neergelegde open normen, verdient daarbij de voorkeur. Beleidsregels worden bekendgemaakt en maken de wijze waarop een bestuursorgaan met open normen zal omgaan bij de uitoefening van een bevoegdheid helder, herkenbaar, voorspelbaar en controleerbaar. De mogelijkheden die het omgevingsplan biedt zijn in dit opzicht niet anders dan bij elke andere verordening. Binnen het bestuursrecht is hier geen bijzondere benadering of regeling voor nodig.

Vraag 25

Is het correct dat het bevoegd gezag niet verplicht is een verkenning uit te voeren bij het nemen van een projectbesluit?

Antwoord 25

Nee, dat is een misverstand. De projectprocedure bestaat uit een aantal verplichte stappen. De procedure start met een kennisgeving van het voornemen om een verkenning uit te voeren. Daarnaast wordt ook kennisgegeven van de wijze waarop participatie wordt ingericht. Vervolgens start de verkenning. Dit is een verplicht te nemen en onmisbare stap. Hierbij worden de nodige kennis en inzichten vergaard over de aard van de opgave en worden de mogelijke oplossingen hiervoor in beeld gebracht. Dit biedt de basis om een keuze te maken en het projectbesluit te nemen. Bij de motivering van het projectbesluit gaat het bevoegd gezag dan ook in op de resultaten van de verkenning.

Vraag 26

Hoe wordt in het Omgevingsbesluit geborgd dat de commissie voor de mer onafhankelijk is? Waar is dat in de tekst terug te vinden? Is artikel 10.4 hiervoor geen logische plek?

Antwoord 26

De onafhankelijkheid van de commissie voor de mer wordt niet in het ontwerp-Omgevingsbesluit geregeld, maar is al in de artikelen 17.2 en 17.5 van de Omgevingswet geregeld.

De commissie voor de mer is een adviesorgaan op rijksniveau. Daarvoor zijn in artikel 17.2 van de Omgevingswet enkele artikelen van de Kaderwet adviescolleges van overeenkomstige toepassing verklaard. Voor de onafhankelijkheid van adviesorganen is dan concreet artikel 12 relevant, waarin in het eerste lid staat dat de leden worden benoemd op grond van de deskundigheid die nodig is voor de advisering op het beleidsterrein waarvoor het adviescollege is ingesteld alsmede op grond van maatschappelijke kennis en ervaring. Bovendien is in het tweede lid geregeld dat Ambtenaren

die werkzaam zijn bij een ministerie of een daaronder ressorterende instelling, dienst of bedrijf, worden niet benoemd tot lid van een adviescollege dat tot taak heeft te adviseren over onderwerpen waarbij zij in verband met hun werkzaamheden betrokken zijn. Dit is een algemene waarborg voor de onafhankelijkheid van de leden, in dit geval de voorzitter en de vice-voorzitters van de commissie voor de mer. Daarnaast is in artikel 17.5 van de Omgevingswet vastgelegd dat ook de personen in de werkgroep niet betrokken mogen zijn bij een advies indien zij rechtstreeks betrokken zijn bij een plan of programma of project of de alternatieven daarvoor. Artikel 10.4, vijfde lid, van het ontwerp-Omgevingsbesluit regelt aanvullend dat personen die niet voldoen aan de bepalingen van artikel 17.5 van de Omgevingswet door de voorzitter van de werkgroep van hun taak worden ontheven. Dit geheel komt overeen met de artikelen 2.19 en 2.12 van de Wet milieubeheer.

Vraag 27

Is het mogelijk dat burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen überhaupt niet worden betrokken bij de omgevingsvisie? Zo nee, in welk artikel is expliciet opgenomen dat er een vorm van inspraak aanwezig moet zijn? Is het begin van hoofdstuk 8 hier geen logische plaats voor?

Antwoord 27

In het ontwerp-Omgevingsbesluit is in artikel 8.4 een motiveringsplicht met betrekking tot participatie opgenomen voor onder andere omgevingsvisies. Bij het vaststellen van een omgevingvisie moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken. Omgevingsvisies moeten op grond van artikel 16.26 van de Omgevingswet worden voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Dit betekent dat een bestuursorgaan verplicht is het ontwerp ter inzage te leggen zodat een ieder zienswijzen kan indienen.

Daarnaast zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur relevant. Onderdeel hiervan is het betrekken van derde partijen bij de voorbereiding van de omgevingsvisie in verband met het zorgvuldigheidsbeginsel. Uit de praktijk blijkt nu al dat bestuursorganen hun burgers vroegtijdig betrekken bij de totstandkoming van beleid, omdat dit leidt tot beter en meer gedragen beleid. Participatie vindt nu al online- en offline plaats.

Een voorbeeld is de ontwikkeling van een visie voor een binnenstedelijk gebied waarbij wel negen ontwikkellocaties voor vastgoed en woningbouw aanwezig zijn. De gemeente wil voorkomen dat al die locaties los van elkaar tot ontwikkeling komen. Daarom heeft de gemeente het voornemen hiervoor een gebiedsprogramma op te stellen en daar de bewoners intensief bij te betrekken. Naast het organiseren van een kraam op de weekmarkt voor het ophalen van ideeën en een burgerpanel, houdt de gemeente via een facebookpagina de bewoners op de hoogte en kunnen bewoners hier ook hun ideeën inbrengen.

Vraag 28

Is er een borging dat participatie plaatsvindt bij het MER? Zo ja, welke vorm heeft deze?

Antwoord 28

Het stelsel van de Omgevingswet bevordert participatie in een vroegtijdig stadium bij de voorbereiding van een besluit. Om dat te borgen zijn voor de instrumenten van de Omgevingswet verschillende eisen opgenomen, zoals bijvoorbeeld een motiveringsplicht voor omgevingsplannen, visies en programma's. De milieueffectrapportage is bedoeld ter ondersteuning van de besluitvorming zodat het milieu een volwaardige plaats in de besluitvorming krijgt. De inhoud van het milieueffectrapport, waaronder de te onderzoeken alternatieven, is daarmee een van de mogelijke onderwerpen van een vroegtijdige participatie. De borging van participatie bij het MER loopt dus via de borging van participatie bij de instrumenten.

Daarnaast is geregeld dat als een besluit, plan of programma mer-plichtig is, altijd de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht geldt. Dit is vastgelegd in de artikelen 16.40 en 16.50 van de Omgevingswet.

Vraag 29

Is er kans dat de vernieuwde MER-procedure in sommige gevallen leidt tot het verminderd mee kunnen wegen van de belangen van milieu in de besluitvorming?

Antwoord 29

Nee, de regels zijn op dat punt niet aangepast. De mogelijkheden en verplichtingen voor het meewegen van de belangen van milieu in de besluitvorming zijn onveranderd gebleven.

Vraag 30

Heeft u signalen gekregen van gemeenten dat de implementatie een onredelijk zware druk op de organisatie zou leggen? Zo ja, op welke manier worden deze signalen in het proces meegenomen?

Antwoord 30

Conform het bestuursakkoord Implementatie Omgevingswet is door alle betrokken bestuurlijke partners tijdig met de implementatie begonnen om goed voorbereid te zijn bij inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit blijkt uit de eerste tussentijdse resultaten uit de monitor waarover uw Kamer op 7 oktober jl. is geïnformeerd (Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 35).

Ook is vroegtijdig met de ondersteuning van de implementatie via het interbestuurlijke programma Aan de slag met de Omgevingswet begonnen, zodat organisaties de tijd hebben om zich voor te bereiden en de invoering van het nieuwe stelsel niet onredelijk zware druk op een organisatie hoeft te leggen. Hier speelt echter wel mee, zoals de VNG zelf in uw Kamer heeft aangegeven, dat er verschil in snelheden en kennisniveaus bestaat tussen gemeenten. Maar op dit moment zijn er geen signalen dat de implementatie een onredelijk zware druk op organisaties legt. Via de monitor houdt het kabinet samen met de interbestuurlijke partners de vinger aan de pols.

Vraag 31

Klopt het dat de in de Wet milieubeheer (Wm) opgenomen verplichting ten aanzien van energiebesparingsmaatregelen die zich binnen vijf jaar laten terugverdienen niet is opgenomen in één van de AMvB's voor de Omgevingswet?

Antwoord 31

De huidige verplichting van het Activiteitenbesluit milieubeheer om alle energiebesparende maatregelen te treffen met een terugverdientijd van ten hoogste 5 jaar wordt in het Bal en het Bbl voortgezet. Het zelfde geldt voor de erkende maatregellijst. Voor activiteiten die wel vielen onder het Activiteitenbesluit milieubeheer, maar niet onder het ontwerp-Bal of het ontwerp-Bbl zal deze verplichting en de maatregellijst worden gecontinueerd met overgangsrecht, in ieder geval tot en met 2020. In de nota van toelichting bij het ontwerp-Bal is aangekondigd dat gewerkt wordt aan een nieuw en samenhangend stelsel van energiebesparende regels voor milieubelastende activiteiten, dat in een later stadium zal worden opgenomen in het Bal. De afspraken die zijn gemaakt in het kader van het Energieakkoord worden daarbij betrokken.

Vraag 32

Op welke manier worden burgers ondersteund die als initiatiefnemer zelf plannen in willen dienen?

Antwoord 32

Als burgers een plan willen indienen of een initiatief willen ontwikkelen, waarbij misschien een omgevingsvergunning of melding noodzakelijk is, kunnen zij zich net als nu in eerste instantie wenden tot hun gemeente. Op de website, app of helpdesk van de gemeente kan informatie gevonden worden over het aanvragen van vergunningen of indienen van meldingen. Natuurlijk kan ook altijd een gesprek aangevraagd worden bij de gemeente, waarin het plan besproken wordt.

Daarnaast zal op een landelijke websites, zoals nu bij de rijksoverheid.nl of omgevingsloket.nl algemene informatie beschikbaar gesteld worden over het aanvragen van omgevingsvergunningen en het ontwikkelen van initiatieven.

Het streven is met het Digitaal Stelsel Omgevingsrecht (DSO) verdere stappen te zetten in de overheidsdienstverlening aan initiatiefnemers. Door een verbetering van de ontsluiting van de kerninstrumenten van de Omgevingswet kunnen initiatiefnemers sneller weten wat wel of niet mag op een locatie. Het streven is dat voor initiatiefnemers gegevens voor hun aanvraag of melding al zoveel mogelijk automatisch ingevuld worden met gegevens uit het DSO.

Vraag 33

Heeft het effect voor de behandeling van de AMvBs in beide Kamers als vanwege de consultatieronde ingrijpende veranderingen nodig blijken te zijn?

Antwoord 33

De vier ontwerp-AMvBs zijn tussen 1 juli 2016 en 16 september 2016 via een internetconsultatie breed opengesteld voor reacties uit de samenleving. Tegelijk met de consultatie zijn de AMvBs ook formeel getoetst. Over de uitkomsten van de internetconsultatie en de toetsing ontvangen beide Kamers half november een brief. In die brief zal ook uitgebreid aandacht geschonken worden aan de wijze waarop het kabinet met de voorstellen wil omgaan. Eventuele ingrijpende wijzigingen kunnen zo dus onderwerp van gesprek zijn tijdens het op het 19 december 2016 geplande notaoverleg. Na afloop van de behandeling in het Parlement zullen de AMvBs worden aangepast aan de uitkomsten van de consultatie, toetsing en behandeling in het Parlement. Vervolgens worden de AMvBs voor advies aangeboden aan de Afdeling advisering van de Raad van State.

Vraag 34

Kunt u in plaats van enkel op hoofdlijnen de Kamer ook in detail informeren over de uitkomsten van de consultatie?

Antwoord 34

Het kabinet zal uw Kamer half november uitgebreid informeren over de uikomsten van de internetconsultatie en de toetsing. In deze brief zal ook aandacht geschonken worden aan de wijze waarop het kabinet met de voorstellen wil omgaan. Verreweg de meeste punten uit de toetsing en consultatie hebben betrekking op specifieke, veelal technische punten. Die punten neemt het kabinet graag ter harte om de voorstellen verder te verbeteren en te verfijnen voordat de ontwerpbesluiten voor advies zullen worden aangeboden aan de Afdeling advisering van de Raad van State. In de brief zal uitgebreid ingegaan worden op de onderdelen die niet-technisch van aard zijn en die vragen om een politieke duiding. Over die punten voert het kabinet dan ook graag het debat met uw Kamer.

Vraag 35

De procedurebepalingen gaan uit van vertrouwen tussen overheden: Wat gebeurt er als overheden er niet in goed overleg en onderling vertrouwen uit komen? Hoe wordt voorkomen dat initiatiefnemers de dupe worden wanneer er geen sprake is van vertrouwen tussen overheden?

Antwoord 35

In artikel 2.2 van de Omgevingswet is de afstemming en samenwerking tussen bestuursorganen geregeld. Het klopt dat deze bepaling uitgaat van vertrouwen tussen overheden. Overheden worden geacht in staat te zijn om belangen af te wegen, waarbij afstemming en samenwerking met andere overheden vanzelfsprekend is. Diverse bepalingen over mededelingen, toezendverplichtingen en overlegverplichtingen zijn daarom inderdaad geschrapt. Het gaat bijvoorbeeld om de verplichting voor een gemeente om te overleggen met aangrenzende gemeenten, de provincie, betrokken waterschappen en het rijk bij de voorbereiding van het gemeentelijk verkeers- en vervoerbeleid of van het gemeentelijk verkeers- en vervoerplan uit de Planwet verkeer en vervoer. Deze verplichting komt niet terug bij de omgevingsvisie. Een ander voorbeeld is de afstemmingsverplichting bij de voorbereiding van het voorstel voor een provinciale milieuverordening tussen de provincie en andere niet tot de provincie behorende bestuursorganen uit de Wet milieubeheer. Deze verplichting komt niet terug bij de omgevingsverordening.

Uw vraag zal in de praktijk met name zien op initiatiefnemers die een aanvraag om een omgevingsvergunning doen. De Omgevingswet gaat uit van één bevoegd gezag per omgevingsvergunning, ongeacht of deze voor één of voor verschillende activiteiten zal gelden. De betrokkenheid van andere bestuursorganen die een verantwoordelijkheid hebben voor één of meer van deze activiteiten is geborgd. Voor de omgevingsvergunning is de betrokkenheid van andere bestuursorganen in het ontwerp-Omgevingsbesluit uitputtend geregeld door middel van het recht op advies en instemming.

In artikel 16.64 van de Omgevingswet is bepaald dat het bevoegd gezag binnen de daarin gestelde termijnen moet beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning. Wanneer een ander bestuursorgaan advies geeft bij een voorgenomen beslissing, geldt een beslistermijn van acht weken. In het geval de voorgenomen beslissing instemming van een ander bestuursorgaan behoeft, is de beslistermijn gesteld op twaalf weken. Het bevoegd gezag kan deze beslistermijn

eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Dat betekent dat ook de afstemming met andere overheden binnen de gestelde termijnen moet gebeuren. De Algemene wet bestuursrecht biedt initiatiefnemers die een aanvraag hebben ingediend, verschillende mogelijkheden om een bestuursorgaan te dwingen tijdig een beschikking af te geven. De initiatiefnemer kan het bestuursorgaan in gebreke stellen op last van een dwangsom (artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht). Ook kan de initiatiefnemer beroep instellen bij de bestuursrechter (art. 6:2, onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht). Deze wettelijke mogelijkheden zorgen ervoor dat initiatiefnemers niet de dupe worden van een gebrek aan vertrouwen tussen overheden.

Vraag 36

Wat is de stand van zaken ten aanzien van de Aanvullingswet grondeigendom?

Antwoord 36

Een concept van de Aanvullingswet grondeigendom is van 1 juli 2016 tot 16 september 2016 ter internetconsultatie aangeboden (zie

www.internetconsultatie.nl/omgevingswet_grondeigendom

). Daarbij is ook reactie van de bestuurlijke koepels gevraagd en ontvangen. Met de verkregen inbreng wordt op dit moment verder aan het voorstel gewerkt. Naar verwachting kan het voorstel in het voorjaar van 2017 ter advisering aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden aangeboden (zie ook Kamerstukken II 2015/16, 33 962, nr. 186). Daarna volgt de behandeling van het wetsvoorstel in uw Kamer.

Vraag 37

Als de enige reden voor het facultatief blijven van het opnemen voor andere gevallen van voorschriften met betrekking tot financiële zekerheid in de vergunning, het vertrouwen van de overheid in de initiatiefnemer is (NvT p. 20), waar is dit vertrouwen dan op gebaseerd? Stellen deze bedrijven op dit moment al op adequate wijze financiële zekerheid?

Antwoord 37

In de Omgevingswet is een bevoegdheid opgenomen voor het verbinden van een voorschrift aan de omgevingsvergunning over financiële zekerheid. Dit betekent dat het bevoegd gezag per geval moet afwegen of financiële zekerheidsstelling noodzakelijk is. Anders dan de vraag veronderstelt, is het vertrouwen van de overheid in de initiatiefnemer niet de (enige) reden voor het opnemen van een bevoegdheid in plaats van een verplichting om financiële zekerheid te stellen.

Een bevoegdheid biedt het bevoegd gezag flexibiliteit (afwegingsruimte) en ruimte voor maatwerk. Deze afwegingsruimte is noodzakelijk, omdat het voor de in het ontwerp-Omgevingsbesluit aangewezen gevallen niet altijd nodig is om financiële zekerheid te stellen. Financiële zekerheidsstelling kan achterwege blijven wanneer er geen aanleiding bestaat dat bepaalde verplichtingen op grond van de omgevingsvergunning (na beëindiging) niet worden nagekomen. Ook kan het zijn dat er geen risico bestaat op het ontstaan van schade met nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving, omdat de risicos voldoende door de vergunninghouder worden afgedekt.

In verband met implementatie van Europese regelgeving en beleidsneutrale omzetting van bestaande regelingen is gebleken dat het ook mogelijk moet zijn om gevallen aan te wijzen waarvoor financiële zekerheidsstelling verplicht is. Het is de bedoeling om via de Invoeringswet de huidige grondslag uit te breiden. De gevallen waarvoor financiële zekerheidsstelling een verplichting is, zullen worden aangewezen via het Invoeringsbesluit.

Vraag 38

Wat is de ruimte voor gemeenten en andere overheden, los van de rijksoverheid, in het kader van geur en roet om normen en regels op te stellen? Aan welke voorwaarden dienen zij te voldoen om over te gaan tot het stellen van eigen normen voor niet door het Rijk gestelde normen op het terrein van geur? Hoe is hierbij het proportionaliteitsbeginsel uitgewerkt?

Antwoord 38

Voor zover voor geurbelasting door specifieke activiteiten in het huidige stelsel voor normstelling géén landelijk geldende emissie- of immissieregels gelden, is het momenteel geheel aan de gemeente overgelaten om een geurbeleid te ontwikkelen. Omdat de landelijke algemene regels in het ontwerp-Bal zijn losgelaten is regelgeving via het omgevingsplan niet langer vrijblijvend. Artikel 5.59 van het ontwerp-Bkl bevat de instructieregel dat in het omgevingsplan rekening moet

worden gehouden met de geurbelasting door bedrijfsmatige activiteiten. Gegeven het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel bevat het ontwerp-Bkl in beginsel geen nader uitgewerkte regels over de wijze waarop gemeenten dat moeten doen. Ze kunnen bijvoorbeeld kiezen voor ruimtelijke regels (bijv. een minimumafstand tussen geuremiterende activiteiten en geurgevoelige gebouwen) maar ook voor emissie- of immissienormen of een combinatie daarvan. Hierbij is ook een differentiatie naar gebieden mogelijk. Zo kan voor een woonwijk een ander geurbelastingbeleid worden gevoerd dan voor een industrieterrein of havengebied. In het Bkl is voor zuiveringstechnische werken en veehouderijen een uitzondering gemaakt en zijn wel specifieke instructieregels opgenomen. Bij het bepalen van hun beleidsaanpak van geur kunnen gemeenten gebruik maken van de door Agentschap NL uitgegeven handleiding geur (Handleiding geur: bepalen van het aanvaardbaar hinderniveau van industrie en bedrijven (niet veehouderijen), januari 2013). Deze handleiding geeft een systematiek om geurhinder door industrie en bedrijven te toetsen en geeft achtergrondinformatie daarbij. Voor de technische aspecten van geur kunnen gemeenten gebruik maken van de Nederlands Technische Afspraak (NTA) 9065 meten en rekenen geur.

Het Rijk stelt geen omgevingswaarden voor roet. Een gemeente zou beleid kunnen ontwikkelen voor de beperking van het roetgehalte in de buitenlucht. Voor roet liggen ruimtelijke regels minder voor de hand, maar kan een gemeente wel kiezen voor emissie- of immissienormen of een combinatie daarvan. Verder kan een gemeente kiezen voor omgevingswaarden. Het ontwerp-Bkl biedt ruimte voor decentrale overheden om op lokaal en/of provinciaal niveau aanvullende omgevingswaarden te stellen voor stoffen die niet door het Rijk worden genormeerd, zoals roet.

Bij het stellen van regels in het omgevingsplan is ook de gemeenteraad gehouden aan het algemene proportionaliteits- en het evenredigheidsbeginsel voor regelgeving. Beide beginselen omvatten zowel de rechtvaardiging van overheidsinterventie als de keuze van het middel ter bereiking van het doel en de effectiviteit van de maatregel. Bij de beoordeling van bestemmingsplannen op dit moment blijkt de rechter die beginselen te kunnen toepassen. Dat zal niet anders worden onder de Omgevingswet.

Vraag 39

Op welke wijze dienen lokale overheden dergelijke eigen normen voor geur en roet en bijbehorende regels kenbaar te maken? Aan welke voorwaarden dient de inspraak te voldoen? Moeten deze wetenschappelijk worden gevalideerd? Gelden er aanvullende nationale normen en/of meetmethoden? Dienen ook de consequenties vooraf uitgewerkt te worden? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 39

Als in het omgevingsplan regels voor geur of roet worden opgenomen, vormen die regels een onderdeel van dat omgevingsdocument. Omgevingsdocumenten zijn voor iedereen in te zien via het nieuwe Digitaal Stelsel Omgevingsrecht. Elke invoeging van regels of aanpassing daarvan in een omgevingsplan is een wijziging van dat plan. Op de vaststelling of wijziging van het omgevingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met als aanvulling dat de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12 van die wet, ook in de Staatscourant wordt geplaatst en ook elektronisch plaatsvindt, en het ontwerpbesluit met de daarbij behorende stukken ook elektronisch beschikbaar wordt gesteld.

Deze regeling is identiek aan de huidige procedure voor de totstandkoming van bestemmings- plannen en voorziet dus in inspraak op de regels over geur en roet in het ontwerp-omgevingsplan.

Zoals in het antwoord op vraag 38 is aangegeven kunnen gemeenten nu reeds een eigen geurbeleid ontwikkelen voor zover voor geurbelasting door specifieke activiteiten in het huidige stelsel géén landelijk geldende emissie- of immissieregels gelden.

Voor de inhoud en vormgeving van het geurbelastingbeleid zal de gemeente zich een beeld moeten vormen van de aard, omvang en waardering van de geurconcentraties en de mate van hinder die mensen ervaren. De waardering van de geurhinder staat bekend als de 'hedonische waarde'. De geur van gebakken brood zal doorgaans als minder hinderlijk worden ervaren dan de geur van een rioolwaterzuiveringsinstallatie. Er zijn uiteenlopende methoden om geurbelasting vast te stellen. Enkele veelvoorkomende methoden zijn: geuremissiemetingen (om de geuruitstoot te bepalen), hedonische metingen (om de mate van (on-)aangenaamheid van de geur vast te stellen), geurhinderonderzoek (hiermee wordt door middel van telefonische enquêtes het aantal gehinderden vastgesteld) en klachtenanalyse. Voor de technische kant van het vaststellen van geurbelasting kunnen gemeenten gebruik maken van de Nederlands Technische Afspraak (NTA)

9065 meten en rekenen geur. Deze geeft een overzicht van kwalitatieve en kwantitatieve meet- en berekeningsmethoden. De genoemde NTA verschaft inzicht in de opzet en uitvoering van kwalitatieve en kwantitatieve geuronderzoeken en is een hulpmiddel om een geurbeleid vast te stellen en uit te voeren, de aanpak van geurhinder te ondersteunen en de naleving van het beleid te waarborgen. De NTA bevat een stappenplan voor het complete geurtraject met verwijzingen naar bestaande en nog op te stellen normen/documenten. De NTA is primair bedoeld als hulpmiddel bij industriële geurhinder, maar is ook toepasbaar op andere soorten geurhinder, bijvoorbeeld afkomstig van horeca, landbouw of houtkachels.

Vraag 40

Op welke wijze is geborgd dat complexe industriële terreinen (zoals Havenbedrijf Rotterdam en Chemelot Limburg) met eenduidige regels te maken hebben in plaats van verschillende omgevingswaarden van aangrenzende gemeenten?

Antwoord 40

Allereerst is van belang dat een gemeente die een omgevingswaarde vaststelt, die kan bereiken met inzet van eigen bevoegdheden binnen haar grondgebied. Een omgevingswaarde vaststellen die inzet vergt van een andere gemeente kan als er bijvoorbeeld onderlinge afspraken zijn gemaakt tussen gemeenten. Net als nu kunnen gemeenten zelf regels stellen ten aanzien van toedeling van functies aan locaties, of de hoogte van bebouwing. En net als nu zal een bedrijf te maken hebben met decentrale regels in een omgevingsplan, een omgevingsverordening, en een waterschapsverordening. Bij de vaststelling van die regels in een situatie waarin er meerdere gemeenten en een provincie betrokken zijn, zoals bij Chemelot, biedt de Omgevingswet meerdere mogelijkheden om tot afstemming te komen. Zo is in de Omgevingswet bepaald dat bestuursorganen bij het nemen van besluiten rekening houden met elkaars taken en bevoegdheden en zo nodig met elkaar afstemmen (artikel 2.2, eerste lid). Dat is ook van belang voor situaties met een gemeentegrensoverschrijdend karakter. Daarnaast biedt de Omgevingswet gemeenten de mogelijkheid om gezamenlijk een omgevingsplan vast te stellen en vooraf een intergemeentelijke omgevingsvisie, eventueel ook met een gezamenlijke omgevingswaarde. Ook kunnen gemeenten door middel van een bestuursovereenkomst samenwerkingsafspraken maken, hetzelfde geldt voor een programma. Het gemeentegrensoverschrijdende karakter vereist dus niet noodzakelijk een rol van de provincie.

De provincie heeft nu al onder de Wet ruimtelijke ordening en op grond van artikel 174 van de Provinciewet een regisserende rol die erop is gericht is een eenduidig ruimtelijk beleid op regionaal niveau tot stand te brengen. Artikel 2.18 van de Omgevingswet legt het provinciebestuur de taak op de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten gebiedsgericht te coördineren. Provincies kunnen onder meer door middel van instructieregels in de omgevingsverordening sturen op de besluitvorming van gemeenten over de vestigingsmogelijkheden en voorwaarden voor complexe bedrijven. Het kan daarbij gaan om provinciale gebiedsgerichte afwegingen vanwege wijzigings- en uitbreidingsmogelijkheden van bestaande bedrijven, maar ook om het borgen van vestigingsvoorwaarden voor nieuwe (provinciale) bedrijven op industrieterreinen. Deze instructieregels kunnen zich richten op alle omgevingsplannen die voor deze complexe bedrijven relevant zijn, en hoeven zich dus niet te beperken tot het omgevingsplan van de gemeente waarin het bedrijf fysiek gelegen is. Immers, van de provincie wordt juist regie verwacht op het gebied van gemeentegrensoverschrijdende onderwerpen als luchtverontreiniging. Uiteraard worden gemeentes betrokken bij de totstandkoming van de omgevingsverordening van de provincie. Daarnaast is via de eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag regeling in het ontwerp- Omgevingsbesluit gegarandeerd dat complexe bedrijven altijd te maken hebben met één bevoegde overheid voor vergunningen en algemene rijksregels.

Vraag 41

Wordt er een verandering beoogd met voorliggende algemene maatregelen van bestuur (AMvB's) als het gaat om de toepas sing van het proportionaliteitsbeginsel in relatie tot het eigendomsrecht? Zo ja, wat dan en wat betekent dit?

Antwoord 41

Het proportionaliteitsbeginsel is een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Het beginsel is in

artikel 3:4 van de Algemene wet b estuursrecht gecodificeerd en generiek van toepassing op het nemen van besluiten, waaronder ook begrepen een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan. Op grond van het beginsel mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een beslu it niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Voor zover dat met een algemene maatregel van bestuur al mogelijk is, wordt er geen verandering beoogd in de toepassing van dit algemene beginsel van behoorlijk bestuur, ook ni et als het gaat om de bescherming van het eigendomsrecht.

Vraag 42

Op welke wijze wordt de privacy van de gegevens, die bij de aanvraag worden verstrekt, gewaarborgd?

Antwoord 42

De verwerking van persoonsgegevens zal overeenkomstig de Wet bescherming persoonsgegevens plaatsvinden. Persoonsgegevens worden uitsluitend verwerkt voor zover dat noodzakelijk is voor het bereiken van de doelen die met de Omgevingswet worden gediend. In de automatisering zullen de nodige technische waarborgen worden ingebouwd, zodat persoonsgegevens en andere gevoelige gegevens adequaat beschermd en beveiligd kunnen worden. Het systeem waarin deze gegevens worden verwerkt wordt momenteel nog ontwikkeld.

Vraag 43

Wordt de elektronische aanvraag gedaan door middel van het inloggen door de aanvrager, of dient deze een blanco document te downloaden?

Antwoord 43

Waar mogelijk zullen gegevens vooringevuld worden in het elektronische formulier. Als de aanvrager zich heeft geïdentificeerd door zich aan te melden zullen zijn gegevens worden opgehaald. Maar ook als de aanvrager alleen zijn voorgenomen activiteit heeft aangekruist, zullen de al bij de overheid bekende gegevens van deze locatie worden vooringevuld. De aanvrager hoeft dan slechts na te gaan of die gegevens kloppen.

Vraag 44

Moet de aanvrager op het elektronische formulier alles nog zelf invullen, of wordt door middel van inloggen al bij de overheid bekende informatie automatisch geüpload?

Antwoord 44

Zie het antwoord op vraag 43.

Vraag 45

Waarom zijn beleidsregels niet appellabel? Hoe verhoudt zich dit met de open normen die wel direct burgers binden?

Antwoord 45

In de Algemene wet bestuursrecht (artikel 8:3, eerste lid) is bepaald dat tegen een beleidsregel geen bezwaar en beroep openstaat. In die bepaling is dit overigens ook voor algemeen verbindende voorschriften geregeld. Indien een bestuursorgaan een besluit neemt (zoals een besluit omtrent verlening van een vergunning of een handhavingsbesluit) en zich daarbij baseert op een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, kan de bestuursrechter via dit besluit de rechtmatigheid van zowel het algemeen verbindende voorschrift als de beleidsregel die is toegepast bij het nemen van het besluit (in exceptie) beoordelen. Zo kan bijvoorbeeld in beroep tegen een omgevingsvergunning de rechtmatigheid beoordeeld worden van zowel de regel en een daarin opgenomen open norm als de beleidsregel die is gehanteerd bij de uitleg van de betreffende open norm. Anders dan voor de omgevingsverordening en de waterschapsverordening wordt, zoals is aangekondigd in de memorie van toelichting bij de Omgevingswet, voor het omgevingsplan bij de Invoeringswet bepaald dat het wel appellabel is. Dit is in afwijking van de hoofdregel voor algemeen verbindende voorschriften uit de Algemene wet bestuursrecht. Het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan, inclusief de eventueel daarin opgenomen regels met open normen, kan dan ook door belanghebbenden in beroep worden aangevochten bij de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State. Daarmee kan de rechtmatigheid van regels met open normen uit een omgevingsplan in een directe rechtsgang bij de rechter ter discussie worden gesteld. Voor beleidsregels waarin een vaste gedragslijn is neergelegd voor de toepassing van in regels van het omgevingsplan neergelegde open normen, wordt vastgehouden aan het algemene uitgangspunt van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beleidsregels worden dus niet appellabel, maar kunnen in het kader van een beroep tegen een concrete beschikking, zoals een vergunning of handhavingsbesluit, wel (in exceptie) op rechtmatigheid worden beoordeeld.

Vraag 46

Ter invulling van een open norm kan gedacht worden aan een maatwerkvoorschrift waarmee een o pen norm wordt vertaald in een concrete plicht om iets te doen of na te laten: Hoe wordt voorkomen dat de flexibiliteit die open normen creëren, teniet wordt gedaan door gemeenten die open normen invullen met maatwerkvoorschriften?

Antwoord 46

Het hoeft n iet als negatief te worden beoordeeld als een regel die een open norm voor een individueel geval met een maatwerkvoorschrift wordt geconcretiseerd. De open norm blijft in zon geval onverminderd van toepassing, maar is alleen voor dat individueel geval in een heldere, hanteerbare en duidelijk begrensd voorschrift uitgewerkt. Daarmee gaat de flexibiliteit van de open norm voor alle andere gevallen niet verloren.

Vraag 47

De meeste regels zullen geen verplichtend karakter hebben: Welke aanleiding ligt ten grondslag aan deze gedachte, zeker gezien de mogelijkheid om open normen alsnog door middel van maatwerkvoorschriften in te vullen?

Antwoord 47

Met g een verplichtend karakter van de regels in een omgevingsplan is bedoeld dat de regels in het algemeen me estal geen actieve verplichting zullen bevatten tot realisatie van een toegelaten activiteit . De meeste regels van het omgevingsplan zullen activiteiten onder randvoorwaarden toestaan, maar niet verplichten deze activiteiten ook daadwerkelijk te verrichten . Denk aan de regels over maximale bebouwingsoppervlakten en bouwhoogten of het toegelaten gebruik van gronden en bouwwerken. Net als nu een bestemmingsplan, zal ook het omgevingsplan geen actieve verplichting bevatten om binnen een bepaalde termijn bebouw ing tot maximale bouwhoogten op een perceel te realiseren of tot een bepaald gebruik over te gaan. Veel verplichtingen in het omgevingsplan zullen een voorwaardelijk karakter dragen. Indien bijvoorbeeld een bepaald gebruik wordt gerealiseerd, zal er aan ee n bepaalde verplichting voldaan moeten worden. Zo zal bijvoorbeeld bepaald kunnen worden dat een keuken van een horecabedrijf moet zijn voorzien van een vetafscheider. Het hebben van een horecabedrijf is niet verplicht, maar indien dit gebruik wordt gereal iseerd geldt het genoemde vereiste. Zon vereiste kan ook bij wijze van een maatwerkvoorschrift worden gesteld. Dat kan er zeker toe leiden dat men actief verplicht wordt om iets te doen of na te laten in de situatie waarin met gebruik maakt van een (gebru iks)mogelijkheid die het omgevingsplan onverplicht biedt. Hoewel het opnemen van gebodsbepalingen met actieve verplichtingen niet is uitgesloten, zal het karakter van het merendeel van de regels in het omgevingsplan niet actief verplichtend zijn, maar zull en die regels hooguit in de vorm van een voorwaardelijke verplichting zijn gesteld.

Vraag 48

Klopt het dat bij een plan-mer de milieueffecten pas op een later moment worden getoetst, nadat de activiteiten van start zijn gegaan? Zo ja, kunnen bij geconstateerde ongewenste effecten de activiteiten worden stilgelegd? Zo nee, wat is dan de waarde van een mer-toetsing?

Antwoord 48

Deze vraag wordt zo opgevat dat gevraagd wordt naar de toetsing van milieueffecten van de uitvoering van het plan of programma, waarvoor een milieueffectrapport is gemaakt. Deze toetsing vindt plaats door middel van monitoring. Het ontwerp-Omgevingsbesluit bevat nog geen bepaling over monitoring bij milieueffectrapportage. Dit wordt via de Invoeringswet en het Invoeringsbesluit geregeld. Daarmee wordt de herziening van de mer-richtlijn geïmplementeerd.

Het klopt niet dat de monitoring van de milieueffecten van een plan waarvoor een plan-MER is opgesteld pas kan beginnen nadat de activiteiten van start zijn gegaan. De monitoring betreft ook de monitoring van de autonome ontwikkeling, zonder dat nieuwe activiteiten in het plangebied worden gerealiseerd. Dit kan direct na vaststelling van een plan starten.

Monitoring van een plan geeft een beeld hoe de totale uitvoering van het plan verloopt en hoeft daarmee niet een gevolg te hebben voor een individueel gerealiseerd project. De waarde van monitoring bij plan-mer is dat het aanleiding kan geven tot de aanpassing van een plan voor bijvoorbeeld nog nieuw te ontwikkelen activiteiten, denk aan een hand aan de kraan principe.

Ook is er meerwaarde doordat bij latere plannen, die een uitwerking vormen van een eerder plan, rekening kan worden gehouden met de resultaten van eerdere monitoring. In bepaalde gevallen zou ook gewerkt kunnen worden met het opnemen van maatregelen achter de hand, die kunnen worden ingezet om nadelige gevolgen op tijd te mitigeren. Dit is echter niet verplicht.

Vraag 49

Kan worden toegelicht waarom voor scheiding tussen plan-mer en project-mer en omgevingsplan en omgevingsvergunning is gekozen? Hoe wordt een bureaucratisch circus voorkomen? Hoe worden eventuele tegenstrijdigheden tussen plan-mer en project-mer voorkomen?

Antwoord 49

Deze vraag heeft betrekking op de relatie tussen het omgevingsplan en de milieueffectrapportage die in de nota van toelichting is toegelicht. Ter verdere verduidelijking hierover het volgende.

Het onderscheid tussen plan-mer en project-mer is als volgt: de project-mer wordt uitgevoerd bij een besluit dat toestemming geeft voor een project dat aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Een plan-mer wordt uitgevoerd voor een plan of programma dat kaderstellend is voor latere besluitvorming over de beoordeling van milieugevolgen en de aanvaardbaarheid van (mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige) projecten.

Voor de instrumenten omgevingsvergunning en omgevingsplan is dat op hoofdlijnen hetzelfde: een omgevingsvergunning geeft toestemming om een project uit te voeren, een omgevingsplan biedt het kader voor latere ontwikkelingen die in het kader van een later te verlenen vergunning nog op milieugevolgen en aanvaardbaarheid worden beoordeeld.

Een omgevingsvergunning kan, voor zover het project aanzienlijke nadelige milieueffecten kan hebben, alleen gepaard gaan met een project-mer. Daar is geen andere optie mogelijk.

Voor een omgevingsplan ligt dat echter anders. Een omgevingsplan kan als plan kaderstellend zijn voor latere ontwikkelingen, bijvoorbeeld een industrieterrein waar later nog individuele industrie (met een omgevingsvergunning) zich kan vestigen. In dat geval geldt er een plan-merverplichting als de latere concretere ontwikkelingen aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Een omgevingsplan kan ook concreet een stadsontwikkelingsgebied (woningbouwlocatie) toewijzen. In dat geval is het omgevingsplan voor die ontwikkeling het besluit waarin de milieugevolgen en de aanvaardbaarheid van het project wordt beoordeeld, zonder dat deze aspecten nog in het kader van een later te verlenen vergunning worden beoordeeld.

Voor een omgevingsplan is het dus, evenals nu voor het bestemmingsplan, afhankelijk van de situatie of een plan-mer of een project-mer aan de orde is. Dit moet bij het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan worden bepaald.

Vraag 50

Kan verder worden toegelicht wat bij een plan-mer wordt getoetst en wat bij een project-mer wordt getoetst? Kunnen van beide een aantal praktijkvoorbeelden worden gegeven?

Antwoord 50

Bij milieueffectrapportage wordt de relevante informatie over de milieueffecten van een plan of project beschreven in het milieueffectrapport (MER). Een plan-MER of project-MER beschrijft voor een plan of voor een project en voor de redelijke alternatieven ervoor de mogelijke aanzienlijke milieugevolgen in een milieueffectrapport. Ook geeft het inzicht in wat de milieueffecten zouden zijn als het project of het plan niet zou worden uitgevoerd.

De informatie in het MER is afhankelijk van het besluit waar het aan is gekoppeld.

Een plan-MER ondersteunt het bevoegd gezag bij strategische afwegingen. Bijvoorbeeld bij de keuze van locaties voor woningen of bedrijven. Met een plan-MER kan ook getoetst worden of geplande ontwikkelingen passen bij de ambities voor bijvoorbeeld de fysieke leefomgeving. Een

plan-MER sluit aan bij de concreetheid van het plan of programma zelf en beschrijft daarom doorgaans keuzes op hoofdlijnen.

Een project-MER hoort bij een besluit over de realisatie en uitvoering van een concreet project. De verschillende manieren waarop het project uitgevoerd kan worden vormen de bron van de redelijke alternatieven die in een MER beschreven worden.

Wat er precies in het MER moet worden opgenomen staat opgesomd in het ontwerp- Omgevingsbesluit. De inhoudsvereisten van het plan-MER zijn opgenomen in het ontwerp- Omgevingsbesluit in artikel 9.3. Voor de project-MER worden de inhoudsvereisten ingevuld door het Invoeringsbesluit in verband met de implementatie van de herziene mer-richtijn.

Er zijn diverse voorbeelden van milieueffectrapporten te vinden op de site van de commissie voor de mer (

http://www.commissiemer.nl/

).

Een voorbeeld van een plan-mer die het rijk heeft opgesteld is de MER voor windenergie op land. Voorbeelden van een project-mer zijn het MER voor de A6/A7 Knooppunt Joure en het MER voor de derde kolk Prinses Beatrixsluis.

Vraag 51

Wanneer zoals bij de plan-mer alleen naar de randvoorwaarden wordt gekeken, hoe wordt voorkomen dat op een later moment toch blijkt dat er ongewenste milieueffecten plaatsvinden? Hoe wordt in dat geval gehandeld?

Antwoord 51

De randvoorwaarden die voor een evenwichtige toedeling van functies in het plan worden gesteld over de relevante milieuaspecten worden later meegenomen bij de toestemming voor projecten binnen het plan. Als het om mer-plichtige projecten gaat, worden de milieueffecten van deze projecten in een project-MER beschreven.

Om te voorkomen dat er ongewenste milieueffecten plaatsvinden worden de milieueffecten op planniveau gemonitord. Als dat nodig is kunnen ook bij de vergunning voor projecten monitoringsmaatregelen verplicht worden gesteld.

Als uit de monitoring zou blijken dat de milieueffecten anders zijn dan verwacht, kan het bevoegd gezag maatregelen treffen.

De verplichting voor het bevoegd gezag om op te treden indien de monitoring daartoe aanleiding geeft is nog niet opgenomen in het ontwerp-Omgevingsbesluit. Dit wordt geregeld door het Invoeringsbesluit. De inhoud van die bepaling zal aansluiten bij de smb-richtlijn en de herziene mer-richtlijn. In de Invoeringswet wordt hiervoor een grondslag opgenomen.

Vraag 52

Waarom geldt, wanneer een omgevingsplan milieueffectrapportage (mer)-plichtige of mer- beoordelingsplichtige activiteiten zonder nader afwegingsmoment zijn toegestaan, voor het omgevingsplan als geheel een project-mer?

Antwoord 52

Alleen als het omgevingsplan de directe toestemming vormt om een mer-(beoordelings)plichtig project te realiseren is het omgevingsplan het besluit waarvoor een project-MER moet worden gemaakt. Er is dan geen later moment om te beoordelen of er aanzienlijke milieueffecten kunnen zijn. Daarbij moeten alle regels waaruit de mogelijkheid tot realisering van een project voortvloeit in beschouwing worden genomen.

Vraag 53

Stel dat een omgev ingsplan met een gl ob aal karakter een bouwactiviteit op een bepaalde locatie niet verbiedt, maar uit de toetsing van een concreet initiatief blijkt dat qua milieu - of natuurbelangen de activiteit op die locatie niet door kan gaan. Hoe verhoudt zich dit dan met artikel 5.20 tweede lid sub b van de Omgevingswet dat stelt dat de vergunning voor de bouwactiviteit alleen kan worden geweigerd als het in strijd is met de regels in het omgevingsplan? Betekent dit dat van een integrale beoordeling van een initiatief geen sprake is?

Antwoord 53

Net als de Wabo maakt de Omgevingswet onderscheid in verschillende

omgevingsvergunningplichtige activiteiten die alle een eigen toetsingskader met beoordelingsregels hebben. Dat enkele feit maakt al dat bij een aanvraag om een omgevingsvergunning geen integrale beoordeling op alle aspecten van de fysieke leefomgeving plaats kan vinden. In het stelsel van de omgevingsvergunning zijn de vergunningplichtige activiteiten concreet omschreven en afgebakend. Het maakt dat een initiati ef uit verschillende vergunningplichtige activiteiten kan bestaan. Een aanvrager kan voor deze activiteiten tegelijkertijd een omgevingsvergunning aanvragen, waarbij die activiteiten ook tegelijkertijd aan de toepasselijke beoordelingsregels worden getoets t. Er kunnen ook goede redenen zijn om activiteiten los van elkaar en gespreid in de tijd aan te vragen, waarbij dus ook toetsing aan de betrokken beoordelingsregels per activiteit los en gespreid in de tijd plaatsvindt. Deze opzet kan er toe leiden dat ee n vergunning voor een bepaalde activiteit (bijvoorbeeld de bouwactiviteit) wordt verleend, terwijl de vergunning voor een andere activiteit (bijvoorbeeld de milieubelastende activiteit) wordt geweigerd. Een aanvrager draagt zelf verantwoordelijkheid voor d e wijze waarop hij vorm geeft aan het proces (en de volgorde) van vergunningverlening. Daarbij wordt hij overigens wel geholpen door het bevoegd gezag, waarop ingevolge artikel 3:20 van de Algemene wet bestuursrecht de taak rust om een aanvrager in kennis te stellen van eventueel andere benodigde besluiten die nodig zijn voor zijn initiatief. Concreet betekent het voorgaande voor de gestelde vraag dat het omgevingsplan een bouwactiviteit toelaat, maar de activiteit desalniettemin verboden is in verband met natuurbelangen.

Vraag 54

Klopt het dat afwijkingen van het omgevingsplan worden neergelegd bij het college van burgemeester en wethouders (college van B en W) en niet, zoals eerder verzekerd, via een voorhangprocedure worden voorgelegd aan de gemeenteraad? Bent u bereid om af te zien van een reguliere, korte periode en gemeenteraden in hun kracht te zetten door een uitgebreide procedure van Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te laten blijven gelden?

Antwoord 54

Het college va n burgemeester en wethouders is het bevoegd gezag voor omgevingsvergunningen met betrekking tot het omgevingsplan. Als meer omgevingsvergunningplichtige activiteiten in één keer worden aangevraagd, kan het zijn dat een ander orgaan bevoegd is. In dat geval beschikt het college van burgemeester en wethouders over een advies - en instemmingsbevoegdheid met betrekking tot de activiteiten die betrekking hebben op het omgevingsplan. Hoewel burgemeester en wethouders bevoegd zijn, ook voor activiteiten die afwijke n van het omgevingsplan, is het niet juist dat de gemeenteraad hierbij geen enkele betrokkenheid heeft. Daarom zal een adviesrol voor de gemeentera ad worden opgenomen. De VNG heeft aangegeven deze adviesrol toereikend te vinden. Deze adviesrol kan ingerich t worden als een voorhangprocedure waarin het college van burgemeester en wethouders ingekomen aanvragen aan de raad voorlegt en daarbij aangeeft op welke wijze het voornemens is daarop te beslissen. Er zijn echter ook andere vormen denkbaar, waarbij bij voorbeeld raadscommissies een rol vervullen. Van belang is dat gemeenten optimale ruimte krijgen om hier een eigen invulling aan te geven, bijvoorbeeld door het stellen van kaders vanuit de gemeenteraad. In de nota van toelichting bij het ontwerp - Omgevings besluit zullen in samenspraak met de VNG voorbeelden worden gegeven van werkprocessen waarbij de raad in effectievere en snellere vorm betrokken wordt bij de vergunningverlening door het college. Moderne technische middelen maken dat mogelijk. Met deze wer kwijze kunnen relatief eenvoudige zaken snel door het college worden afgehandeld, terwijl voor de meer wezenlijke afwijkingen van het omgevingsplan de kaders gesteld vanuit de raad bepalend zijn. De adviesrol voor de gemeenteraad zal worden geregeld in de Invoeringswet en in het Invoeringsbesluit.

Vraag 55

Klopt het dat het dan mogelijk is dat, wanneer een gemeente geen nadere regels rondom bouwen in zijn omgevingsplan opneemt en een activiteit een zwaarder risicoprofiel heeft, er dus ook niet nader getoet st wordt aan ruimtelijke of bouwtechnische regels voor bijvoorbeeld een eenlaagse bungalow? Op welke wijze kunnen burgers dan vragen om nadere toetsing of handhaving?

Antwoord 55

Het omgevingsplan bevat een sluitende regeling voor de vraag of op een locat ie een bouwwerk kan worden gebouwd. Als het omgevingsplan bepaalt dat er voor het bouwen op de betreffende locatie een omgevingsvergunning nodig is en het bouwwerk voldoet aan de voor dat bouwwerk gestelde

beoordelingsregels, moet de vergunning worden verl eend. Indien het omgevingsplan alleen regels stelt voor het bouwen van een bouwwerk, zonder dat daarbij wordt bepaald dat een vergunning nodig is, kan het bouwwerk overeenkomstig die in het omgevingsplan opgenomen rechtstreeks werkende regels worden gebouw d. Naast een eventuele vergunning die op grond van het omgevingsplan nodig is, kan een vergunning voor het bouwen zijn vereist in verband met de technische regels uit het ontwerp - Bbl. Met het Invoeringsbesluit wil het kabinet invulling geven aan de categor ie vergunningplichtige gevallen in het Bbl. Het is overigens een misverstand dat er in het geval dat er geen vergunningplicht geldt, niet aan regels zou hoeven te worden voldaan. Tijdens en na de bouw is het college van burgermeester en wethouders belast m et het toezicht op de naleving en de handhaving van zowel de op het bouwwerk betrekking hebbende regels uit het omgevingsplan als de algemene regels uit het ontwerp - Bbl. Bij overtreding van die regels behoort er handhavend te worden opgetreden. Belanghebbe nden kunnen hiero m verzoeken.

Vraag 56

Hoe wordt het risico ingeschat dat door het ontbreken van regels voor een grote categorie bedrijven in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) waar de gemeente indien nodig regels voor kan stellen, een gemeente niet tot het maken van regelgeving zal overgaan? Hoe wordt het risico van gemeentelijke willekeur ondervangen?

Antwoord 56

Het kabinet schat de kans dat de gemeente niet tot het stellen van regels overgaat in als klein. Allereerst omdat de gemeente invulling moet geven aan de verplichting van artikel 4.2 van de Omgevingswet. Dat artikel bepaalt dat het omgevingsplan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet bevatten en dat daarbij ook andere regels moeten worden gesteld die met het oog daarop nodig zijn. Voorts is de gemeente gehouden toepassing te geven aan de instructieregels voor bijvoorbeeld geluid in het ontwerp-Bkl. Toch is het denkbaar dat een gemeente alles overwegende tot de conclusie komt dat het niet nodig is om regels te stellen voor activiteiten terwijl die nu wel gelden. Zo kan een gemeente er voor kiezen om geen geluidregels te stellen voor een tennisbaan op een bedrijventerrein.

Daarnaast is het zo dat de bedrijven, met name horeca, winkels, kantoren, scholen en sportaccommodaties, die niet onder het ontwerp-Bal vallen, meestal gebonden zijn aan een vaste locatie. Dit betekent dat daar veelal milieuaspecten zoals geluidhinder, verkeersaantrekkende werking of afvalwater aan de orde zijn. Deze milieuaspecten spelen al een rol bij de vraag of de activiteit op een locatie überhaupt kan plaatsvinden. Dit is nu ook al zo in het kader van bestemmingsplannen. Als het antwoord bevestigend is en de activiteit op een locatie mag plaatsvinden, kunnen voortaan zo nodig direct bij het toedelen van een functie aan relevante milieuaspecten regels worden gesteld. Soms zal daarbij een decentrale zorgplicht of doelbepaling voldoende zijn, maar in andere gevallen kunnen meer gedetailleerde locatie-afhankelijke regels nodig zijn om het evenwicht te borgen tussen de belangen in een gebied. Op deze wijze kan in een vroeg stadium duidelijkheid voor initiatiefnemers en omgeving worden geboden. Het risico van willekeur bij stellen van regels in het omgevingsplan wordt ondervangen doordat ook gemeentelijke bestuursorganen verplicht zijn om betekenis te geven aan de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, bij de uitoefening van al hun taken en bevoegdheden die zij op basis van die wet hebben. Dit is voorgeschreven in artikel 2.1 eerste lid van de Omgevingswet, met aansluitend in het tweede lid de verplichting dat zij rekening moeten houden met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Dit houdt in dat de gemeentelijke beleidsruimte is ingekaderd met een doel om de leefomgeving te benutten en te beschermen. Dit vereist een belangenafweging die niet willekeurig kan zijn op basis van slechts lokale inzichten, maar die moet voldoen aan de regels en beginselen van het algemene bestuursrecht en het omgevingsrecht. Voor alle regels in het omgevingsplan geldt bovendien adequate rechtsbescherming. Het omgevingsplan doorloopt een procedure met zienswijzen, vaststelling door de gemeenteraad en beroepsmogelijkheid.

Vraag 57

Hoe wordt voorkomen dat gemeenten de milieugebruiksruimte dermate beperken dat er geen ruimte meer is voor ontwikkeling? Welke rem zit hierop?

Antwoord 57

Bij de Omgevingswet is ervoor gekozen het begrip gebruiksruimte te introduceren als het gaat om de verdeling van de ruimte die binnen een bepaald gebied beschikbaar wordt gesteld voor bepaalde activiteiten, zonder dat daarbij doelen in het gedrang komen of dat niet wordt voldaan aan omgevingswaarden. In veel gevallen is het voorbehouden aan de gemeente om keuzes te maken wat een goede verdeling van gebruiksruimte is. Dit past bij het uitgangspunt decentraal, tenzij van artikel 2.3, eerste lid, van de Omgevingswet. Het is bijvoorbeeld volstrekt logisch dat bepaalde activiteiten op een bepaalde plaats niet worden toegelaten, omdat daar al een functie is die onverenigbaar is.

Het beperken (of verruimen) van gebruiksruimte voor nieuwe ontwikkelingen is nauw verbonden aan de planologische situatie en aan de reeds bestaande milieudruk van bestaande activiteiten. Die zijn veelal bepalend voor de feitelijke gebruiksruimte voor nieuwe ontwikkelingen. Gelet op de omstandigheden van het geval kan de gemeente besluiten deze gebruiksruimte nader te reguleren door middel van regels in het omgevingsplan. Maar in het stelsel van de Omgevingswet is de gemeente niet volledig vrij om dit geheel naar eigen inzicht te doen. Uit artikel 4.2 van de Omgevingswet volgt dat de toedeling van functies aan locaties evenwichtig moet zijn, met het oog op de maatschappelijke doelen die in artikel 1.3 van de Omgevingswet zijn aangegeven. Hieruit volgt dat er sprake moet zijn van een balans tussen het beheren, gebruiken en ontwikkelen van de leefomgeving, ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Bij de toedeling van functies moet daarom sprake zijn van een deugdelijke motivering van de te verdelen ruimte tussen activiteiten zoals bedrijvigheid die belastend kunnen zijn voor belangen zoals gezondheid, veiligheid, milieuhinder en waterbeheer en activiteiten zoals woningbouw die beschermd worden op basis van dezelfde belangen. Dit vormt een rem op gemeentelijk beleid dat teveel beperkend is voor nieuwe ontwikkelingen, als dat tot een onevenwichtige toedeling van functies leidt.

Een andere rem op de beperking van gebruiksruimte is te vinden in de instructieregels afkomstig van het Rijk in het ontwerp-Bkl en van de provincie in de omgevingsverordening. Die regels sturen direct op de inhoud van een te nemen gemeentelijk besluit, zoals het vaststellen van een omgevingsplan. Ze richten zich op het bereiken van bepaalde doelstellingen voor de fysieke leefomgeving, zoals externe veiligheid. Daarbij wordt telkens ook aangegeven in hoeverre er een mogelijkheid is om af te wijken van de milieunormen in de instructieregel. Een voorbeeld hiervan is de regel dat gedurende een bepaalde termijn afgeweken kan worden van de hoofdregel voor externe veiligheid en geluid, om zo transformaties mogelijk te maken waarbij kwetsbare of gevoelig Omgevingsbesluitjecten, zoals woningen, al gebouwd mogen worden voordat de bron van risicos of geluidhinder opgeheven is. Bij het stellen van een instructieregel wordt dus nagegaan in hoeverre de regel nadelige gevolgen kan hebben voor het bereiken van de doelen van de Omgevingswet en wordt aangegeven in welke gevallen en onder welke voorwaarden de gemeente kan afwijken van de hoofdregel. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als een milieuregel ertoe leidt dat onderdelen van de fysieke leefomgeving in bijzondere gevallen niet meer doelmatig beheerd, gebruikt of ontwikkeld kunnen worden.

Vraag 58

Wie stelt op welke wijze de emissieplafonds vast? Aan welke randvoorwaarden en inspraakvereisten dient dit te voldoen? Dienen bij het vaststellen van de emissieplafonds vooraf de consequenties hiervan te worden getoetst? Wat is hierbij de relatie met de gebruiksruimte?

Antwoord 58

Voor geluid is de figuur van emissieplafonds niet nieuw. De Wet milieubeheer kent momenteel al geluidproductieplafonds voor rijkswegen en hoofdspoorwegen en onder de Omgevingswet wordt dit instrument uitgebreid naar provinciale wegen en industrieterreinen. Die uitbreiding wordt geregeld via de Aanvullingswet geluid. Omdat de vraag in algemene zin over emissieplafonds gaat wordt aangenomen dat deze betrekking heeft op het regelen van een emissieplafond op gemeentelijk niveau. Als in het omgevingsplan voor een bedrijfslocatie, bedrijventerrein of industrieterrein een emissieplafond wordt vastgesteld, verloopt de besluitvorming van de gemeenteraad volgens de procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. In aanvulling daarop is geregeld dat de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12 van die wet, ook in de Staatscourant wordt geplaatst en ook elektronisch plaatsvindt en dat het ontwerpbesluit met de daarbij behorende stukken ook

elektronisch beschikbaar wordt gesteld. Binnen deze procedure is voorzien in inspraak en het indienen van zienswijzen. Deze regeling is identiek aan de huidige procedure voor bestemmingsplannen. Bijna elke gemeente voorziet daarnaast via een inspraakverordening in de mogelijkheid tot het inspreken in de raad, voorafgaand aan de besluitvormende vergadering.

Artikel 2.8 van de Omgevingswet voorziet in de mogelijkheid het vaststellen van delen van het omgevingsplan te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Dat wijzigt niet de procedure voor vaststelling van dat besluit.

Zoals bij elke vorm van wet- en regelgeving zullen de bij het omgevingsplan te stellen regels waartoe de vaststelling van een emissieplafond en de hoogte daarvan behoort moeten worden bezien op hun gevolgen en effecten. Aansluitend op het onderzoek van de relevante feiten, belangen en omstandigheden geldt ook dat het besluit deugdelijk en begrijpelijk moet worden gemotiveerd.

Over het onderdeel van de vraag over de relatie tussen het vaststellen van emissieplafonds en milieugebruiksruimte, wordt het volgende opgemerkt. In situaties waar de gebruiksruimte beperkt is, en meerdere partijen die ruimte willen gebruiken, is het nodig deze ruimte te verdelen en te beheren. Daarnaast kan een bestuursorgaan de ambitie hebben om bepaalde kwaliteiten van de fysieke leefomgeving te verbeteren. Of om bepaalde (nieuwe) activiteiten mogelijk te maken in gebieden die al met een hoge milieubelasting te maken hebben.

Er zijn twee manier om te sturen op de gebruiksruimte: via een emissieplafond aan een bepaalde activiteit of via een emissieplafond voor een specifieke locatie.

Sturen op het emissieplafond van een activiteit verloopt via de vergunningplichten, algemene (rijks)regels voor activiteiten en maatwerkvoorschriften voor bedrijven. Deze sturingslijn gaat via het principe: wie het eerst komt, die het eerst maalt. Als de gebruiksruimte op is, kan er niet meer worden vergund. Een initiatiefnemer die wil (door)ontwikkelen kan dat binnen de algemene regels doen of een vergunning of maatwerkvoorschrift aanvragen. Deze manier kan heel efficiënt zijn als de milieudruk in een gebied niet hoog is.

Sturen op het emissieplafond van een locatie is meer planmatig. Dit gebeurt in het omgevingsplan.

Daar kan de gebruiksruimte op een locatie worden gelimiteerd tot een bepaald maximum. Het omgevingsplan creëert een recht op dat gebruik van de locatie, tot aan de gestelde limiet of plafond, zelfs al start de activiteit klein en groeit die in de loop van de tijd. De activiteit op een naastgelegen locatie heeft daar geen effect op, ook al komt die het eerst.

Het nieuwe stelsel biedt de mogelijkheden om op een flexibele manier in een gebied om te gaan met de gebruiksruimte. Locaties kunnen worden gereguleerd, maar ook individuele activiteiten. Het wordt ook mogelijk meerdere activiteiten als één geheel te benaderen, als waren zij één bron. Hierdoor kan de gemeente via de omgevingsvisie en het omgevingsplan sturen op de mogelijkheden in een gebied voor de ontwikkeling van diverse activiteiten. Zij heeft ruimte voor nadere afspraken over een onderlinge verdeling van die ruimte door de afzonderlijke initiatiefnemers in het gebied. Het voordeel hiervan is dat benutting van de gebruiksruimte van het gebied kan worden geoptimaliseerd en dat voor de bedrijven voorspelbaar wordt wat de beschikbare ontwikkelruimte is.

Vraag 59

De ruimte voor het stellen van milieuregels op gemeentelijk niveau is aanmerkelijk groter geworden onder de Omgevingswet: Wat wordt bedoeld met de zin "Daar waar de algemene rijksregels en de door het Rijk ingestelde vergunningplichten voor milieubelastende activiteiten in het bijzonder regels stellen over locatieonafhankelijke preventieve maatregelen en best beschikbare technieken, zullen in het omgevingsplan vooral regels worden vastgelegd die verband houden met locatiespecifieke omstandigheden en belangen? Kunt u vooral ingaan op de term locatiespecifieke omstandigheden en belangen?

Antwoord 59

Met de geciteerde passage is het volgende bedoeld. De regels in het ontwerp-Bal worden zo ingericht dat deze locatieonafhankelijke regels bevatten. De algemene rijksregels waaraan een milieubelastende activiteit moet voldoen gelden generiek en zijn in beginsel niet afhankelijk van de

locatie waar de milieubelastende activiteit wordt verricht. Dat geldt ook als uitgangspunt voor de beoordeling van de door het Rijk ingestelde vergunningplichten voor milieubelastende activiteiten. Tegenover deze algemene rijksregels staan de regels in het omgevingsplan. Deze regels houden, in tegenstelling tot de algemene rijksregels, veelal verband met locatiespecifieke omstandigheden en belangen. Dat wil zeggen dat die regels juist wel afhankelijk zijn van de locatie. De vraag of een activiteit of functie op een locatie toelaatbaar is, is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval, zoals al eerder op of in de nabijheid van die locatie toegelaten functies en activiteiten.

Vraag 60

In welke gevallen kan er een emissieplafond worden vastgelegd voor een locatie met de omvang van een perceel? Kunt u toelichten hoe dit precies in zijn werk gaat? Wat wordt bedoeld met "Het stellen van een emissieplafond kan plaatsvinden, ook zonder dat de exacte activiteit wordt gereguleerd"? Geldt het emissieplafond voor het perceel of voor de activiteit die plaatsvindt op het perceel?

Antwoord 60

Een emissieplafond kan worden verbonden aan een specifieke milieubelastende activiteit. Als die activiteit omgevingsvergunningplichtig is kan dat plafond als een voorschrift aan die vergunning worden verbonden. In de praktijk gebeurt dit nu ook al vaak in vergunningen, waarin de emissie wordt gemaximeerd. Voor een activiteit die is geregeld in het ontwerp-Bal kan dat door middel van een maatwerkvoorschrift, voor zover dit besluit de mogelijkheid daartoe heeft opengesteld.

Als emissieplafonds worden opgenomen in het omgevingsplan zullen deze worden verbonden aan een specifieke locatie. Dat kan een locatie zijn ter grootte van één bedrijfsperceel (kavel), maar het kan ook een locatie zijn waarop meerdere bedrijven zijn gevestigd of kunnen worden gevestigd.

Gedurende de laatste jaren zijn steeds meer gemeenten overgegaan tot akoestische verkaveling van industrieterreinen. Voor industrieterreinen waarop zgn. grote lawaaimakers zijn gevestigd of kunnen worden gevestigd zullen met de Aanvullingswet geluid wettelijk verplichte geluidproductieplafonds worden ingevoerd, die ook de mogelijkheid van akoestische verkaveling zullen kennen. Met regels voor de verdeling van de totale geluidruimte wordt een doelmatige verdeling van de beschikbare geluidruimte over de diverse percelen van het industrieterrein bewerkstelligd, waarmee een doelmatig grondgebruik en het geluidproductieplafond voor de hele locatie wordt gewaarborgd.

Het is niet nodig dat de exacte toegelaten activiteit op de individuele bedrijfskavel wordt gereguleerd. Elke activiteit die op het industrieterrein is toegelaten kan op de kavel plaatsvinden, als degene die de activiteit onderneemt zich maar houdt aan de voor de kavel geldende geluidruimte. Dit heeft voordelen: ook kavels waarop zich nog geen bedrijf heeft gevestigd, gelden de regels. Als een bedrijf vertrekt en er komt een ander bedrijf in de plaats hoeven geen nieuwe regels voor dat nieuwe bedrijf te worden vastgesteld. De regels die het geluidplafond op deze manier verdelen zijn dus niet verbonden aan de activiteit maar aan het perceel.

Vraag 61

Op welke manier is of wordt geborgd dat bij het opstellen van lokale milieuregels er een integrale afweging gemaakt wordt, waarbij naast gevolgen voor leefomgeving bijvoorbeeld ook werkgelegenheidseffecten worden meegenomen?

Antwoord 61

Lokale milieuregels worden in het omgevingsplan worden. De verplichting om bij het stellen van deze regels ook werkgelegenheidseffecten mee te nemen, volgt uit artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond van dit artikellid moet het bestuursorgaan de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen afwegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Dat laatste doet zich hier niet voor. Het behouden en creëren van werkgelegenheid is aan te merken als de vervulling van een maatschappelijke behoefte zoals bedoeld in artikel 1.3, onder b, van de Omgevingswet. Zij kunnen dus ook een rol spelen bij de invulling van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Werkgelegenheidseffecten kunnen dus zowel bij het stellen van regels in het omgevingsplan op grond van artikel 4.1 als artikel 4.2 van de Omgevingswet worden meegenomen. Van de wijze

waarop dat in een concreet geval is gebeurd, moet in de motivering van het omgevingsplan rekenschap worden gegeven. Dit volgt uit artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, op grond waarvan besluit deugdelijk moet worden gemotiveerd. Dit artikel is ook van toepassing op het omgevingsplan.

Vraag 62

Op welke manier is geborgd dat onderzoek op basis waarvan eventuele omgevingswaarden worden gesteld goed gevalideerd onderzoek is?

Antwoord 62

Het stellen van omgevingswaarden zal inderdaad veelal onderzoek vereisen naar het gewenste beschermingsniveau, de haalbaarheid daarvan (inclusief financiële haalbaarheid) en de effecten op in het bijzonder bedrijven. De waarborgen voor omgevingswaarden zijn gelijk aan die voor andere normen die in regelgeving worden vastgelegd. Het bestuursorgaan dat omgevingswaarden vaststelt zal dat besluit deugdelijk moeten motiveren, zoals vastgelegd in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Verder komt een rijksomgevingswaarde niet tot stand zonder een breed consultatieproces met inbegrip van internetconsultatie, voorhang bij beide kamers van de Staten- Generaal en advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State. Voor een provinciale omgevingswaarde of een gemeentelijke omgevingswaarde geldt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, waarna de waarde democratisch wordt vastgesteld door provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad. Er staat bovendien beroep open tegen het omgevingsplan, waarbij de rechter expliciet kan toetsen of de daarin opgenomen omgevingswaarde voldoende is gemotiveerd.

Verwezen wordt nog in dit verband naar het slot van het antwoord op vraag 38.

Vraag 63

Bij het instellen van informatieplicht of meldingsplicht kan om een onderzoek gevraagd worden: Is het aan de initiatiefnemer om het onderzoek te doen? In welke gevallen zal gevraagd worden om bewijslast aan de initiatiefnemer?

Antwoord 63

Artikel 4.4 van de Omgevingswet biedt de mogelijkheid aan de gemeente om een meldingsplicht of een informatieplicht in een omgevingsplan op te nemen. Ook in de waterschapsverordening en de provinciale omgevingsverordening kan met deze instrumenten worden gewerkt. Degene die een activiteit meldt moet zorgen dat eventueel vereiste gegevens en bescheiden aan het bevoegd gezag worden verstrekt. Daarbij kan gedacht worden aan NAW-gegevens en specifiek gevraagde informatie over de aard en omvang van de voorgenomen activiteit. Ook is het denkbaar dat in de regels is bepaald dat aan het bevoegd gezag een onderzoek moet worden verstrekt zodat kan worden bepaald of aan de in het omgevingsplan opgenomen normen voldaan wordt. Dit zou bijvoorbeeld kunnen spelen als een horecaondernemer een terras wil realiseren in een gebied dat als rustig kan worden aangemerkt, en in het omgevingsplan zou worden bepaald, dat in dat geval een akoestisch onderzoek aan het bevoegd gezag moet worden verstrekt. Denkbaar is dat het omgevingsplan bepaalt dat akoestisch onderzoek achterwege kan blijven als er in dat gebied al veel terrassen aanwezig zijn. Dit voorbeeld illustreert dat het niet handig is om op voorhand vanaf rijksniveau aan te geven in welke gevallen aanvullende (onderzoeks)gegevens moeten worden vertsrekt. Dit is afhankelijk van het type gebied en de activiteiten waarvoor een meldingsplicht of informatieverplichting geldt.

Vraag 64

Hoe worden de andere economische afwegingen, zoals ten behoeve van visserij, gemaakt? Dienen deze altijd vooraf in kaart te worden gebracht?

Antwoord 64

Vooropgesteld dient te worden dat de visserij op de Noordzee een onderwerp is dat in belangrijke mate wordt gereguleerd door het Europese recht. Dit betreft aspecten als het voorkomen van overbevissing en het zorgen voor duurzame visbestanden.

Het belang van de visserij is echter daarnaast een belang dat bij de toepassing van de Omgevingswet een rol kan spelen bij het invulling geven aan de doelen van de wet en het oogmerk

van de vervulling van aan de Noordzee toegekende maatschappelijke functies. Voor zover op grond van de Omgevingswet regels worden gesteld of anderszins besluiten worden genomen waarvoor deze oogmerken als kader gelden (zie bijvoorbeeld artikel 4.23, eerste lid, onder c, respectievelijk artikel 5.24, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet voor het stellen van rijksregels over en het beslissen op aanvragen om een omgevingsvergunning voor bepaalde wateractiviteiten), betekent dit dat het belang van de visserij een mee te wegen belang is. Voorbeelden van algemene regels waarbij rekening is gehouden met het belang van de visserij zijn artikel 7.31 van het ontwerp-Bal, op grond waarvan de aanleg en verwijdering van een windpark of een exportkabel moeten plaatsvinden volgens een uitvoeringsplan. Dat dient onder meer een beschrijving van maatregelen te bevatten om het scheepvaartverkeer te waarschuwen, zoals het voeren van licht- en geluidbakens ter bescherming van de scheepvaart maar ook visserij. Artikel 7.35 van het ontwerp- Bal bepaalt dat een exportkabel in het gebied vanaf de laagwaterlijn tot 3 km uit de kust minimaal 3 m in de zeebodem moet liggen in verband met onder meer de bodemvisserij.

Vraag 65

Op welke wijze wordt onderlinge afstemming bereikt over activiteiten op de Noordzee gelet op de bevoegdheidsverdeling tussen de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu? Hoe wordt voorkomen dat de ene activiteit onder bevoegdheid van de ene bewindspersoon ongewenste gevolgen heeft op het terrein van de andere?

Antwoord 65

De onderlinge afstemming van besluiten van ministers valt in algemene zin altijd onder de verantwoordelijkheid van het kabinet en wordt daarnaast onderstreept door artikel 2.2, eerste lid, van de Omgevingswet. Dit artikellid bepaalt dat bestuursorganen met elkaars verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving rekening houden en zo nodig onderling afstemmen.

Om in de naar verwachting uitzonderlijke - gevallen waarin sprake is van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor twee magneetactiviteiten te voorzien in een bevoegdheidsverdeling tussen de Minister van Economische Zaken en de Minister van Infrastructuur en Milieu bevat het voorgenomen Omgevingsbesluit een specifieke afstemmingsregeling. In die gevallen is de Minister van Infrastructuur en Milieu op grond van artikel 3.9, derde lid, van het voorgenomen Omgevingsbesluit bevoegd gezag om op de aanvraag te beslissen en heeft de Minister van Economische Zaken over die aanvraag op grond van artikel 3.17, tweede en derde lid, van het voorgenomen Omgevingsbesluit een adviesrecht met instemming. Op deze wijze is ook geborgd dat onderlinge afstemming wordt bereikt en worden ongewenste gevolgen wederzijds voorkomen.

Vraag 66

Hoe verhouden de Mijnbouwwet, de Omgevingswet en de Structuurvisie Ondergrond zich juridisch tot elkaar en hoe is deze juridische verhouding vertaald in het Omgevingsbesluit?

Antwoord 66

De Mijnbouwwet reguleert het eigendom van de Staat van de delfstoffen in de ondergrond. De vergunningstelsels voor opsporing, winning en opslag regelen een exclusief recht. Alleen de vergunninghouder krijgt het recht om in een bepaald gebied een stof op te sporen, te winnen of op te slaan. De houder van de vergunning krijgt de zekerheid dat anderen deze activiteit niet mogen uitvoeren in dat gebied.

De Omgevingswet heeft betrekking op de fysieke leefomgeving en op de activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De Mijnbouwwet kent een aantal omgevingsrechtelijke bepalingen die naar de Omgevingswet zijn overgegaan.

In de eerste plaats gaat het om artikel 40 van de Mijnbouwwet, dat een vergunningstelsel bevat voor het oprichten en in stand houden van een mijnbouwwerk. Deze vergunning reguleert de gevolgen van deze activiteiten voor het milieu. Praktisch is deze bepaling slechts van toepassing in de exclusieve economische zone. Dit vergunningstelsel vervalt met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Voor zover hier van belang geldt de Omgevingswet immers ook in de exclusieve economische zone. De vergunningplichtige gevallen van milieubelastende activiteiten met mijnbouwwerken zijn op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet aangewezen in artikel 3.274 van het ontwerp-Bal.

Verder is artikel 43 van de Mijnbouwwet naar de Omgevingswet overgegaan. Artikel 43, eerste lid, van de Mijnbouwwet bevat de mogelijkheid om rond een mijnbouwinstallatie een veiligheidszone in te stellen. Deze aanwijzing krijgt in de Omgevingswet de vorm van de aanwijzing van een beperkingengebied. Artikel 43, tweede lid, van de Mijnbouwwet bevat een verbod om zonder ontheffing activiteiten te verrichten in de veiligheidszone rondom een mijnbouwinstallatie. Onder de Omgevingswet wordt deze activiteit aangemerkt als een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een mijnbouwinstallatie in een waterstaatswerk. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder f, onder 5, van de Omgevingswet, zijn de vergunningplichtige gevallen van deze activiteit aangewezen in artikel 7.43 van het ontwerp-Bal.

Ook het Mijnbouwbesluit bevat een aantal bepalingen dat in de Omgevingswet is opgegaan. Het gaat om bepalingen die regels bevatten over het gebruik voor mijnbouw van locaties in onder andere oefen- en schietgebieden en drukbevaren zone´s. Dit zijn activiteiten die in de Omgevingswet worden aangemerkt als ´mijnbouwactiviteiten´. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Omgevingswet zijn de vergunningplichtige gevallen van deze activiteit aangewezen in artikel 7.68 van het ontwerp-Bal. Het ontwerp-Omgevingsbesluit wijst voor de hiervoor genoemde omgevingsvergunningplichtige activiteiten het bevoegd gezag aan om op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor die activiteiten te beslissen.

Voor het overige blijft de Mijnbouwwet bestaan naast de Omgevingswet. Als de Mijnbouwwet onderwerpen met betrekking tot de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan uitputtend regelt, dan is op grond van artikel 1.4 van de Omgevingswet de Omgevingswet daarop niet van toepassing. Voor zover met het wetsvoorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie opsporings-, winnings- en opslagvergunningen) (Kamerstukken I 2015/16, 34 348, A) bepalingen met betrekking tot de fysieke leefomgeving in de Mijnbouwwet worden ingevoegd, zal de Invoeringswet Omgevingswet in wijzigingsbepalingen voorzien om de Mijnbouwwet en de Omgevingswet met elkaar in overeenstemming te brengen.

De structuurvisie ondergrond zal in het stelsel van de Omgevingswet een plaats krijgen in de omgevingsvisie van het Rijk (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 444) en kan voor concrete maatregelen onder andere worden uitgewerkt in een programma of een instructieregel. De structuurvisie ondergrond wordt daarmee omgezet in de (kern)instrumenten van de Omgevingswet.

Vraag 67

Hoe wordt het amendement-Albert de Vries (Kamerstuk 33962, nr. 39) in artikel 16.55, zesde lid nader uitgewerkt? Worden er in een Ministeriële Regeling (MR) nadere regels gesteld? Wordt artikel 16.55, zesde lid in een latere fase alsnog uitgewerkt? Op welke wijze worden daarbij maatschappelijke stakeholders betrokken?

Antwoord 67

Het amendement-Albert de Vries is in de Omgevingswet uitgewerkt in artikel 16.55, zesde lid. Hierin is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de door de aanvrager te verstekken gegevens en bescheiden over participatie van en overleg met derden. Uiteraard zal invulling gegeven worden aan dit amendement. Dat zal inderdaad gebeuren bij ministeriële regeling. Zoals in het antwoord op vraag 1 is aangegeven wordt in een later stadium aan de uitwerking van dit artikel in de ministeriële regeling gewerkt. Net als bij de totstandkoming van de wet en de AMvBs zullen maatschappelijk stakeholders betrokken worden bij de vormgeving hiervan.

Vraag 68

Kan aan de hand van het voorbeeld van lozingen van potentieel gevaarlijke stoffen in wateren bestemd voor drinkwaterinname worden toegelicht hoe de bevoegdheidsverdeling in de praktijk uit zal werken? Wie is wanneer en waarvoor verantwoordelijk als het risicos voor oppervlaktewater, grondwater en drinkwaterkwaliteit betreft? Hoe is onderlinge afstemming tussen verschillende bevoegde instanties en/of overheden geborgd?

Antwoord 68

Voor de bereiding van drinkwater wordt zowel oppervlaktewater als grondwater gebruikt. Lozingen van potentieel gevaarlijke stoffen in oppervlaktewaterlichamen vallen onder de bevoegdheid van de waterbeheerder. Bij de vergunningverlening voor lozingsactiviteiten op een

oppervlaktewaterlichaam wordt de aanwezigheid van waterwinlocaties uit oppervlaktewater meegenomen. Als het nodig is, kan het bevoegd gezag aan de omgevingsvergunning voor de lozingsactiviteit op het oppervlaktewaterlichaam voorwaarden verbinden die strenger zijn dan de toepassing van beste beschikbare technieken, bijvoorbeeld als significante verontreiniging van het oppervlaktewater dreigt. De aanwezigheid van waterwinlocaties is ook onderdeel van de immissietoets, die voor deze lozingsactiviteiten verplicht is op grond van de artikelen 8.74 en 8.9 ontwerp-Bkl. Voor lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam die onder algemene regels vallen, kan de waterbeheerder maatwerkvoorschriften stellen. Bij het stellen van die maatwerkvoorschriften geldt hetzelfde toetsingskader als voor de omgevingsvergunning voor de lozingsactiviteit.

Bij de winning van grondwater voor de bereiding van drinkwater heeft de provincie een belangrijke rol. Op grond van artikel 2.17 van wet heeft de provincie tot taak om te zorgen voor het beschermen van de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden. Het ontwerp-Bkl bevat ter uitvoering van die taak de verplichting om regels te stellen in de omgevingsverordening voor activiteiten in dergelijke gebieden (artikel 7.10). Die regels kunnen verschillende vormen aannemen: instructieregels voor gemeenten om regels te verbinden aan activiteiten (waaronder lozingen in de bodem) in dergelijke gebieden, of rechtstreeks werkende algemene regels voor dergelijke activiteiten. Als het bedrijfsmatige activiteiten betreft die in de hoofdstukken 2 tot en met 5 van het ontwerp-Bal zijn geregeld, zijn deze regels maatwerkregels. Het Bal maakt het mogelijk dat de provincie in de omgevingsverordening aanvullende meldplichten opneemt (art. 2.12a Bal) en aanvullende vergunningplichten aanwijst (art. 2.12b Bal), juist met het oog op de provinciale taak voor grondwaterbeschermingsgebieden.

Steeds geldt dat de betrokken bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening moeten houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen en de inzet daarvan zo nodig op elkaar moeten afstemmen. Dat vloeit voort uit artikel 2.2 van de Omgevingswet.

Vraag 69

Hoe wordt voorkomen dat burgers zich niet gehoord voelen wanneer over de wijze van kennisgeven geen verdere afspraken en regels worden vastgelegd?

Antwoord 69

Deze vraag heeft betrekking op het projectbesluit. Onderstreept wordt het belang dat burgers tijdig en op een juiste manier bereikt worden, zodat zij kunnen deelnemen aan participatie. Tijdigheid is geborgd in de Omgevingswet door te vereisen dat de kennisgeving over participatie uiterlijk bij de start van de verkenning plaatsvindt (artikel 5.47). Het zo goed mogelijk bereiken van het publiek is een vereiste dat expliciet is opgenomen in artikel 4.2 van het ontwerp-Omgevingsbesluit. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag om te komen tot goede besluitvorming, waarbij participatie en de verantwoording daarvan een onmisbare stap is. In dit kader is het aan het bevoegd gezag om te bepalen op welke manier het publiek het beste bereikt wordt. Dit kan door middel van een kennisgeving in de Staatscourant (als het Rijk bevoegd gezag is), maar er zijn ook andere manieren, zoals het gebruik van digitale middelen, die in sommige omstandigheden mogelijk beter werken. Nadere regels en afspraken kunnen het gebruik hiervan juist belemmeren.

Vraag 70

Is het mogelijk om na verschijnen van de verantwoording over participatie en betrokkenheid van derden een klachtenprocedure te beginnen wanneer burgers of betrokken derden zich niet gehoord weten?

Antwoord 70

De meest aangewezen weg om op te komen tegen de wijze waarop is omgegaan met (de resultaten uit) participatie is het indienen van zienswijzen op het ontwerp-projectbesluit. Participatie is namelijk onderdeel van de besluitvormingsprocedure en in het

(ontwerp-)projectbesluit gaat het bevoegd gezag onder andere in op de wijze waarop burgers, bedrijven, maatschappelijke organisatie en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken.

De zienswijzen kunnen daarmee ook zien op participatie en betrokkenheid van derden. Zienswijzen kunnen door een ieder worden ingediend. Daarnaast staat de mogelijkheid van de klachtenprocedure open, zoals geregeld in hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit is een interne klachtenbehandeling waarbij een klacht over het gedrag van het bestuursorgaan kan worden ingediend.

Vraag 71

Kan inmiddels meer worden gezegd over de invulling van de financiële zekerheidsstelling voor majeure risicobedrijven? In welke gevallen kan en zal het bevoegd gezag besluiten tot financiële zekerheidsstelling? Op welke wijze kan het bevoegd gezag geleden schade verhalen op het betrokken bedrijf? Kan worden toegelicht op welke momenten het bevoegd gezag (en daarmee de burger) zal opdraaien voor geleden schade veroorzaakt door bedrijven?

Antwoord 71

In artikel 7.5 van het ontwerp-Omgevingsbesluit zijn de afwegingscriteria opgenomen waarmee het bevoegd gezag bij het intrekken van het vergunningvoorschrift over financiële zekerheid rekening moet houden. Zoals in paragraaf 5.5 (p. 106) van het algemeen deel van de Nota van Toelichting is opgenomen is het de bedoeling om dit artikel via het Invoeringsbesluit te verbreden, zodat niet alleen bij het intrekken, maar ook bij het opstellen van een vergunningvoorschrift over financiële zekerheid rekening moet worden gehouden met de afwegingscriteria in dit artikel. De criteria zijn financiële draagkracht, de aanwezigheid en de aard van de stoffen, de bij een calamiteit maximaal verwachte schade, de technische en bedrijfsorganisatorische veiligheidsmaatregelen, de verhouding tussen het risico en de omvang van de schade, de naleving van de vergunning en de onderlinge verhouding daartussen. Het bevoegd gezag hoeft alleen rekening te houden met deze afwegingscriteria voor zover en in de mate waarin deze criteria relevant worden geacht voor het bedrijf waarvoor financiële zekerheidstelling wordt overwogen. De mate waarin en de wijze waarop de afwegingscriteria in een bepaald geval of categorie van gevallen worden meegewogen is aan het bevoegd gezag. Vervolgens kan het bevoegd gezag zelf bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de bevoegdheid om financiële zekerheid te stellen bij majeure risicobedrijven.

Wanneer het risico bestaat dat schade aan de fysieke leefomgeving als gevolg van de activiteit niet door het bedrijf zelf kan worden afgedekt, maar op de overheid (en indirect de maatschappij) zal worden afgewenteld, zal het bevoegd gezag naar verwachting eerder gebruik maken van haar bevoegdheid om dit risico af te dekken door een voorschrift over het stellen van financiële zekerheid aan de vergunning te verbinden.

Als gebruik is gemaakt van de bevoegdheid om financiële zekerheid te stellen, kunnen de door de overheid gemaakte kosten na een incident, bedrijfsbeëindiging of faillissement met behulp van de financiële zekerheidsstelling worden verhaald.

Bij het instrument financiële zekerheid gaat het om een bij de vergunningverlening gemaakte inschatting van de verwachte kosten. Het kan zijn dat de hoogte van de financiële zekerheidsstelling achteraf niet voldoende blijkt om alle gemaakte kosten te dekken. Er blijft daarmee altijd een risico bestaan dat deze niet gedekte kosten alsnog worden voor rekening komen van de overheid.

Vraag 72

Op welke wijze wordt een eerlijke verdeling van gemaakte kosten geborgd? Kan worden toegelicht op welke wijze de veiligheidscultuur van bedrijven hiermee wordt gestimuleerd?

Antwoord 72

Als uitgangspunt geldt dat een bedrijf zelf verantwoordelijk is voor de veroorzaakte milieuschade en het opruimen daarvan (de vervuiler betaalt). Het doel van financiële zekerheid is om niet verhaalbare financiële risicos af te dekken en te voorkomen dat deze kosten worden afgewenteld op de overheid. Zoals uit de beantwoording van vraag 71 volgt, worden de kosten vooraf ingeschat aan de hand waarvan de hoogte van de zekerheidsstelling wordt bepaald. De kosten voor het opruimen van milieuschade worden in beginsel op het bedrijf verhaald en voor zover dit vanwege bijvoorbeeld een faillissement niet mogelijk is via de zekerheidsstelling.

De veiligheidscultuur wordt gestimuleerd doordat bedrijven zich al bij het aanvragen van de vergunning meer bewust moeten zijn van de relatie tussen de nadelige gevolgen die de activiteit voor de fysieke leefomgeving kan hebben en het risico dat deze financiële gevolgen bij niet verhaalbare milieuschade op de maatschappij worden afgewenteld. Naar mate zij minder maatregelen treffen om risicos te beperken zal dit ook leiden hogere kosten voor de zekerheidstelling.

Vraag 73

Of financiële zekerheid nodig is zal afhangen van aard en omvang van de voorgenomen activiteit: Kan dit worden geconcretiseerd? Welke voorwaarden moeten decentrale overheden in acht nemen wanneer zij financiële zekerheid opnemen als onderdeel van de omgevingsvergunning?

Antwoord 73

De omvang of aard van een activiteit zijn factoren die mede bepalend kunnen zijn voor de milieuschade en financiële risicos voor de overheid als gevolg daarvan bij bedrijfsbeëindiging. Zo zal een bedrijf met veel gevaarlijke stoffen of zeer gevaarlijke stoffen in de regel meer milieuschade kunnen veroorzaken dan een bedrijf waar dergelijke stoffen niet aanwezig zijn. Het is de bedoeling om artikel 7.5 via de Invoeringswet en het Invoeringsbesluit te verbreden, zodat het bevoegd gezag ook rekening moet houden met deze afwegingscriteria wanneer hij gebruikt maakt van zijn bevoegdheid om een voorschrift over financiële zekerheid aan de vergunning te verbinden. De wijze waarop de criteria worden toegepast en de onderlinge samenhang daarin, is een verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag kan beleidsregels maken over de invulling van zijn of haar bevoegdheid.

Vraag 74

Tot welke aanpassingen leiden de resultaten van het inmiddels bij u bekend zijnde onderzoek dat dit jaar is uitgevoerd naar categorisering van majeure bedrijven in verband met financiële zekerstelling aanleiding?

Antwoord 74

Het onderzoek, dat uitgevoerd wordt met betrokkenheid van een klankbordgroep bestaande uit vertegenwoordigers van IPO, BRZO+, VNO-NCW, VNCI en VHCP, is in de afrondende fase en zal openbaar worden gemaakt via

http://www.rijksoverheid.nl

. Dan zal tevens worden bezien of de in de ontwerp-Omgevingsbesluit opgenomen regeling voor financiële zekerheid aanpassing behoeft.

Vraag 75

In hoeverre is het tweede uitgangspunt bij het verminderen van de procedurele lasten contrair aan het eerste uitgangspunt? Is het niet zo dat door decentrale overheden meer vrijheid te geven in de procedurele inrichting van het besluitvormingsproces, initiatiefnemers die initiatieven ontplooien in verschillende gemeenten of in gemeenten en provincies alsnog met een diversiteit aan procedures worden geconfronteerd?

Antwoord 75

Voorheen werden de procedures afkomstig uit verschillende wetten door initiatiefnemers ervaren als complex, langdurig en versnipperd. De Omgevingswet en het ontwerp-Omgevingsbesluit brengen uniformiteit in de verschillende procedures die gelden voor visies, programmas, plannen en projecten.

Het eerste uitgangspunt ziet op vermindering van de procedurele belasting en op vergroting van de transparantie van besluitvormingsprocessen voor initiatiefnemers door aan te sluiten bij de voorbereidingsprocedures uit de Algemene wet bestuursrecht. De Omgevingswet kent maar twee soorten procedures bij het verlenen van omgevingsvergunningen: de reguliere en de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht. Bij een omgevingsvergunning geldt als uitgangspunt dat deze wordt voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. Het ontwerp-Omgevingsbesluit regelt in artikel 8.20 uitputtend wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht moet worden toegepast. Hier mogen bevoegde bestuurorganen niet van afwijken. Zo wordt voorkomen dat initiatiefnemers in verschillende gemeenten en bij provincies met een diversiteit aan procedures voor het aanvragen van vergunningen worden geconfronteerd.

Het tweede uitgangspunt houdt in dat de inrichting van het besluitvormingsproces verder zo veel mogelijk wordt overgelaten aan de bevoegde overheden zelf, zodat gebiedsgericht en gevalspecifiek kan worden gekeken naar het meest passende proces. Zo heeft het kabinet geen regels op willen nemen over hoe participatie plaats dient te vinden. Participatie is immers maatwerk en afhankelijke van het initiatief of plan en de omgeving. Het klopt dat dit kan leiden tot verschillende vormen van participatie in verschillende gemeenten en provincies en voor verschillende activiteiten binnen één en dezelfde provincie of gemeente. Dit is ook logisch gezien de diversiteit van de omgeving, de uiteenlopende initiatieven, de gebiedsspecifieke kenmerken en verschillende belanghebbenden. Voor een complexe activiteit met veel impact op de leefomgeving waarbij veel belanghebbenden betrokken zijn zal het bevoegd gezag een uitgebreider participatieproces willen doorlopen dan voor een relatief simpele activiteit met nauwelijks effect op de leefomgeving en weinig tot geen belanghebbenden.

Vraag 76

Op welke wijze wordt besloten of klimaatverandering, biodiversiteit en risicos in een milieueffectrapport (MER) aan bod komen? Kunt u toelichten wat het onderwerp risicos precies inhoudt, dat is toegevoegd aan de bijlage bij de herziening van de richtlijn?

Antwoord 76

De inhoud van het MER is afhankelijk van het project waarvoor het wordt opgesteld. Het MER moet de relevante milieu-informatie bevatten die nodig is om een goed besluit te kunnen nemen. Het MER wordt opgesteld door de initiatiefnemer. Deze kan aan het bevoegd gezag een advies vragen over de reikwijdte en detailniveau van de in het MER op te nemen informatie, maar dat hoeft niet. Ook door vroegtijdige participatie kunnen door derden onderwerpen worden ingebracht die van belang zijn voor het project. Uiteindelijk moet het bevoegd gezag beoordelen op welke onderdelen van het milieu hij informatie nodig heeft en die in het MER moet worden opgenomen. Het hangt van de aard van het project af of hier klimaatverandering, biodiversiteit en risicos onder vallen.

Bij het onderwerp risico gaat het om de verwachte aanzienlijke nadelige effecten die voortvloeien uit de kwetsbaarheid van het betreffende project voor risico's op zware ongevallen en/of rampen.

Met rampen wordt ook gedoeld op natuurrampen. Het onderwerp risico heeft een grote overlap met verplichtingen uit de Seveso-richtlijn en de Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad (Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad van 25 juni 2009 tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties (PB L 172 van 2.7.2009, p. 18). Voor het MER kan dus onder andere gebruik worden gemaakt van beschikbare relevante informatie die is verkregen door de toepassing van deze richtlijnen.

Vraag 77

Op welke wijze zal participatie en betrokkenheid van derden in de mer-procedure vastgelegd worden?

Antwoord 77

Vroegtijdige participatie en betrokkenheid van derden wordt niet in de mer-procedure vastgelegd, maar volgt uit de besluitvormingsprocedures voor de instrumenten waar de MER voor wordt gemaakt. De borging van de participatie bij de instrumenten geldt immers ook voor de ondersteunende informatie die in het MER wordt opgenomen. Zie ook het antwoord op vraag 28 over de borging van participatie op het MER.

Vraag 78

Op welk moment worden alternatieven en bezwaren meegewogen? Kan worden toegelicht op welke wijze alternatieven en bezwaren worden gewogen?

Antwoord 78

Alternatieven die in een MER worden opgenomen kunnen bij de besluitvorming op verschillende momenten worden meegewogen. Tijdens het participatietraject aan de voorkant kan al besloten worden om bepaalde alternatieven wel of niet mee te nemen. Dit zal mede gebeuren op basis van suggesties en argumenten van derden en belanghebbenden. In een MER is het verplicht om redelijke alternatieven op te nemen. Voor de plan-MER is dat geregeld in artikel 9.3 van het ontwerp-Omgevingsbesluit, voor de project-MER in artikel 16.52 van de Omgevingswet.

Uiteindelijk moet in het ontwerpbesluit worden ingegaan op de alternatieven die wel en niet zijn meegenomen en waarom. Hier moet op hoofdlijnen ook worden ingegaan op de eerder aangevoerde suggesties en argumenten.

Op het ontwerp-plan, -programma of -besluit kunnen zienswijzen worden ingediend. Deze zienswijzen kunnen ook zien op de onderzochte alternatieven en de afweging daarvan. Deze zienswijzen worden gemotiveerd meenomen bij het opstellen van het definitieve besluit

Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor een goede besluitvorming. Het wegen van alternatieven en zienswijzen hoort hierbij. Hier is geen standaard werkwijze voor te noemen. Uiteraard zijn het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel hiervoor leidend. In het uiterste geval is ook beroep bij de rechter mogelijk.

Vraag 79

Wat gebeurt er als er geen goede afstemming plaatsvindt en er toch meerdere bevoegde bestuursorganen handhavende taken op zich nemen? Hoe worden initiatiefnemers beschermd tegen dubbele handhaving?

Antwoord 79

Op grond van artikel 18.3 van de Omgevingswet kent artikel 11.2 van het ontwerp- Omgevingsbesluit aan een aantal bestuurorganen de bevoegdheid toe om te handhaven wanneer zij het recht van advies met instemming hebben bij een vergunning voor meerdere activiteiten. Met de toedeling van deze bevoegdheid is terughoudend omgegaan, waarbij rekening is gehouden met het subsidiariteitsbeginsel. Een instemmend bestuursorgaan heeft alleen eigen handhavingsbevoegdheden toebedeeld gekregen wanneer dat leidt tot een meer doeltreffende en doelmatige uitoefening van toezicht en handhaving op grond van de Omgevingswet. Het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning is en blijft op grond van de Omgevingswet altijd bevoegd om de hele omgevingsvergunning te handhaven. De bestuursorganen die op grond van artikel 11.2 van het ontwerp-Omgevingsbesluit zijn aangewezen mogen daarnaast dat deel van de vergunning handhaven, waarvoor zij het recht van advies met instemming hebben.

Het klopt dat hier sprake is van enige mate van overlap in de handhavingsbevoegdheden tussen het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning en het bevoegd gezag voor het advies met instemming. Uiteraard is het niet de bedoeling dat dubbele handhaving daadwerkelijk zal voorkomen op grond van de Omgevingswet. Daarom is het maken van goede bestuurlijke afspraken over de handhaving een belangrijk aandachtspunt bij de implementatie van de Omgevingswet, zeker voor deze situaties. Deze bevoegdheden zijn echter juist toegekend voor een aantal situaties waarin de kans op dubbele handhaving klein is. Voorbeelden zijn Natura 2000- activiteiten en wateractiviteiten, waar het gaat om een handhavingsbevoegdheid die is toegekend aan het bestuursorgaan dat ook beheerder is van het natuurgebied of watersysteem, waar ter bescherming van dat gebied bijzondere eisen gelden en waar de beheerder ook zelf toezicht houdt of laat houden. Degene die in dit gebied een overtreding zal constateren, werkt doorgaans in opdracht van de beheerder. Het levert geen meerwaarde op om toezichthoudende ambtenaren te verplichten in dat geval eerst een handhavingsverzoek in te dienen bij de gemeente voordat ze een geconstateerde overtreding kunnen handhaven. Naar verwachting zal dubbele handhaving daarom in de praktijk weinig tot nooit voorkomen. Mocht dit toch het geval zijn, dan biedt de Algemene wet bestuursrecht voldoende bescherming voor initiatiefnemers. Op grond van artikel 5:6 van die wet kunnen er vanwege dezelfde overtreding niet tegelijk twee handhavingsbesluiten worden opgelegd. De initiatiefnemer kan dit artikel voor de bestuursrechter inroepen.

Vraag 80

Door voorafgaand aan de vergunning de milieueffecten van een project te beoordelen kan zo nodig een mer-plicht ontstaan. Waarom worden indien er al bij voorbaat projecten aan bod komen die minder nadelig zijn deze niet al in eerste instantie voorgelegd?

Antwoord 80

Voordat de aanvraag van een vergunning voor een project kan worden ingediend moet in aangewezen gevallen een MER worden opgesteld. Het MER bevat alle relevante milieu-informatie om de vergunning te behandelen. Uit het MER wordt ook duidelijk hoe een vergunningaanvraag voor een project zich verhoudt tot eventuele milieuvriendelijkere alternatieven. Daar kan bij de vergunningverlening rekening mee worden gehouden.

Als een project mer-beoordelingsplichtig is, moet het bevoegd gezag eerst beoordelen of het project aanzienlijke milieugevolgen kan hebben. Dit vindt plaats voorafgaand aan de behandeling van de aanvraag. Op deze manier worden ook voorafgaand aan de vergunningverlening de milieueffecten van een project in beeld gebracht.

Het MER en de mer-beoordeling hebben daarmee een preventieve werking.

De nota van toelichting bij het ontwerp-Omgevingsbesluit zal in lijn met bovenstaande worden aangevuld.

---

Antwoorden op vragen van de Tweede Kamer over de kabinetsbrief Invoeringswet Omgevingswet

Vraag 1

Klopt het dat er nog aan aanvullingswet komt voor bodem, geluid, grondeigendom en natuur?

Antwoord 1

Ja. Deze voorstellen zijn momenteel in voorbereiding. Naar verwachting zullen deze wetsvoorstellen in de tweede helft van 2017 of begin 2018 bij uw kamer worden ingediend.

Vraag 2

Wordt in algemene regels vastgelegd op welke wijze gemeenteraden om dienen te gaan met de behandeling van een verklaring van geen bezwaar? Zo ja, wat vervangt in de nieuwe regels de hoorzitting (van reclamanten) bij bestemmingsplannen?

Antwoord 2

Het kabinet gaat ervan uit dat deze vraag de verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad betreft, zoals de Wabo die kent voor bepaalde gevallen waarin het college van burgemeester en wethouders beslist over een omgevingsvergunning voor een activiteit die afwijkt van een bestemmingsplan.

Onder de Omgevingswet krijgt de gemeenteraad een adviesrecht bij omgevingsvergunningen voor activiteiten die afwijken van het omgevingsplan. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd gezag of hebben een advies- en instemmingsbevoegdheid als een ander orgaan bevoegd is. In dat geval betrekken zij het advies van de gemeenteraad bij hun advies- en instemmingsbevoegdheid. Als de reguliere voorbereidingsprocedure wordt gevolgd voor een omgevingsvergunning, kunnen belanghebbenden bezwaar maken tegen het genomen besluit. Bij de afhandeling van een bezwaarschrift is een hoorzitting verplicht. Ook is er vaak een onafhankelijke commissie die belanghebbenden hoort en advies uitbrengt over de bezwaren. Als de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure moet worden toegepast kan een ieder zienswijzen indienen tegen het ontwerp-besluit. Een hoorzitting is daarbij niet verplicht. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht wordt ook toegepast bij de totstandkoming van een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan.

Vraag 3

Klopt het dat bij afwijkingen van het omgevingsplan geen instemming van de gemeenteraad meer wordt gevraagd? Zo ja, op welke wijze wordt in dat geval omgegaan met het kenbaar maken van wijzigingen van het omgevingsplan? Hoe kunnen burgers beroep en bewaar aantekenen?

Antwoord 3

Bij omgevingsvergunningen voor activiteiten die afwijken van een omgevingsplan krijgt de gemeenteraad onder de Omgevingswet inderdaad geen instemmingsbevoegdheid, maar een adviesbevoegdheid. Deze keuze is mede in overleg met de VNG gemaakt.

Binnen de duale verhoudingen tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders is het niet passend dat het Rijk bepaalt in welke gevallen instemming nodig is van de raad. Het gaat primair om een gemeentelijke aangelegenheid. De VNG stelt zich daarom op het standpunt dat de Omgevingswet de ruimte moet laten om goede afspraken te kunnen maken tussen de gemeenteraad en het college van B&W over hoe wordt omgegaan met omgevingsvergunningen voor afwijkingen van het omgevingsplan. Hiervoor is het toekennen van een adviesrol aan de gemeenteraad toereikend.

Aanvragen om een omgevingsvergunning voor activiteiten die afwijken van een omgevingsplan zijn kenbaar voor belanghebbenden, omdat het bevoegd gezag verplicht is openbaar kennis te geven van ingekomen aanvragen. Als hoofdregel geldt voor de vergunningverlening de reguliere

procedure, waarin belanghebbenden bezwaar kunnen maken en beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter tegen het genomen besluit.

Vraag 4

Klopt het dat bij de Omgevingswet een dubbele bevoegdheid in de handhaving kan zijn in het geval van natuur- en waterregels? Zo ja, welke bestuurslaag is leidend en wie is eindverantwoordelijk?

Antwoord 4

Op grond van artikel 18.3 van de Omgevingswet kent artikel 11.2 van het ontwerp- Omgevingsbesluit aan een aantal bestuurorganen de bevoegdheid toe om te handhaven wanneer zij het recht van advies met instemming hebben bij een vergunning voor meerdere activiteiten. Met de toedeling van deze bevoegdheid is terughoudend omgegaan, waarbij rekening is gehouden met het subsidiariteitsbeginsel. Een instemmend bestuursorgaan heeft alleen eigen handhavingsbevoegdheden toegedeeld gekregen wanneer dat leidt tot een meer doeltreffende en doelmatige uitoefening van toezicht en handhaving. Het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning is en blijft op grond van de Omgevingswet altijd bevoegd om de hele omgevingsvergunning te handhaven. De bestuursorganen die op grond van artikel 11.2 van het ontwerp-Omgevingsbesluit zijn aangewezen mogen daarnaast dat deel van de vergunning handhaven, waarvoor zij het recht van advies met instemming hebben.

Het klopt dat hier sprake is van enige mate van overlap in de handhavingsbevoegdheden tussen het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning en het bevoegd gezag voor het advies met instemming. Wat betreft Natura 2000-activiteiten en wateractiviteiten gaat het om een handhavingsbevoegdheid die is toegekend aan het bestuursorgaan dat ook beheerder is van het natuurgebied of watersysteem, waar ter bescherming van dat gebied bijzondere eisen gelden en waar de beheerder ook zelf toezicht houdt of laat houden. Degene die in dit gebied een overtreding zal constateren, werkt doorgaans in opdracht van de beheerder. Het levert geen meerwaarde op om toezichthoudende ambtenaren te verplichten in dat geval eerst een handhavingsverzoek in te dienen bij de gemeente voordat ze een geconstateerde overtreding kunnen handhaven. Naar verwachting zal dubbele handhaving daarom in de praktijk weinig tot nooit voorkomen. Het maken van goede bestuurlijke afspraken over de handhaving is een belangrijk aandachtspunt bij de implementatie van de Omgevingswet. Verder is het zo dat op grond van artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht er vanwege dezelfde overtreding niet tegelijk twee handhavingsbesluiten kunnen worden opgelegd. De initiatiefnemer kan dit artikel voor de bestuursrechter inroepen.

Vraag 5

Hoe worden burgers en participanten betrokken bij de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure? Als een omgevingsplan veel ruimte laat voor toekomstige ontwikkelingen in pakweg tien jaar tijd, wat is dan het moment voor burgers om bezwaar te maken tegen plannen?

Antwoord 5

Een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan wordt voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Tegen een ontwerp- besluit tot vaststelling van een omgevingsplan kan in die procedure een ieder zienswijzen indienen. Dat geldt dus ook voor burgers en participanten die zienswijzen willen indienen tegen voor hen ongewenste ontwikkelingsmogelijkheden.

Als een omgevingsplan ruime mogelijkheden laat voor toekomstige ontwikkelingen waar een belanghebbende bezwaren tegen heeft, zijn er verschillende momenten om daartegen op te komen. Ten eerste kan hij op het moment van het het ontwerp-besluit een zienswijze indienen. Het kan dan gaan over de vraag of de (beoordelings)regels in het omgevingsplan in voldoende mate de

mogelijkheid bieden om ongewenste effecten van geboden ruimtelijke mogelijkheden te voorkomen. Als de zienswijze niet wordt gehonoreerd kan in beroep tegen het vaststellingsbesluit worden opgekomen. Ook tegen later te verlenen omgevingsvergunningen voor zich concreet aandienende ontwikkelingsmogelijkheden kan in bezwaar en beroep worden opgekomen. In die procedures zal het gaan om de vraag of de beoordelingsregels uit het omgevingsplan voor het verlenen van een vergunning juist worden toegepast en of met de verlening van die vergunning (door het verbinden van voorschriften) ongewenste effecten in voldoende mate worden voorkomen.

Vraag 6

Waar bestaat naar uw mening de ideale participatie uit bij rijksplannen? Hoe moet die naar uw mening vormgegeven worden?

Antwoord 6

Het kabinet verstaat deze vraag zo dat gedoeld wordt op participatie bij de nationale omgevingsvisie, nationale programmas en rijksprojectbesluiten. Het kabinet vindt brede participatie gedurende de gehele besluitvorming van rijksplannen van groot belang. Dit gebeurt in de praktijk ook steeds meer. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties hebben er belang bij dat hun ideeën en alternatieve tijdig bij de besluitvorming worden betrokken. Zij kunnen waardevolle alternatieve oplossingsrichtingen aandragen. In het Omgevingsbesluit is opgenomen dat voor de nationale omgevingsvisie en nationale programmas een motiveringsplicht voor vroegtijdige participatie geldt.

Onder participatie wordt in de Omgevingswet ook overleg en afstemming van overheden onderling verstaan. De vorm van participatie kent vele variaties en dat moet ook, want elk proces is anders. Op welke manier participatie plaatsvindt, is dus zeer afhankelijk van de specifieke kenmerken van een plan of project. Bovendien kunnen er in de toekomst nieuwe vormen van participatie ontstaan, die passen bij de opgave die dan voorligt. De ideale participatie kan dan ook per rijksplan verschillen. Zo past het Rijk voor de MIRT-projecten de Code maatschappelijke participatie toe.

Daarnaast is vanuit het Rijk reeds ondersteuning beschikbaar om participatie op adequate wijze vorm te geven, zowel publiek, als semipubliek en privaat. Bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu is dat de Directie Participatie en voor alle overheden is de dienstverlening van ProDemos (Huis voor Democratie en Rechtstaat) beschikbaar.

Voor het ontwikkelen van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) wordt o.a. gebruik gemaakt van het Overleg Infrastructuur en Milieu (OIM). In dit overleg wordt gesproken met vertegenwoordigers van bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, de andere overheden en burgers. Dit overleg heeft tijdens de eerste fase van de NOVI een advies aangeboden aan de minister van Infrastructuur en Milieu, coördinerend minister van de NOVI. Daarnaast organiseert het Rijk samen met andere partijen bijeenkomsten voor de NOVI, waar stakeholders bijdragen kunnen leveren aan de discussie over de (fysieke) leefomgeving en de ontwikkelingen van Nederland in de toekomst.

Tot slot wordt in het kader van de implementatie al gewerkt aan de eerder aan de Eerste Kamer toegezegde handreiking participatie. Deze inspiratiegids is bedoeld om initiatiefnemers te helpen het participatietraject vorm te geven. Het opstellen van deze handreiking gebeurt in een interactief proces met veel partijen, waaronder de Commissie voor de milieueffectrapportage, de Vereniging Eigen Huis en de Stichting Natuur en Milieu. Daarnaast wordt in het kader van het interbestuurlijke programma Aan de slag met de Omgevingswet al flink geoefend met participatie volgens de Omgevingswet. Zo zijn er pilots waarin participatie in combinatie met digitale middelen centraal staat. Daarnaast vinden er praktijkbijeenkomsten plaats waar men van elkaars ervaringen kan leren. De opbrengst uit deze bijeenkomsten en pilots komen weer in de inspiratiegids terecht, waardoor deze levend blijft.

Vraag 7

Waar bestaat naar uw mening de ideale participatie uit bij provinciale plannen? Hoe moet die naar uw mening vormgegeven worden?

Antwoord 7

Het kabinet vindt participatie gedurende de gehele besluitvorming bij provinciale plannen van groot belang en denkt daarbij met name aan de omgevingsvisie, de omgevingsverordening, provinciale programmas en provinciale projectbesluiten. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen waardevolle alternatieve oplossingsrichtingen aandragen. Het kabinet laat aan het bevoegde bestuursorgaan over hoe het de participatie vormgeeft. Op deze manier heeft het bestuursorgaan de vrijheid participatie zo goed mogelijk bij de opgave te laten aansluiten. Wat wel in het Omgevingsbesluit is opgenomen is dat voor provinciale omgevingsvisies en provinciale programmas een motiveringsplicht voor vroegtijdige participatie geldt. Hierin is bepaald dat bij het vaststellen van de visie of het programma moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken.

Voor het overige wordt verwezen naar het antwoord op vraag 6.

Vraag 8

Waar bestaat naar uw mening de ideale participatie uit bij gemeentelijke plannen? Hoe moet die naar uw mening vormgegeven worden?

Antwoord 8

Zoals hiervoor ook is aangegeven in de vragen 6 en 7 is vormgeving van participatie maatwerk en afhankelijk van het plan en de omgeving. Het kabinet laat aan het bevoegde bestuursorgaan over hoe zij de participatie vormgeeft. Op deze manier heeft het bestuursorgaan de vrijheid participatie zo goed mogelijk bij de opgave te laten aansluiten. De wijze waarop participatie gebeurt staat soms beschreven in de inspraakverordening of bijvoorbeeld in een afspraak tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders.

Wat wel in het Omgevingsbesluit is opgenomen is dat voor gemeentelijke omgevingsvisies, gemeentelijke programmas en het omgevingsplan een motiveringsplicht voor vroegtijdige participatie geldt. Hierin is bepaald dat bij de omgevingsvisie, het programma of het omgevingsplan moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken.

Gemeenten geven dus zelf vorm aan maatschappelijke participatie, afhankelijk van het type plan of project. Dit gebeurt nu in de praktijk ook al en hierbij worden vaak combinaties van bijeenkomsten en online middelen ingezet. Een voorbeeld is

www.stinskracht.nl

van de gemeente Zwolle, voor de wijk Westenholte. Binnen de website van Stinskracht is een pagina met een online dorpsplein over ideeën voor het StinsPark. Bewoners kunnen hier meepraten over de invulling van het park en zelf ideeën aandragen. Daarnaast hebben wijkbewoners tijdens een bijeenkomst op burendag 2016 hun dromen en ideeën over het park aangegeven.

Vraag 9

Bent u bereid om dwingend op te leggen dat gemeenten een bepaling opnemen over de participatie van burgers? Bent u bereid om op te leggen dat in de toelichting gevallen worden opgenomen voor participatie bij de voorbereidingsprocedure? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

De Omgevingswet en het Omgevingsbesluit bevatten diverse bepalingen die participatie verplichten of stimuleren. In het Omgevingsbesluit is er voor gekozen om juridisch te verankeren dat bij het vaststellen van een omgevingsplan, een omgevingsvisie of een programma moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken. Op welke manier participatie plaatsvindt, is afhankelijk van de

specifieke kenmerken van het project, plan of activiteit en de omgeving. Zie in dit verband ook de antwoorden op de vragen 6, 7 en 8.

Tot slot verplicht artikel 150 van de Gemeentewet de gemeenteraad al om een verordening vast te stellen waarin regels worden gesteld over de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. Het kabinet vindt het onwenselijk om op meerdere plaatsen in de wetgeving vast te leggen dat gemeenten regels moeten stellen over participatie. Deze generieke regels passen veel beter in de Gemeentewet.

Vraag 10

Klopt het dat bij het vaststellen van het omgevingsplan gerekend kan worden met de maximale mogelijkheden binnen een plan? Hoe wordt er gemonitord dat er geen cumulatie optreedt? Als er wel over afgesproken grenzen ontwikkeld wordt, wat is dan het moment waarop gedupeerden hiertegen kunnen optreden en op welke wijze kan dat?

Antwoord 10

Onder de Wet ruimtelijke ordening worden de (milieu)gevolgen van een nieuw bestemmingsplan onderzocht op basis van (een representatieve invulling van) de maximale planologische mogelijkheden. Het gaat dan om de (milieu)gevolgen van de bestemming, die op basis van worst case aannames worden ingeschat bij het vaststellen van het bestemmingsplan. Dit leidt enerzijds tot hoge onderzoekslasten (vanwege gedetailleerd onderzoek naar verschillende uitvoeringsvarianten) en anderzijds niet altijd tot een goede bescherming van het milieu omdat het gaat om inschattingen vooraf.

Onder de Omgevingswet wordt dat anders. Het omgevingsplan, waarin onderwerpen samenhangend vanuit een integrale visie op de fysieke leefomgeving worden gereguleerd, kan als een bestendig en duurzaam toetsingskader voor onzekere toekomstige ontwikkelingen worden vormgegeven. Dat krijgt gestalte door de mogelijkheden voor het minder gedetailleerd en globaler toedelen van functies en het stellen van regels. Zo zal het omgevingsplan bijvoorbeeld wel een begrenzing vormen voor het realiseren van de gewenste omgevingskwaliteit, maar zal het niet op voorhand invullen hoe een bepaalde activiteit precies gerealiseerd zal moeten worden. Dat maakt het ook mogelijk om in die situaties waarin nog niet precies vaststaat welke ontwikkelingen zullen plaatsvinden of hoe die vormgegeven zullen worden, onderzoekslasten te verleggen naar het moment waarop dit wel helder is. Dat is effectiever omdat op het tijdstip van vaststelling van het omgevingsplan geen gedetailleerd onderzoek hoeft te worden verricht voor ontwikkelingen die in concreto niet of op een andere manier zullen plaatsvinden. De in het plan opgenomen begrenzing bepaalt echter wel de maximale mogelijkheden binnen het plan. Met een terughoudende benadering van de eisen aan uitvoerbaarheid van een omgevingsplan (zie ook het antwoord op vraag 11) en de mogelijkheid om te werken met open normen wordt het beter mogelijk om de inhoudelijke beoordeling of activiteiten aanvaardbaar zijn te verleggen naar het moment waarop deze daadwerkelijk zullen plaatsvinden. Het gevolg hiervan is dat ook onderzoekslasten kunnen worden verlegd naar dit realisatiemoment. Onderzoek dat plaatsvindt op het tijdstip van realisering spitst zich toe op de ontwikkeling zoals die daadwerkelijk plaatsvindt en houdt rekening met alle actuele gegevens en omstandigheden. Onderzoekslasten zullen hierdoor verminderen en tegelijkertijd zullen te borgen belangen daardoor beter worden beschermd.

De regels in het omgevingsplan zullen ook betrekking hebben op het voorkomen van cumulatieve gevolgen van activiteiten (bijvoorbeeld het voorkomen van overlast als gevolg van verschillende bronnen). Dit kan op verschillende manieren worden gereguleerd. Dat kan bijvoorbeeld door gebruiksruimte vooraf aan locaties toe te delen. Ook kan worden gewerkt met een vergunningen- of meldingensysteem aan de hand waarvan de beschikbare gebruiksruimte in een gebied (locatie) wordt verdeeld (inclusief de mogelijkheid van maatwerk).

Er zijn twee momenten waarop gedupeerden hiertegen kunnen optreden.

Het eerste moment is tijdens de procedure voor het vaststellen van het omgevingsplan. Belanghebbenden kunnen een zienswijze indienen bij een voorgenomen wijziging van het omgevingsplan, of door daar na vaststelling van het omgevingsplan beroep tegen het vaststellingsbesluit in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Het tweede moment is voorafgaand aan het verrichten van de activiteit, als daar een vergunningplicht voor geldt. Tegen het besluit tot vergunningverlening staat rechtsbescherming open voor belanghebbenden. Als sprake is van een meldingensysteem of direct werkende regels in het omgevingsplan kan, als met de activiteit is begonnen, bij het bevoegd gezag een handhavingsverzoek worden ingediend. Ook tegen het besluit op dit verzoek staat rechtsbescherming open voor belanghebbenden. Overigens kunnen belanghebbenden uiteraard ook een handhavingsverzoek indienen als zij van mening zijn dat bij een activiteit waarvoor een vergunning is verleend in strijd met de vergunning wordt gehandeld.

Vraag 11

Is het naar uw mening verstandig om de uitvoerbaarheidseis te laten vervallen? Klopt het dat het omgevingsplan vastgesteld wordt voor onbepaalde tijd?

Antwoord 11

Het vereiste dat een regel niet onuitvoerbaar mag zijn is een algemeen bestuursrechtelijk uitgangspunt dat door de Omgevingswet niet terzijde kan worden geschoven. Het uitvoerbaarheidsvereiste vervalt dus niet. Voor het omgevingsplan wordt op dit punt wel ingezet op een accentverschuiving ten opzichte van de rechtspraak die zich voor bestemmingsplannen heeft ontwikkeld. Deze accentverschuiving is mede ingegeven door het feit dat de plicht om een bestemmingsplan elke tien jaar te herzien, straks niet meer geldt voor een omgevingsplan. Een omgevingsplan wordt dus niet meer vastgesteld voor een van te voren vastgelegde termijn. Dit is een relevant verschil voor de beoordeling of een regeling uitvoerbaar is. De voor bestemmingsplannen gehanteerde termijn van tien jaar, werd in de rechtspraak gekoppeld aan het uitvoerbaarheidsvereiste. In die rechtspraak was het uitgangspunt dat het op voorhand niet aannemelijk mocht zijn dat een bestemming niet binnen de termijn van tien jaar zou worden gerealiseerd. Dat vereist soms het nodige onderzoek, bijvoorbeeld om inzichtelijk te maken of een ontwikkeling financieel-economisch niet onuitvoerbaar was. Voor het omgevingsplan geldt geen actualiseringsritme meer van tien jaar. Uitgangspunt is dat de actualiteit van een omgevingsplan voortdurend aandacht vergt. Een omgevingsplan wordt in beginsel dan ook voor onbepaalde tijd vastgesteld, maar wordt geactualiseerd op onderdelen en momenten waarop dat nodig is. Voor de uitvoerbaarheid gaat het om de vraag of het niet op voorhand onaannemelijk is dat een ontwikkeling kan plaatsvinden. Hiermee wordt een meer terughoudende toets beoogd op het vereiste van uitvoerbaarheid. In die nieuwe benadering kan een omgevingsplan een ruim scala aan mogelijkheden bieden, terwijl het op voorhand niet zeker is of deze mogelijkheden ook daadwerkelijk allemaal zullen worden gerealiseerd. Een omgevingsplan kan op deze manier de in gemeentelijke praktijk gewenste vormen van uitnodigingsplanologie faciliteren. Daarbij kunnen globale functies worden toegedeeld, waarbij de aanvaardbaarheid van concrete initiatieven op basis van een aanvraag om omgevingsvergunning worden beoordeeld aan de hand van de in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels.

Vraag 12

Kan de gemeenteraad in het omgevingsplan een bouwplicht op (laten) nemen voor plannen waarvan hij vindt dat deze binnen een bepaalde termijn ten uitvoer gebracht dienen te worden? Zo nee, kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 12

Onder de Omgevingswet wordt voor een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan geen standaard eerbiedigend overgangsrecht meer voorgeschreven. Dit geldt nu voor

bestemmingsplannen nog wel. Daardoor is het straks in een omgevingsplan in principe mogelijk om gebodsbepalingen op te nemen. De mogelijkheden hiervoor zijn echter begrensd.

Het eigendomsrecht speelt hierbij een cruciale rol. Zodra regels het recht op een ongestoord genot van het eigendom beperken, moet worden nagegaan of deze inmenging gerechtvaardigd en proportioneel is. Hierbij moet sprake zijn van een rechtvaardig evenwicht (fair balance) tussen het algemene belang en het fundamentele recht van het individu. Om deze evenredigheid te bereiken, kan het nodig zijn om een (ruime) overgangsregeling op te nemen of om (nadeel)compensatie toe te kennen. Algemene criteria zijn hiervoor niet te geven. Dit vraagt nadrukkelijk om een afweging per concreet geval. In de praktijk zal een bouwplicht als bedoeld in de vraag overigens niet snel voorkomen. Het verwezenlijken van een nieuwe functie en daarbij behorend bouwwerk tegen de wil van de eigenaar, is een uitermate verstrekkende verplichting en zal in de regel dan ook uitsluitend met toepassing van het onteigeningsinstrumentarium kunnen plaatsvinden en niet met een in het omgevingsplan opgenomen gebodsbepaling.

Vraag 13

Klopt het dat er bij het omgevingsplan een grotere afwegingsruimte komt voor de overheid?

Antwoord 13

Ja. Op diverse terreinen zal er meer ruimte bestaan voor gemeenten om onderwerpen naar eigen inzicht in het omgevingsplan te reguleren. Daarbij gaat het niet alleen om onderwerpen over de fysieke leefomgeving die nu nog niet in het bestemmingsplan, maar in aparte gemeentelijke verordeningen geregeld moeten worden. Door het verminderen van rijksregelgeving en de ruimere mogelijkheid tot het stellen van maatwerkregels, krijgen gemeenten straks ook meer mogelijkheden om onderwerpen, al dan niet aanvullend op en afwijkend van rijksregelgeving, in het omgevingsplan te reguleren. Groot voordeel daarvan is dat onderwerpen planmatig, op maat en toegespitst op de lokale wensen en behoeften kunnen worden gereguleerd. Het Rijk en de provincies kunnen met instructieregels en instructies invloed uitoefenen op de inhoud van omgevingsplannen. Ook bij het opstellen van de rijksinstructieregels in het Bkl is het oogmerk de lokale afwegingsruimte zo groot mogelijk mogelijk te laten. Het bovenstaande leidt er toe dat de lokale afwegingsruimte bij de vaststelling van een omgevingsplan aanmerkelijk groter wordt dan nu het geval is bij het bestemmingsplan. Daarbij blijven de waarborgen voor (rechts)bescherming bestaan.

Vraag 14

Is het in technische zin mogelijk dat die afwegingsruimte toestaat dat:

1. er een bandbreedte is in geluid;

2. een plattelandswoning wordt toegestaan nabij een activiteit;

3. de gemeente globale regels opstelt voor activiteiten;

4. diezelfde gemeente gebruiksruimten toestaat op het gebied van stof, geluid enzovoort?

Klopt het dat hiervoor weinig beperkingen zijn geregeld in de Omgevingswet? Hoe regelt u in dat geval de monitoring, de handhaving en hoe controleert u dat er geen excessen ontstaan? Wat doet dit naar uw mening met de rechten van burgers?

Antwoord 14

Het is mogelijk dat een gemeente in het omgevingsplan gebruik maakt van de verschillende vormen van afwegingsruimte die het Bkl biedt. Deze verschillende vormen van afwegingsruimte kunnen echter, anders dan de leden lijken te vrezen, niet zonder samenhang allemaal tegelijk op één locatie worden toegepast. De afwegingsruimte kan dus niet zo worden toegepast dat burgers of bedrijven onevenredig in hun rechten worden aangetast.

Het omgevingsplan moet immers voldoen aan het vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit is net als de eis van een goede ruimtelijke ordening uit de huidige Wet

ruimtelijke ordening een algemeen geformuleerde kwaliteitseis aan de te maken afweging. Ook waarborgen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dat de beschikbare afwegingsruimte zorgvuldig wordt toegepast. Uit de evenwichtigheidseis en het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht vervatte evenredigheidsbeginsel volgt dat bij het toedelen van functies aan locaties en het stellen van regels met het oog daarop altijd rekening moet worden gehouden worden met alle relevante belangen en dus ook met de relevante vormen van hinder of belasting van de fysieke leefomgeving.

Als op een locatie sprake is van cumulatie van verschillende vormen van hinder of belasting van de fysieke leefomgeving, dan moet daar dus bij het toepassen van de in het Bkl geboden afwegingsruimte rekening mee worden gehouden. Zo zal bij een cumulatie van belastende geuren uit verschillende bronnen, de voor de individuele veehouderij in het Bkl geboden bandbreedte niet maximaal mogen worden ingevuld. Dat zou immers leiden tot een onaanvaardbare gecumuleerde belasting voor geur. Als meerdere soorten van belasting (denk aan geur, geluid, trillingen, straling) naast elkaar voorkomen, dan kan ook dat aanleiding zijn om de belasting van die verschillende vormen van belasting te beperken. Ook bij het gebruik maken van de afweegruimte moeten de lasten en lusten immers zorgvuldig verdeeld worden over de veroorzakende en ontvangende partijen, mogen de lasten niet zwaarder zijn dan noodzakelijk en mogen zij niet onevenredig zijn.

De door de leden gevreesde excessen en aantasting van rechten van burgers zullen zich bij een zorgvuldige besluitvorming door gemeenten naar verwachting dus niet voordoen. Omdat de fysieke leefomgeving geen statisch geheel is, moeten de diverse overheden echter wel de vinger aan de pols houden. Beleid en regelgeving moeten worden herzien als ontwikkelingen daartoe aanleiding geven. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) zal gegevens over de fysieke leefomgeving (inclusief de geldende regels) ontsluiten. De informatiehuizen, die naar verwachting onderdeel uitmaken van het DSO, maken de monitoring van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving mogelijk. Het uitgangspunt van het DSO is dat het op termijn op basis daarvan voorziet in een dynamisch 3D-model, waarmee het effect van beleidskeuzes, planvorming en initiatieven laagdrempelig inzichtelijk gemaakt worden. Door het DSO kunnen ontwikkelingen die bijsturing door beleid en regelgeving vergen tijdig worden gesignaleerd en zijn de regels duidelijk, gemakkelijker toetsbaar en beter handhaafbaar.

Vraag 15

Klopt het dat de zorgplicht naast algemene regels is of wordt opgeschoond, waardoor er bijvoorbeeld voor horeca en sportscholen geen generieke regels meer gelden?

Antwoord 15

Bij het stellen van algemene rijksregels voor activiteiten is goed gekeken voor welke activiteiten en belangen regels op rijksniveau moeten worden gesteld en welke beter passend zijn op decentraal niveau. Activiteiten waarbij de fysieke leefomgeving vooral wordt beschermd door regels over landelijk toepasbare preventieve maatregelen en beste beschikbare technieken worden door het Rijk geregeld. Deze regels gelden in heel Nederland, waardoor centrale regeling doelmatig is. Op die manier ontstaat er ook een gelijk speelveld voor bedrijven. Deze regels, waaronder de zorgplicht, zijn opgeschoond en geharmoniseerd.

Activiteiten waarvoor geldt dat vooral de lokale situatie, en veel minder landelijk toepasbare beschikbare technieken, bepaalt welke regels nodig zijn, worden niet meer integraal door het Rijk geregeld. Voor bijvoorbeeld bedrijven in de horecasector, winkels, kantoren, scholen of sportaccommodaties gelden rijksregels alleen voor bepaalde installaties, maar niet meer voor het hele bedrijf (zie vraag 56). Voor de niet door rijksregels geregelde activiteiten en aspecten kunnen zo nodig algemene regels worden opgenomen in het omgevingsplan. Zon algemene regel kan ook een zorgplicht zijn.

Vraag 16

Klopt het dat door het opstellen van een globaal omgevingsplan met een open norm niet anders meer getoetst wordt dan door de bestuursrechter, omdat er geen nader besluitmoment meer volgt? Is dit het gevolg van het afschaffen van de planologische bouwvergunningplicht?

Antwoord 16

Het gebruik van open normen in een omgevingsplan is bijzonder geschikt voor locaties waar men globale en ruime ontwikkelingsmogelijkheden wil bieden. Er kan dan worden gekozen om bouwmogelijkheden in omvang en plaatsing niet gedetailleerd vast te leggen, maar om juist criteria te stellen waaraan moet worden voldaan in de vorm van open normen. Denk hierbij aan een regel op grond waarvan de bouwvorm en de omvang van het bouwvolume moet aansluiten op het bebouwingsbeeld van de omliggende percelen.

Open normen kunnen als algemene regels rechtstreeks burgerbindend worden gemaakt. Denk bijvoorbeeld aan bepalingen met een zorgplicht. Bij zulke rechtstreeks werkende regels in een omgevingsplan is het aan het college van B&W om toezicht op de naleving te houden en bij overtreding handhavend op te treden. Een eerste toetsing vindt dan dus, al dan niet op verzoek van derde-belanghebbenden, plaats door het college.

Een besluit omtrent een handhavend optreden is appellabel en belanghebbenden (waaronder de overtreder) kunnen hier, na de bezwaarschriftfase, tegen opkomen bij de bestuursrechter. Deze zal dan de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit beoordelen en in dat verband ingaan op de vraag of er in de concrete situatie sprake was van een overtreding. Het is dus niet de bestuursrechter die in eerste instantie toetst of voldaan is aan een rechtstreeks werkende open norm.

Het ligt overigens niet voor de hand om de planologische bouwvergunningplicht af te schaffen als bebouwingsregels in open normen zijn vastgelegd. Zeker voor bouwwerken - waarbij overtreding inhoudt dat gesloopt moet worden, wat al snel leidt tot grote investeringsverliezen - verdient het werken met rechtstreeks werkende open normen niet de voorkeur. Het werken met een vergunningenstelsel, in het kader waarvan een concreet initiatief voorafgaand aan de uitvoering wordt beoordeeld op grond van de open normen, zal mede uit een oogpunt van rechtszekerheid de voorkeur hebben.

Vraag 17

Is de rechtsbescherming ten aanzien van programmas zoals de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) voldoende geregeld? Zo ja, op welke wijze? Zo nee, wordt dit geregeld en waar moet dit plaatsvinden?

Antwoord 17

Een ieder kan bij de totstandkoming van een programma zijn zienswijze naar voren brengen. Dat geldt ook voor een programma met een programmatische aanpak, zoals de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS).

De mogelijkheden voor belanghebbenden om beroep aan te tekenen tegen de vaststelling van een programma met een programmatische aanpak zijn afhankelijk van de vormgeving daarvan. Als voor het aspect (de omgevingswaarde of andere doelstelling) waarop het programma ziet nog een afzonderlijk toestemmingsbesluit over een activiteit nodig is, staat er beroep open tegen dat toestemmingsbesluit, zoals het besluit om een omgevingsvergunning te verlenen. Beroep tegen het programma wordt opengesteld voor zover het programma rechtstreekse toestemming geeft voor activiteiten.

Dit geldt ook voor de PAS. De toedeling van ontwikkelruimte van de PAS vindt plaats via afzonderlijke besluiten, zoals vergunningen. Dan staat beroep open tegen die afzonderlijke toestemmingsbesluiten. De huidige PAS is op deze manier ingericht. De wettelijke regeling voor de PAS kent ook de mogelijkheid dat het programma zelf rechtstreeks voorziet in ontwikkelruimte. In dat geval staat tegen dat specifieke onderdeel van het programma beroep open (zie artikelen 2.9,

eerste lid, en 8.1, tweede lid, van de Wet natuurbescherming). Van deze laatste mogelijkheid is echter (nog) geen gebruik gemaakt.

De regeling onder de Omgevingswet komt overeen met de in de Wet natuurbescherming opgenomen regeling voor de PAS. De regeling voor rechtsbescherming voor de PAS en andere programmas met een programmatische aanpak maakt onderdeel uit van de Invoeringswet.

Vraag 18

Klopt het dat er bij een globaal omgevingsplan en met open normeringen geen toetsing meer tussendoor plaatsvindt? Op welk moment wordt er überhaupt getoetst en door wie?

Antwoord 18

Net als nu bij het bestemmingsplan is het omgevingsplan straks een appellabel besluit. Een besluit tot vaststelling van (een deel van) een omgevingsplan kan dus door belanghebbenden ter toetsing aan de rechter worden voorgelegd. Dat geldt zowel voor een omgevingsplan met een globale regeling en open normen als voor een plan met gedetailleerde regels. Bij een open norm kan worden gedacht aan een regel op grond waarvan de bouwvorm en de omvang van het bouwvolume moet aansluiten op het bebouwingsbeeld van de omliggende percelen.

Als open normen niet vergezeld gaan van een vergunningstelsel binden ze de burger direct. Het is echter geen automatisme om regels met open normen rechtstreeks burgerbindend te maken. Bij het antwoord op vraag 16 is dat al aangegeven voor bouwactiviteiten, maar het geldt ook voor andere activiteiten. Het is niet onmogelijk om open normen direct burgerbindend te maken, maar elke keer dient een zorgvuldige afweging te worden gemaakt of een open norm als algemene regel direct bindend kan worden gemaakt. Zeker bij activiteiten waarvan de gevolgen zich niet of niet zonder hoge kosten ongedaan laten maken, verdient het werken met een toetsing die voorafgaat aan de uitvoering van de activiteit veelal de voorkeur. Daartoe kan aan de open normen een vergunningplicht worden verbonden. De vergunning die dan moet worden verleend voordat de activiteit mag worden verricht, is een appellabel besluit. Bij een rechtstreeks burgerbindende regel komt een toetsing pas bij het toezicht op de naleving aan de orde. Discussie over de vraag of een regel al dan niet wordt overtreden, wordt in zon geval gevoerd in het kader van een besluit omtrent een handhavend optreden. Een andere mogelijkheid is om een open norm die rechtstreeks burgerbindend is vergezeld te laten gaan van een bevoegdheid om een maatwerkvoorschrift te stellen. Als daartoe aanleiding bestaat, kan de open norm voor een individueel geval met een maatwerkvoorschrift worden geconcretiseerd. De open norm blijft in zon geval onverminderd van toepassing, maar is voor een concreet geval in een op de activiteit toegespitste, heldere, hanteerbare en duidelijk begrensde norm uitgewerkt. Het voor de concrete situatie opgelegde maatwerkvoorschrift is ook een appellabel besluit, waartegen belanghebbenden bezwaar en beroep kunnen instellen.

Vraag 19

Heeft het feit dat er een globaler omgevingsplan wordt opgesteld en er geen toetsingsmoment meer is naar uw mening gevolgen voor de rechtsbescherming? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 19

In de kern heeft het al dan niet werken met een globale regeling in een omgevingsplan geen gevolgen voor de mogelijkheden van rechtsbescherming. Een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan is appellabel. Dat betekent dat belanghebbenden in rechte kunnen opkomen tegen het omgevingsplan en daarbij ook een globale regeling met het gebruik van open normen ter discussie kunnen stellen. Als in het omgevingsplan een globale regeling is opgenomen waarbij normen rechtstreeks burgerbindend zijn, kan de toegelaten activiteit direct worden uitgevoerd en is er geen voorafgaande toetsing in de vorm van een appellabel besluit. Rechtsbescherming over de toepassing van de regel in een concreet geval is er dan in het kader van handhavend optreden, net als bij een algemene regel in een gemeentelijke verordening.

Vraag 20

Op welke wijze wordt er bij belangrijke of ingrijpende beslissingen, zoals grootschalige mijnbouwactiviteiten, de gezondheid van mensen betrokken?

Antwoord 20

De gezondheid van mensen wordt betrokken in de besluitvormingsstappen op grond van de Omgevingswet waaronder in ieder geval de milieueffectrapportage, de besluitvorming over de toedeling van de functie aan de locatie (bijvoorbeeld een projectbesluit) en de besluitvorming over de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit. Daarin worden de directe en indirecte gevolgen van de activiteit voor mens en milieu gewogen, bijvoorbeeld geluidoverlast en de invloed op grondwater.

Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties brengt met zich mee dat alle belangen worden afgewogen met het oog op een van de doelen van de Omgevingswet: het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Gezondheid is één van die mee te wegen belangen. Door het amendement-Smaling (Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 150) is dit voor omgevingsplannen benadrukt in artikel 2.1, vierde lid, van de Omgevingswet. Om te komen tot een goede beoordeling van het gezondheidsbelang kan gebruik worden gemaakt van verschillende ondersteunende afwegingskaders en instrumenten.

Bij de vergunningverlening voor de milieubelastende activiteit beschreven in afdeling 8.5 van het ontwerp-Bkl maakt de bescherming van de gezondheid van de mens onderdeel uit van het beoordelingskader. Onder milieuverontreiniging wordt ook de aantasting van de gezondheid van de mens verstaan, zodat onder meer verzekerd moet zijn dat alle passende preventieve maatregelen tegen de aantasting van de gezondheid moeten worden getroffen.

Vraag 21

Wordt naar uw mening artikel 16 van de Wet publieke gezondheid binnen de Omgevingswet een dode letter? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 21

Nee, de Omgevingswet verandert niets aan de werking van de Wet publieke gezondheid. Artikel 16 van de Wet publieke gezondheid regelt dat het college van burgemeester en wethouders advies vraagt aan de GGD voordat besluiten worden genomen die belangrijke gevolgen kunnen hebben voor de publieke gezondheidszorg. De publieke gezondheidszorg omvat de gezondheidsbeschermende en gezondheidsbevorderende maatregelen voor de bevolking of specifieke groepen daaruit. De adviesverplichting is niet beperkt tot besluiten over de fysieke leefomgeving en blijft naast de Omgevingswet zelfstandige betekenis houden.

Vraag 22

Hoe werkt het voorzorgsprincipe, dat in de wet staat, door in omgevingsplannen?

Antwoord 22

Artikel 3.3 van de Omgevingswet vereist dat in de omgevingsvisie rekening wordt gehouden met het voorzorgsbeginsel. Dit beginsel is hiermee van toepassing op het beleid. Het beleid dat in die omgevingsvisies zal worden opgenomen geeft richting aan de keuzes in het omgevingsplan. Het bevoegd gezag kan met het oog op voorzorgbeginsel bijvoorbeeld besluiten om een bepaalde afstand te eisen tussen woningen en bedrijfsmatige activiteiten waarvan de gevolgen voor de fysieke leefomgeving nog onzeker zijn.

Vraag 23

Bent u bereid om de tijdelijke overlastsituaties die nu gesteld zijn op tien jaar, terug te brengen naar een maximum van drie jaar? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 23

Verondersteld wordt dat deze vraag betrekking heeft op het toepassingsbereik van de in het ontwerp-Bkl opgenomen instructieregels over geluid en trillingen. In artikel 5.42 van de ontwerp- AMvB is bepaald dat de instructieregels over geluid en trillingen niet van toepassing zijn op geluidgevoelige gebouwen en geluidgevoelige locaties die voor een duur van niet meer dan tien jaar zijn toegelaten. Die termijn sluit aan bij artikel 2.3, zevende lid, van de Crisis- en herstelwet. Dat artikel maakt het mogelijk om bij het bestemmingsplan bestemmingen aan te wijzen, regels te stellen of maatregelen en werken toe te staan in afwijking van wettelijke milieukwaliteitsnormen. Daarbij geldt wel de eis dat uiterlijk tien jaar nadat het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden alsnog wordt voldaan aan de bij of krachtens de wet gestelde milieukwaliteitsnormen.

Het kabinet is er geen voorstander van om die termijn terug te brengen naar drie jaar. Er zijn tal van situaties denkbaar waarbij een bestaand niet geluidgevoelig gebouw tijdelijk wordt gebruikt voor functies die wel geluidgevoelig zijn (bijvoorbeeld de tijdelijke woonruimte voor studenten). Het kan ook gaan om de bouw van bijvoorbeeld tijdelijke klaslokalen, in afwachting van nieuwbouw van een school elders. Een verkorting van die termijn naar drie jaar zou materieel betekenen dat de mogelijkheden voor gemeenten om dergelijke functies tijdelijk toe te staan sterk worden beperkt.

Vraag 24

Kunt u in het kader van de casus Groningen aangeven wat maatschappelijk aanvaardbare gezondheidsrisico's zijn?

Antwoord 24

Eén van de doelen van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Het RIVM schat dat 6% van de totale ziektelast wordt veroorzaakt door blootstelling aan fysieke omgevingsfactoren (Volksgezondheid Toekomst Verkenning, RIVM, 2014). Het betreft hier meetbare en objectiveerbare factoren die vertaald kunnen worden in een bijdrage aan de ziektelast zoals de blootstelling aan fijnstof en aan verkeersgeluid. Bij het wegen van het belang van de gezondheid worden deze meetbare aspecten betrokken. Daarnaast kunnen ook andere aspecten die de gezondheid beïnvloeden, maar waar niet meteen meetbare effecten zijn, daar waar relevant worden meegenomen. Dit kan bijvoorbeeld bij de evenwichtige toedeling van functies aan locaties zoals dat onder de huidige Wro gebeurt bij het wegen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Ook bij het afgeven van omgevingsvergunningen moeten passende preventieve maatregelen genomen worden in het kader van gezondheid.

De casus Groningen valt onder de laatste categorie van moeilijk bepaalbare gevolgen. Deze zijn niet direct te vertalen in een bijdrage aan de ziektelast. De gezondheid- en veiligheidsbeleving van Groningers wordt periodiek gemonitord. De eerste metingen laten zien dat er met name bij meervoudige schade meer gezondheidsklachten zijn. De uitkomst van de metingen wordt vertaald in beleid en opgenomen in het Meerjarenprogramma van de Nationaal Coördinator Groningen.

Vraag 25

Klopt het dat de nationale omgevingsvisie geparkeerd is tot een volgend kabinet? Wordt er met de invoering van de Omgevingswet gewacht tot deze nationale omgevingsvisie gereed is?

Antwoord 25

Op dit moment wordt gewerkt aan het eerste deel van de Nationale Omgevingsvisie. In dit eerste deel worden de strategische opgaven benoemd. Dit eerste deel stuurt het kabinet begin volgend jaar aan uw Kamer. De Nationale Omgevingsvisie zal gereed zijn op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. De invoering van de Omgevingswet zal dan ook niet worden opgehouden.

Vraag 26

Klopt het dat de wijze van participatie nu niet is voorgeschreven? Aan welke minimumeisen moet naar uw mening de beschrijving van de gevolgde participatie voldoen?

Antwoord 26

Het klopt dat de wijze van participatie nu niet is voorgeschreven. Op grond van het Omgevingsbesluit geldt de plicht om te motiveren hoe de participatie van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij omgevingsvisies, programmas en omgevingsplannen zijn betrokken (artikelen 8.1, 8.4 en 8.5 van het Omgevingsbesluit). Bestuursorganen mogen zelf bepalen hoe ze invulling geven aan participatie, maar het motiveren daarvan is verplicht en geldt dus als minimumeis.

In de Omgevingswet is het uitgangspunt dat participatie plaatsvindt. Op welke manier participatie plaatsvindt, is afhankelijk van de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving. Participatie is maatwerk. De Omgevingswet biedt op deze wijze ruimte voor toekomstige ontwikkelingen op het gebied van participatie.

Daarnaast zijn bestuursorganen gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel en aan de Algemene wet bestuursrecht. In besluiten moet dus worden aangegeven welke belangen en maatstaven een rol hebben gespeeld bij de belangenafweging.

Vraag 27

Bent u bereid om bij projectbesluiten een participatieborging op te nemen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 27

Het kabinet onderschrijft het belang van goede participatie bij projectbesluiten en hecht er ook grote waarde aan dat participatie al in een vroegtijdig stadium deel uitmaakt van de procedure. Om dit te borgen zijn er extra regels over participatie in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit opgenomen.

Voor het nemen van een projectbesluit geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Daarbij kan iedereen zienswijzen indienen. Participatie is echter breder dan de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen. Zo heeft een ieder de gelegenheid oplossingen voor de opgave voor te dragen bij het bevoegd gezag. Daarnaast geeft het bevoegd gezag uiterlijk bij aanvang van de verkenning kennis van hoe de aanpak van participatie eruit ziet. In deze kennisgeving wordt in ieder geval ingegaan op wie wanneer wordt betrokken, waarover en wat de rol is van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer. Ook moet in de kennisgeving aangegeven worden waar aanvullende informatie beschikbaar is. In de Omgevingswet is verder bij amendement (Kamerstukken TK 33962, nr. 109) vastgelegd dat degene die gedurende de verkenning een oplossing heeft aangedragen, het bevoegd gezag kan verzoeken om daarover advies te vragen aan een onafhankelijke deskundige. De achtergrond hiervan is dat dit eraan bijdraagt dat de voorgedragen adviezen dezelfde aandacht krijgen als de oplossingen van het bevoegd gezag zelf.

In het projectbesluit zelf moet worden verantwoord hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuurorganen zijn betrokken bij de voorbereiding van dat besluit. Ook wordt ingegaan op de voorgedragen mogelijke oplossingen voor de opgave en de daarover door deskundigen uitgebrachte adviezen.

Een aantal bovengenoemde bepalingen over participatie zijn per amendement toegevoegd aan de Omgevingswet (Kamerstukken II 2014/15, 33962, nrs. 109 en 163).

Vraag 28

Hoe wordt in de Omgevingswet bij het projectbesluit participatie geregeld? Op welke wijze wordt burgerparticipatie geregeld bij door het Rijk opgelegde plannen? Wie is in dat geval eindverantwoordelijk voor burgerparticipatie? Het Rijk, de provincie of de gemeente?

Antwoord 28

Zoals omschreven in het antwoord op vraag 27 zijn voor het projectbesluit extra regels over participatie in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit opgenomen. Voor participatie bij de nationale omgevingsvisie en nationale programmas wordt verwezen naar het antwoord op vraag 6.

Voor projectbesluiten is het desbetreffende bevoegd gezag (Rijk, provincie of waterschap) eindverantwoordelijk voor de burgerparticipatie. Voor de nationale omgevingsvisie en nationale programmas is dit het Rijk.

Vraag 29

Hoe wordt de participatie geregeld bij bovenlokale afwegingen? Wie is daarbij leidend, wie is daarbij verantwoordelijk voor burgerparticipatie en op welke wijze?

Antwoord 29

In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet wordt onder participatieve aanpak verstaan het in een vroegtijdig stadium betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Dat geldt zeker bij bovenlokale afwegingen. Het betrekken van andere overheden is dus nadrukkelijk een onderdeel van participatie. Participatie is bij alle besluiten de verantwoordelijkheid van het bevoegde bestuursorgaan dat het besluit neemt.

Als een visie, programma of omgevingsplan betrekking heeft op een locatie of plan dat over de grens van twee gemeenten ligt, dan is afstemming tussen de overheden op basis van artikel 2.2 van de Omgevingswet vereist. Hierbij zullen de bestuursorganen ook afspraken moeten maken over wie uitvoering geeft aan participatie. Het participatietraject kan ook gezamenlijk vorm worden gegeven.

Op projecten van publiek belang die bovenlokale effecten hebben, zal veelal de procedure van het projectbesluit worden toegepast. Daarvoor zijn extra regels over participatie in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit opgenomen, zoals omschreven in het antwoord op vraag 27.

Vraag 30

Kunt u een overzicht geven van de effecten die straks gemonitord gaan worden binnen het omgevingswetstelsel en op welke wijze de maatschappelijke effecten inzichtelijk gemaakt worden?

Antwoord 30

De monitoring is gericht op het meten van de effectiviteit van de invoeringsondersteuning, de voortgang van de implementatie bij bestuursorganen en het bereiken van de vier verbeterdoelen van de stelselherziening. Over de voortgang van de implementatie van de stelselherziening bent u onlangs geïnformeerd (Kamerstukken II 2016/17, 33118 nr. 35).De vier verbeterdoelstellingen van het stelsel zullen voor de monitor Omgevingswet worden uitgewerkt in doelen en subdoelen .

In aanvulling op de Monitor Omgevingswet zal voor het monitoren van de maatschappelijke doelstellingen van de Omgevingswet worden aangesloten bij de monitor Nationale Omgevingsvisie die door het Planbureau voor de Leefomgeving zal worden ontwikkeld.

Vraag 31

Waar en op welke wijze is of wordt het overgangsrecht vastgelegd? Is dat in algemene zin of is dat per Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB)?

Antwoord 31

In de Invoeringswet Omgevingswet zal het overgangsrecht worden geregeld voor de bij wet geregelde onderwerpen. Gedacht kan worden aan het overgangsrecht voor wettelijke instrumenten en besluiten, zoals een omgevingsvisie of omgevingsvergunning. Het overgangsrecht op wetsniveau zal in de Invoeringswet worden opgenomen.

Het overgangsrecht dat nodig is voor de onderwerpen die in de AMvBs zijn geregeld die bij uw Kamer voorliggen, zal worden opgenomen in het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om overgangsrecht voor instructieregels uit het Bkl en regels over activiteiten uit het Bal.

Voor al het overgangsrecht geldt dat dit in overleg met de meest betrokken partijen uit de praktijk tot stand zal worden gebracht. Op die manier kan maatwerk worden geleverd.

Vraag 32

Hoe wordt omgegaan met het overgangsrecht in gevallen waarbij sprake is van het overgaan van verantwoordelijkheden naar Gedeputeerde Staten? Hoe wordt in dat geval omgegaan met lopende procedures? En hoe wordt omgegaan met hoger beroep? Voor wie zijn de kosten in die gevallen van lopende en/of komende rechtszaken?

Antwoord 32

Voor lopende procedures zal worden voorzien in eerbiedigende werking. Dit betekent dat deze procedures volgens het oude recht worden afgewikkeld. Het oude recht omvat alle inhoudelijke en procedurele regels die golden vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit impliceert dat het bestuursorgaan dat volgens het oude recht bevoegd gezag is voor het besluit, ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet bevoegd gezag blijft. De praktijk wordt hierdoor dus niet met onnodige lasten geconfronteerd.

Voor behandeling van (hoger) beroepszaken geldt de ex tunc-regel. Dit betekent dat de rechter besluiten toetst op basis van de regelgeving zoals die gold op het moment dat het besluit genomen werd. Die regel sluit goed aan op het overgangsrecht voor lopende procedures.

Vraag 33

Hoe wordt omgegaan met het overgangsrecht waarbij sprake is van het overgaan van verantwoordelijkheden naar gemeenten? Hoe wordt in dat geval omgegaan met lopende procedures? En hoe wordt omgegaan met hoger beroep? Voor wie zijn de kosten in die gevallen van lopende en/of komende rechtszaken?

Antwoord 33

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 32.

Vraag 34

Is in het verleden ervaring opgedaan met overgangsrecht bij deze grote systeemwijziging en/of wetswijziging? Zo ja, bij welke wetten? Wat waren/zijn de opgedane ervaringen in positieve en in negatieve zin?

Antwoord 34

In het recente verleden zijn er binnen het omgevingsrecht diverse grote wetswijzigingen geweest. Belangrijke voorbeelden zijn de totstandkoming van de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Die wetten zijn gevolgd door invoeringswetten waarin het overgangsrecht is opgenomen. Die aanpak wordt nu ook bij de Omgevingswet gevolgd.

Bij de keuze van de uitgangspunten is aangesloten bij enkele algemene waarborgen, die ook in die wetten waren opgenomen, zoals eerbiedigende werking. Dit betekent onder meer dat oude rechten worden gerespecteerd en lopende procedures conform oud recht worden afgehandeld. Verder wordt lering getrokken uit enkele gevallen waarin later reparatiewetgeving nodig bleek.

De belangrijkste les is wel dat een goede uitvoering van belang is. Het is dan ook goed dat veel overheden zich al voorbereiden op de komst van de nieuwe wetgeving. Dit gebeurt onder meer door samenwerking in het interbestuurlijke programma Aan de slag met de Omgevingswet en met experimenten op grond van de Crisis- en herstelwet. Hoe eerder de voorbereidingen starten, hoe soepeler de overgang naar het nieuwe regime verloopt. Om die soepele overgang te bevorderen zal

het overgangsrecht in overleg met de meest betrokken partijen uit de praktijk tot stand worden gebracht.

Vraag 35

Voor welke termijn wordt er gedacht aan overgangsrecht? Wordt dat per ingetrokken wet bepaald en vastgelegd of in algemene zin bepaald en vastgelegd? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 35

Overgangsrecht is een kwestie van maatwerk. Per instrument zal worden bekeken of er een overgangstermijn nodig is en wat een redelijke termijn is.

De termijnen zijn onder meer afhankelijk van de aard van het instrument of besluit en het werk dat met het opstellen gemoeid is. Zo zal een overgangstermijn voor een gemeentelijke omgevingsvisie korter kunnen zijn dan voor een omgevingsplan. Voor bepaalde onderwerpen, zoals bestaande vergunningen, is geen termijn nodig. Zij worden direct (van rechtswege) onderdeel van het nieuwe stelsel.

Over de uitwerking van het overgangsrecht wordt nog gesproken met de bestuurlijke partners. De uiteindelijke keuzes zullen worden opgenomen in het wetsvoorstel voor de invoeringswet, zoals dat aan uw Kamer zal worden aangeboden.

Vraag 36

Hoeveel nieuwe voorstellen en nieuwe constructies worden er in totaal middels deze brief en de vier voorgestelde AMvB's ingebracht sinds de behandeling van de raamwet Omgevingswet in de Tweede Kamer? Kan hier een duidelijke lijst van worden opgesteld met daarin de genoemde maatregel, de reden van het voorstel, de uitwerking van de maatregel op hoofdlijnen en de consequenties van het voorstel voor de burgerparticipatie?

Antwoord 36

De voorliggende ontwerp-AMvBs vormen de uitwerking van de Omgevingswet zoals op datum 2 juli 2015 is aangenomen in de Tweede Kamer. De AMvBs bevatten geen nieuwe instrumenten maar betreffen de nadere uitwerking van de Omgevingswet. Voor het onderwerp participatie zijn bijvoorbeeld in het Omgevingsbesluit nadere regels opgenomen. Zo is voor wat betreft de projectprocedure invulling gegeven aan het amendement (Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 163) over de wijze waarop de kennisgeving wordt gedaan aan burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen. In het Omgevingsbesluit wordt geregeld dat in die kennisgeving kenbaar moet worden gemaakt wie wordt betrokken, waarover en wanneer. Ook wordt in het ontwerp-Omgevingsbesluit juridisch verankerd dat bij het vaststellen van een omgevingsplan, een omgevingsvisie of een programma moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken.

In de brief van 19 mei jl. zijn de contouren van de Invoeringswet beschreven. Afgezien van de in die brief beschreven onderwerpen, zoals schade, digitalisering en de wijzigingen die betrekking hebben op het omgevingsplan, zijn er op dit moment geen ingrijpende wijzigingen voorzien. De voorgenomen wijzigingen laten de systematiek en de kerninstrumenten van de Omgevingswet in stand. Uiteraard zal bij het voorstel voor de Invoeringswet worden toegelicht wat de betekenis en de gevolgen van de voorgestelde wijzigingen zijn.

Vraag 37

Moeten bedrijven altijd inzichtelijk maken welke stoffen met welke eigenschappen worden geloosd? Op grond waarvan?

Antwoord 37

Bedrijven die vergunningplichtig zijn voor een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of zuiveringtechnisch werk of voor een milieubelastende activiteit (bij lozen op de riolering of in de bodem) moeten bij de aanvraag van die vergunning de nodige gegevens aanleveren, op grond waarvan het bevoegd gezag kan beoordelen of de activiteit past binnen het toetsingskader voor die vergunning. Deze indieningsvereisten zullen worden opgenomen in een ministeriële regeling op grond van artikel 16.55, tweede lid, van de Omgevingswet. Die regeling is nu nog in voorbereiding.

Bij milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten die onder de algemene regels van de hoofdstukken 2 t/m 5 van het Bal vallen is steeds een meldplicht ingesteld. Bij iedere melding is een afweging gemaakt over de te verstrekken gegevens. Die zijn in het Bal zo concreet mogelijk gemaakt, zodat voor zowel de initiatiefnemer als het bevoegd gezag duidelijk is wanneer de melding compleet is. Dat is nodig vanwege de rechtszekerheid er geldt immers een verbod om binnen vier weken na indiening van een (complete) melding te starten met de activiteit. Waar nodig worden in het Bal gegevens gevraagd over de te lozen stoffen. Het is dus niet altijd nodig om alle stoffen te melden die worden geloosd; dat is alleen vereist bij activiteiten waar mogelijk stoffen worden gebruikt die er, gezien de potentiële effecten op bijvoorbeeld het ontvangende oppervlaktewater, toe doen.

Vraag 38

Hoe zit de Europese Landschapsconventie in de Omgevingswet en in de AMvB's?

Antwoord 38

Aan het Landschapsverdrag is op verschillende manieren uitvoering gegeven. Landschappen zijn expliciet een onderdeel van de fysieke leefomgeving, zo geeft artikel 1.2 van de Omgevingswet aan. In het stelsel van de Omgevingswet is de kwaliteit van landschappen daarnaast een element van omgevingskwaliteit. De definitie van landschap in de Omgevingswet is ontleend aan dit verdrag. De inspraak van het publiek, één van de eisen van het Europees landschapsverdrag, is neergelegd in afdeling 16.3 van de Omgevingswet.

Het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden is opgenomen in artikel 2.1, derde lid, van de Omgevingswet als één van de oogmerken die van belang kan zijn bij de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van de wet. Provincies en gemeenten kunnen met de omgevingsvisie, het gemeentelijke omgevingsplan en de provinciale omgevingsverordening invulling geven aan deze taak. De wijze waarop zij dit doen wordt grotendeels overgelaten aan de gemeenten en provincies. Het ontwerp-Bkl bevat wel een aantal instructieregels over de wijze waarop cultureel erfgoed moet worden beschermd via het omgevingsplan. Dat betekent ook inventarisatie en bescherming van landschap; het begrip cultureel erfgoed heeft ook betrekking op cultuurlandschappen, zoals historische verkavelingsstructuren met houtsingels of landgoederen.

Het landschapsbeleid wordt onderdeel van de Nationale Omgevingsvisie. Daarmee krijgt het landschap een plaats aan de start van de beleidscyclus van de Omgevingswet. Over de voortgang van het landschapsbeleid en de betrokkenheid van andere overheden en maatschappelijke organisaties heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken uw Kamer geïnformeerd bij brief van 18 oktober 2016 (Kamerstukken II 2016/17, 33 576, nr. 89).

Vraag 39

Waarom wordt er niet voor de verdere invulling van het onderdeel schade aansluiting gezocht bij de Algemene wet bestuursrecht?

Antwoord 39

De regeling voor nadeelcompensatie in de Algemene wet bestuursrecht vormt het uitgangspunt bij het maken van de regeling in de Omgevingswet. Alleen daar waar nodig vult de Omgevingswet de Algemene wet bestuursrecht aan. De aanvullingen hebben specifiek betrekking op besluitvorming

op grond van de Omgevingswet. Deze aanvullingen zijn niet breed toepasbaar in het bestuursrecht en lenen zich daarom niet voor opname in de Algemene wet bestuursrecht. Concreet gaat het bijvoorbeeld om regels die bepalen in welke gevallen een nadelige ontwikkeling op grond van een omgevingsplan wel of niet voor risico van de koper van onroerend goed mag komen.

Vraag 40

Op welke punten wordt de regeling in de Algemene wet bestuursrecht verder aangevuld?

Antwoord 40

In de brief van 19 mei 2016 zijn de belangrijkste beleidsmatige aanvullingen op de Algemene wet bestuursrecht vermeld. Op dit moment wordt nog in overleg met verschillende ministeries, andere overheden en belangenorganisaties gesproken over verdere aanvullingen. Het gaat onder meer over de toedeling van de bevoegdheid om verzoeken om nadeelcompensatie af te wikkelen.

Vraag 41

Van welke verspreid staande AMvBs is er sprake? Die nu nog in tientallen AMvBs staan of wordt er op de toekomstige vier AMVBs gedoeld?

Antwoord 41

In de paragraaf over nadeelcompensatie in de beleidsbrief wordt gedoeld op de tientallen AMvBs die zijn vastgesteld op grond van de nu nog geldende wetgeving, zoals het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het Activiteitenbesluit bevat bijvoorbeeld nu nog landelijke geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau.

Vraag 42

Wordt de toekomstige bepaling van schade een-op-een opgehangen aan het omgevingsplan?

Antwoord 42

Nee, bij de bepaling van de schade zal de regeling onderscheid maken tussen directe en indirecte schade. In de brief van 19 mei 2016 is toegelicht wat het onderscheid is tussen directe en indirecte schade. Als het verzoek bestaat uit de vergoeding van directe schade is het voornemen om deze vast te stellen aan de hand van een vergelijking tussen de oude en nieuwe regels van een omgevingsplan. In dat geval wordt de schade dus een-op-een opgehangen aan het omgevingsplan. Als het verzoek bestaat uit vergoeding van indirecte schade, is het voornemen om de schade vast te stellen aan de hand van een vergelijking van de situatie, voor en na uitvoering van de activiteit. De reikwijdte van de regeling voor nadeelcompensatie zal als onderdeel van de Omgevingswet een bredere strekking hebben dan alleen het omgevingsplan. Met de Algemene wet bestuursrecht als basis, worden in de Omgevingswet diverse bestaande wettelijke schaderegelingen geïntegreerd, zoals artikel 7.14 van de Waterwet, artikel 22 van de Tracéwet, artikel 15.20 en 15.21 van de Wet milieubeheer of artikel 26 van de Ontgrondingenwet.

Vraag 43

Wat wordt precies bedoeld met "schade die het gevolg is van het wegbestemmen van een bouwmogelijkheid"? Wie treft in dit geval de schade: de ontwikkelaar of een andere partij?

Antwoord 43

Met schade die het gevolg is van het wegbestemmen van een bouwmogelijkheid wordt bedoeld schade die bijvoorbeeld kan ontstaan als door een wijziging van een functie of een regel in een omgevingsplan geen woning meer op een perceel mag worden gebouwd waar dat voorheen wel

mocht. Het gaat dus om om de nadelige wijziging of beëindiging van onbenutte mogelijkheden in een omgevingsplan.

Degene die de eerdere functie of mogelijkheid niet meer kan realiseren, wordt als benadeelde aangemerkt. Wanneer de locatie waarop de functie of bouwmogelijkheid wordt beëindigd in eigendom is van een ontwikkelaar, zal de ontwikkelaar als benadeelde worden aangemerkt.

Vraag 44

Wat wordt precies bedoeld met "het opleggen van rechtstreeks werkende verplichtingen aan een burger"?

Antwoord 44

Met het opleggen van rechtstreeks werkende verplichtingen aan een burger worden gebodsbepalingen bedoeld of eisen die aan de bedrijfsvoering van een onderneming worden gesteld zonder dat wordt voorzien in overgangsrecht. Wat dat laatste betreft kan bijvoorbeeld worden gedacht aan locatieafhankelijke eisen die een gemeente mag stellen, bijvoorbeeld ter voorkoming of beperking van geurhinder. Deze eisen kunnen in de toekomst volgen uit een omgevingsplan of uit een omgevingsvergunning. Onder de Omgevingswet wordt voor een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan geen standaard eerbiedigend overgangsrecht meer voorgeschreven. Daardoor is het straks in een omgevingsplan mogelijk om regels op te nemen die een gebodsbepaling bevatten. De mogelijkheden hiervoor zijn echter niet onbegrensd. Het eigendomsrecht speelt hierbij een cruciale rol. Algemene criteria wanneer een omgevingsplan wel, en wanneer die niet een gebodsbepaling kan bevatten zijn niet te geven. Per concreet geval dient een afweging te worden gemaakt. Maar om een evenredigheid te bereiken van een regel, zeker als daaruit een actieve verplichting voortvloeit die het eigendomsrecht beperkt, kan het nodig zijn om een (ruime) overgangsregeling op te nemen of om (nadeel)compensatie toe te kennen. Zie in dit verband ook het antwoord op vraag 12.

Vraag 45

Welke aanvullende regels worden er voorgesteld om onbenutte functies weg te bestemmen?

Wat is/wordt de definitie van een onbenutte functie? Welke termijn gaat daarbij worden gehanteerd?

Antwoord 45

Het voornemen bestaat om in de Omgevingswet een artikel op te nemen waarin wordt geconcretiseerd onder welke omstandigheden een onbenutte functie kan worden gewijzigd of beëindigd, zonder dat aanspraak kan worden gemaakt op nadeelcompensatie.

Onder onbenutte functie wordt verstaan dat gedurende een bepaalde termijn geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheden die een functie die aan een locatie is toebedeeld biedt. Gedacht wordt aan een termijn van minimaal drie jaar en een aanvullende termijn om de eigenaar de mogelijkheid te geven om de onbenutte functie alsnog te benutten. Welke termijnen het precies worden en hoe die worden opgebouwd zal in het wetsvoorstel voor de invoeringswet nader worden uitgewerkt.

Vraag 46

Op welke wijze gaat u voorkomen dat er gehandeld gaat worden met bouwplannen die in een termijn van drie jaar voor vergoeding van planschade gaan vallen (termijn analoog aan de zesde tranche Crisis- en herstelwet (Chw))?

Antwoord 46

Daarover bestaan geen voornemens en die acht het kabinet ook niet nodig. Net als onder de huidige rechtspraak het geval is, kan de voorzienbaarheid aan een eigenaar pas worden tegengeworpen als hij bekend kon zijn met het voornemen dat een nadelige wijziging ophanden is.

Dat zal pas het geval zijn als het bestuursorgaan het voornemen voor de nadelige wijzing van het omgevingsplan concreet kenbaar heeft gemaakt. Daarvoor is er nog geen concrete aanleiding om met een nadelige wijziging rekening te houden. De in de vraag genoemde periode van drie jaar is bedoeld om de eigenaar enige tijd de zekerheid te geven dat hij van de geboden mogelijkheden gebruik kan maken zonder dat een wijziging van zijn vermogenspositie dreigt. Naar verwachting zal een perceel met een bouwmogelijkheid die drie jaar niet is gerealiseerd, niet aantrekkelijk zijn om te verhandelen alleen vanwege de mogelijke aanspraak op nadeelcompensatie. Wanneer een termijn van drie jaar is verstreken zonder dat de mogelijkheden zijn benut en daarna een termijn van een jaar is geboden aan de eigenaar om de onbenutte mogelijkheden alsnog te benutten, biedt dit de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om de functie te wijzigen of beëindigen zonder compensatie van het geleden nadeel. Het kabinet ziet geen aanleiding om in deze periode in te grijpen in de vrije verhandelbaarheid van onroerende goederen.

Vraag 47

Wat vindt u een redelijke termijn voor grondeigenaren om alsnog van planruimte gebruik te maken alvorens de functies weg te bestemmen? Denkt u daarbij aan een generieke regeling van anderhalf of van drie jaar?

Antwoord 47

Zie hiervoor de beantwoording van vraag 45.

Vraag 48

Bent u bereid om bij plannen die al meer dan tien jaar onbenut blijven, tot een generieke regeling te komen, die 'gewoon' overgaat tot het wegbestemmen van gebruiksmogelijkheden en niet normaal weer realisatieruimte te bieden?

Antwoord 48

Nee. Dat tast de rechtszekerheid van de eigenaar te zeer aan. Het voornemen is evenmin om het gemeentebestuur te instrueren in welke gevallen zij gebruiksmogelijkheden moet beëindigen. Dat is aan het gemeentebestuur dat het beste kan beoordelen welke mogelijkheden passen bij de actuele ontwikkelingen van een gemeente. Voor zover de vraag veronderstelt dat onder de Omgevingswet net als onder de Wet ruimtelijke ordening weer wordt gewerkt met een verplichting om een plan eens in de 10 jaar te herzien, wordt overigens opgemerkt dat een dergelijke periode onder de Omgevingswet niet meer geldt.

Juist om te voorkomen dat een gemeentebestuur als het ware automatisch bestaande gebruiksmogelijkheden voortzet, of zich daartoe gedwongen voelt, wordt nagedacht over een generieke regeling waarbij vooraf duidelijk is wanneer onbenutte functies kunnen worden beëindigd of gewijzigd zonder dat aanspraak op nadeelcompensatie kan worden gemaakt. Wanneer een dergelijke regeling wordt opgenomen, zal deze in alle gevallen gelden.

Vraag 49

Waarom is specifiek het invoeren van een forfait nodig om uitnodigingsplanologie van de grond te krijgen?

Antwoord 49

Het forfait draagt bij aan de voorspelbaarheid van de uitkomsten van een nadeelcompensatieprocedure, aan de rechtszekerheid en aan een gelijke toepassing van het normale maatschappelijke risico. Op dit moment wordt gedacht aan een forfait van 5% van de waarde van een onroerend goed voordat de schade ontstaat. Regelmatig wordt in de rechtspraak een aftrek van 5% van de waarde van het onroerend goed toegepast op de schadevergoeding maar niet altijd. Vooraf is niet duidelijk wanneer een aftrek van 5% wel, en wanneer deze niet redelijk is. De criteria voor de aftrek worden in de rechtspraak consequent toegepast en zijn op

zich duidelijk, maar de uitkomsten bij toepassing hiervan zijn niet voorspelbaar vanwege het open karakter van de criteria. Daardoor kunnen de risicos op schadevergoeding bij vaststelling van een bestemmingsplan niet goed worden ingeschat. De onvoorspelbaarheid over de uitkomsten van schadeprocedures staat onder de huidige wetgeving vaak in de weg aan het maken van globale plannen of het geven van ruimte voor nieuwe ontwikkelingen bij plannen met een geringe opbrengstcapaciteit. Deze risicos kunnen met de Omgevingswet toenemen omdat het omgevingsplan ten opzichte van het bestemmingsplan een verbrede reikwijdte heeft. In het omgevingsplan worden onder meer regels over geur, geluid, externe veiligheid, welstand en regels uit lokale verordeningen over bijvoorbeeld kappen en uitwegen opgenomen. Voor het maken van omgevingsplannen die meer ruimte bieden voor ontwikkelingen op verschillende gebieden (bijvoorbeeld energietransitie, infrastructuur en woningbouw) is het nodig dat vooraf meer inzicht bestaat in de risicos op schadevergoeding dan onder de huidige wetgeving het geval is. Het ontbreken van inzicht in deze risicos kan voor de initiatiefnemer een belemmering vormen om gebruik te maken van de mogelijkheden die een omgevingsplan biedt. Een forfait van 5% draagt bij aan het bieden van meer inzicht in de schaderisicos.

Vraag 50

Waarom is de invoering van een forfait nodig om uitnodigingsplanologie ook financieel mogelijk te maken? Aan wat voor forfait denkt u? Wordt de hoogte van het in te stellen forfait voorgelegd aan de Tweede Kamer?

Antwoord 50

Voor het antwoord op de twee eerste vragen wordt kortheidshalve verwezen naar het antwoord op vraag 49. Het forfait zal in de Omgevingswet worden vastgelegd via de Invoeringswet. Een forfait zal dus via het wetsvoorstel voor de Invoeringswet aan uw Kamer worden voorgelegd. Dit voorstel doorloopt de volledige wetsprocedure.

Vraag 51

Wat is naar uw mening de definitie van een weinig kansrijk verzoek in het kader van schade? Is er een andere wijze dan het instellen van het forfait om dergelijke verzoeken niet te behandelen?

Antwoord 51

Een definitie daarvan is niet te geven. Bedoeld zijn verzoeken om nadeelcompensatie die betrekking hebben op normale ontwikkelingen waarvan de rechter uiteindelijk zonder veel moeite oordeelt dat de schade (gelet op het normale maatschappelijke risico) voor rekening van de benadeelde komt. Een voorbeeld van een normale ontwikkeling is woningbouw op een inbreidingslocatie, zoals de bouw van 8 woningen op een terrein dat als parkeerplaats werd gebruikt of de bouw van een woonzorgcomplex dat past in de omgeving. Volgens de rechtspraak kan in dergelijke gevallen in principe een aftrek op de schadevergoeding van 5% van de waarde van het onroerende goed worden toegepast omdat de ontwikkeling in de lijn van de verwachting ligt. Het ontbreekt het bestuursorgaan op dit moment echter aan een wettelijk instrument om een verzoek om schade eenvoudig af te wijzen als duidelijk is dat het betrekking heeft op een normale ontwikkeling. Een forfait houdt niet alleen een aftrek in op de schadevergoeding, maar functioneert ook als drempel om verzoeken in behandeling te nemen. Als de gestelde schade de drempel niet overstijgt, is er geen aanleiding om het verzoek in behandeling te nemen.

Op dit moment ziet het kabinet geen andere reële alternatieven die tot een vergelijkbaar resultaat leiden.

Vraag 52

Wat zijn de hoge lasten waarvan u spreekt in het kader van weinig kansrijke schades? In welk rapport is dit onderzocht en beschreven?

Antwoord 52

Dit betreft bestuurlijke lasten (incl. advieskosten) die ontstaan door het beoordelen van verzoeken om vergoeding van planschade. Er geldt op dit moment een verplichting om een planschadeverordening vast te stellen met regels over de benoeming van een adviseur en de totstandkoming van het advies. Beslissingen hierover verlopen doorgaans in een groot aantal stappen die daarmee ook tot significante kosten voor het ambtelijk apparaat leiden. Het betreft ondermeer de volgende stappen: in behandeling nemen verzoek, hoorzitting adviescommissie met voorafgaande plaatsopneming en taxatie, opstellen concept advies, behandelen ingediende zienswijzen, reactie bestuursorgaan, opstellen eindrapport, opstellen besluit en behandelen van eventueel bezwaar, beroep en hoger beroep. Een volledig beeld van de bestuurlijke lasten is op dit moment nog niet voorhanden. Uit gesprekken met gemeenten blijkt dat de advieskosten al snel kunnen oplopen tot 10.000,- per schadezaak. De financiële lasten van verzoeken om compensatie zullen onderwerp van onderzoek zijn bij het onderzoek naar de financiële effecten van de Invoeringswet.

Vraag 53

Waaruit bestaat de jurisprudentie die stelt dat een forfait van 5% redelijk is voor ontwikkelingen?

Is daarover één uitspraak gedaan of zijn er meerdere uitspraken? Waarvan is het 5%?

Antwoord 53

Onderscheid moet worden gemaakt tussen het wettelijk forfait van 2% dat geldt op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de aftrek die de rechtspraak toepast op de schadevergoeding op grond van het normaal maatschappelijk risico. Het wettelijk forfait leidt in alle gevallen tot een aftrek van 2% op de schadevergoeding, ongeacht de ontwikkeling die schade veroorzaakt en de hoogte van de schade. De aftrek op de schadevergoeding kan in de praktijk ook meer zijn op grond van het normale maatschappelijke risico en is in veel gevallen ook hoger. Op grond van dat principe behoren burgers de nadelige gevolgen van normale ontwikkelingen tot op zekere hoogte zelf te dragen, omdat die erbij horen als je aan de maatschappij deelneemt.

In haar uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overwogen dat bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn van de verwachtingen ligt, een waardevermindering tot 5% in beginsel voor rekening van de benadeelde blijft. Welke ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen ligt is afhankelijk van die ontwikkeling zelf, de omgeving, het gevoerde beleid, de afstand tot het benadeelde perceel en de omvang van de schade.

Daarover zijn meerdere uitspraken gedaan. Een aftrek van 5% van de waarde van het onroerende goed is in diverse uitspraken redelijk geacht als woningbouw op een inbreidingslocatie in de lijn van de verwachtingen lag. Gewezen kan worden op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1720, van 1 juli 2015, ECLI:NLRVS:2015:2071 en van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530. Bij uitzichtschade ten gevolge van een duinverhoging of dijkverhoging als kustversterkingsmaatregel wordt een aftrek van 5% eveneens redelijk geacht (zie uitspraken van 9 april 2014, ECLI:NL:2014:1198, van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2396 en van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2108). Een aftrek van 5% was ook redelijk bij wijziging van het baangebruik op Schiphol dat tot een toename van de geluidbelasting kon leiden, omdat woningen in de buurt van Schiphol met nadelige gevolgen van het vliegverkeer rekening moeten houden (uitspraak van 19 februari 2014, ECLI:NLRVS:2014:572). Verder kan bijvoorbeeld worden gewezen op de uitspraak van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1205, waarbij een aftrek van 5% redelijk was, omdat de plaatsing van ondergrondse afvalcontainers (ORACs) in een woonwijk in de lijn van de verwachtingen lag.

Het forfait is 5% van de waarde van het onroerend goed voordat de schade ontstaat. Schade kan ook bestaan uit inkomens of omzetschade. Voor dat type schade wordt niet gedacht aan een wettelijk forfait.

Vraag 54

Hoeveel toegekende planschadegevallen bevinden zich tussen 0% en 2%? En hoeveel tussen 2% en 5%? En hoeveel daarvan uitgesplitst in aantallen schades door kustversterking, de aanleg van nieuwe infrastructuur voor energie, nieuwe infrastructuur voor verkeer en vervoer en transformatie van woon- en werkgebieden? Is er bij het forfait vervolgens sprake van nieuwe aanleg van zaken of ook infrastructuur bij reparaties en/of uitbreidingen van bestaande aanleg?

Antwoord 54

Voor zover de hoogte van de planschade niet hoger is dan 2%, wordt geen vergoeding toegekend. Dat komt door het wettelijke forfait in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Het forfait zorgt ervoor dat in ieder geval 2% van de waardedaling voor rekening van de eigenaar blijft, dus ongeacht de schadeoorzaak en de hoogte van de geleden schade. Het forfait is van toepassing op bestaande en nieuwe ontwikkelingen. Verder is het forfait door de rechtspraak ook buiten de Wro toegepast op de aanleg van nieuwe infrastructuur en aanpassing daarvan. De aftrek op de schadevergoeding kan ook hoger zijn dan het forfait op grond van het normaal maatschappelijk risico. Op grond van dat principe behoren burgers de nadelige gevolgen van normale ontwikkelingen tot op zekere hoogte zelf te dragen omdat die erbij horen als je aan de maatschappij deelneemt. In de rechtspraak wordt deze hogere aftrek toegepast op zowel nieuwe ontwikkelingen en infrastructuur als op de aanpassing van bestaande infrastructuur en de uitbreiding van bestaande activiteiten. Voor een beeld van de zaken waar de hogere aftrek wordt toegepast, wordt verwezen naar de rechtspraak die is genoemd bij de beantwoording van vraag 53. Cijfers die een volledig beeld geven zijn niet beschikbaar. Aan de hand van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan enig inzicht worden verkregen in de verdeling naar het type zaak. Maar dat geeft geen sluitend beeld van de landelijke verdeling over het type zaken omdat het alleen de zaken betreft waarover tot en met de Raad van State is geprocedeerd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zet lijnen uit over het recht op planschade, maar een rechter hoeft er niet altijd aan te pas te komen bij de vraag of er recht op planschade bestaat. Het is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan om te bepalen wat wel en wat niet normaal is. Wel kan uit de rechtspraak worden afgeleid dat het merendeel van de zaken gaat over schade door woningbouw, meestal op inbreidingslocaties. Andere veel voorkomende oorzaken zijn de recente kustversterkingsprojecten. Het aantal zaken over nieuwe infrastructuur en aanpassing van infrastructuur is ongeveer gelijk verdeeld maar het aantal zaken is veel minder groot dan het aantal zaken over woningbouw.

Vraag 55

Wat is de onderbouwing van de veronderstelling dat er bij een generieke regeling sprake is van een aanzuigende werking op claims die belemmerend werkt voor de besluitvorming? Is er nu ook sprake van een aanzuigende werking onder de huidige Wet ruimtelijke ordening (Wro)? In welk rapport is dit onderzocht en beschreven?

Antwoord 55

Op dit moment is er onder de werking van de Wro geen aanzuigende werking. De Wro en de daarop gebaseerde rechtspraak voorzien niet in de vergoeding van schaduwschade, omdat de Wro limitatief besluiten aanwijst die als schadeoorzaak gelden. Een generieke regeling voor schaduwschade binnen het omgevingsrecht zou inhouden in dat op elk moment tijdens de voorbereiding van besluiten een verzoek om nadeelcompensatie zou kunnen

worden ingediend. Kenmerkend voor het omgevingsrecht is dat aan besluiten die burgers binden een keten van beleidsvorming, voornemens, verkenningen en instructieregels vooraf kunnen gaan. Bij een generieke regeling voor schaduwschade zouden deze voorbereidingshandelingen ieder afzonderlijk reden kunnen zijn voor het vergoeden van nadeelcompensatie. Het aantal momenten dat nadeelcompensatie aan de orde kan zijn, zou dan dus toenemen. Het zal vaak niet gemakkelijk zijn om te bepalen of zich schade voordoet en, zo ja, welke voorbereidingshandeling in de keten de schade veroorzaakt. De werklast voor de overheid zou daardoor toenemen.

De aanzuigende werking is niet beschreven in een rapport, maar wel zijn diverse juridische publicaties beschikbaar waarin de aanzuigende werking en de effecten daarvan worden beschreven. Gewezen kan worden op J.R.C. Tieman en H.H.L. Krans, Nogmaals nadeelcompensatie. Het voorontwerp nadeelcompensatie bezien vanuit overheidsperspectief, NTB 2010, 15; B.P.M. van Ravels, De Wet nadeelcompensatie en de bijzondere wettelijke regeling van tegemoetkoming in planschade,, O&A 2013/2; G.M. van den Broek en M.K.G. Tjepkema, De reikwijdte en rechtsgrondslag van nadeelcompensatie in het omgevingsrecht, IBR, 2015.

Vraag 56

Is het zo dat met het later toekennen van werkelijke schade bij het toekomstige systeem, de schade bij verkoop op het bordje van de verkopende partij komt, aangezien de wetenschap dat er binnen het omgevingsplan mogelijk ruimte is voor een ontwikkeling binnen tien jaar drukkend werkt op de verkoopprijs? Is het niet zo dat bij het pas uitbetalen van schade bij het concretiseren van het initiatief het pas dan tot uitbetaling van schade aan de nieuwe eigenaar komt, die al eerder een lagere prijs heeft bedongen bij de aankoop? Antwoord 56

De mogelijke effecten die deze vraag beschrijft, zijn onderkend in de brief van 19 mei 2016. In de brief is aangekondigd dat bij de uitwerking van het systeem wordt bekeken of het een oplossing is als een koper in het geval van indirecte schade niet wordt tegengeworpen dat een activiteit op een naburig erf, mogelijk gemaakt door een omgevingsplan, voorzienbaar was ten tijde van de koop. Op dit moment wordt in overleg met de betrokken ministeries een regeling daarvoor onderzocht. Het is de bedoeling om de internetconsultatie te benutten voor reacties op een voorstel voor een dergelijke regeling.

Vraag 57

Op welk moment komt er duidelijkheid over de uitwerkingsvraag in hoeverre het verleggen van vergoeding voor indirecte schade bij een projectbesluit weliswaar concreet is, maar niet duidelijk is of het wordt uitgevoerd? Antwoord 57

De duidelijkheid zal worden gegeven als het wetsvoorstel aan uw Kamer wordt aangeboden. Op dit moment wordt met betrokken ministeries en belangenorganisaties gesproken over deze uitwerkingsvraag. De internetconsultatie zal worden benut om reacties van andere betrokkenen mee te wegen en zo nodig te verwerken. Zoals in de brief van 19 mei 2016 is weergegeven, is nu het beeld dat de uitvoering van een projectbesluit niet onzeker is.

Vraag 58

Waarom is er bij het nieuwe systeem rond schades niet gewoon gekozen om de huidige Wro op te laten gaan in de Omgevingswet?

Antwoord 58

De Omgevingswet en titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht, vormen het uitgangspunt bij het maken van een regeling voor nadeelcompensatie. De huidige regeling voor planschade in de Wro en de daarop gebaseerde rechtspraak nodigt niet uit tot het maken van globale plannen. Dat

komt omdat bij de vaststelling van de schade wordt uitgegaan van de maximale mogelijkheden van een nieuw bestemmingsplan, waardoor ook planschade wordt uitgekeerd voor mogelijkheden die niet worden benut (zo ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). Ten opzichte van het bestemmingsplan krijgt het omgevingsplan echter meer het karakter van een verordening met daarin open normen en uiteenlopende regels over bijvoorbeeld milieu en geur en regels uit lokale verordeningen. Als het beginsel van planmaximalisatie uit de Wro in alle gevallen onder de Omgevingswet wordt voortgezet, zal het problematisch zijn om een reële inschatting van de schade te maken en om uitnodigingsplanologie van de grond te krijgen.

Vraag 59

Kan nader worden toegelicht welk nut en welke noodzaak het verhogen van het forfait van 2% naar 5% heeft? Kan aan de hand van een aantal voorbeelden een concretisering gegeven worden van wat dit in de praktijk betekent?

Antwoord 59

De regeling voor nadeelcompensatie in titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht is het uitgangspunt voor de regeling in de Omgevingswet en treedt naar verwachting voor de Omgevingswet in werking. De Algemene wet bestuursrecht codificeert het beginsel van égalité devant les charges publiques ofwel het égalitébeginsel. Op grond van dit beginsel komt alleen schade voor vergoeding in aanmerking die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico en burgers onevenredig zwaar treft ten opzichte van andere burgers. Kort gezegd komt op grond van dat beginsel alleen bovenmatige schade voor vergoeding in aanmerking. In de rechtspraak over planschade komt dit beginsel tot uitdrukking via het normale maatschappelijke risico. Volgens deze rechtspraak is een aftrek van 5% van de waarde van het onroerende goed op de schadevergoeding substantieel maar niet onredelijk als de oorzaak een normale maatschappelijke ontwikkeling is die in de lijn van de verwachting ligt (zie hiervoor de rechtspraak genoemd onder vraag 53). Een dergelijk percentage sluit verder aan bij de planschadepraktijk die schades tot 5% als licht of enigszins nadelig kwalificeert (zie bijvoorbeeld het rapport Planschade door windturbines, SAOZ, oktober 2012, uitgebracht in opdracht van Agentschap.nl). Het wettelijk forfait in de Wro is een minimumforfait. De aftrek op de schadevergoeding kan dus hoger zijn. Het percentage van 2% van de waarde van het onroerend goed geeft geen uitdrukking aan het normale maatschappelijke risico. Vandaar dat de aftrek vanwege het normale maatschappelijke risico in de rechtspraktijk vaak hoger uitpakt. Zonder het forfait te verhogen zal kortom geregeld de aftrek op de schadevergoeding al 5% van de waarde van het onroerend goed bedragen.

Een verhoging van het forfait van 2 naar 5% biedt meer duidelijkheid en rechtszekerheid. Zonder forfait zal geregeld een aftrek van 5% worden toegepast, maar niet in alle gevallen. Een forfait biedt aan bevoegd gezag, initiatiefnemer en benadeelde, meer inzicht in de mogelijke nadeelcompensatie voordat de activiteit wordt uitgevoerd. Het is nodig om uitnodigingsplanologie mogelijk te maken. Kortheidshalve wordt hier verwezen naar de beantwoording van vragen 49 en 50. Daarnaast functioneert een forfait ook als drempel om verzoeken in behandeling te nemen. Als de gestelde schade de drempel niet overstijgt, is er geen aanleiding om het verzoek in behandeling te nemen. Het kan daarom helpen om bestuurslasten te verminderen.

De vraag of een recht op nadeelcompensatie bestaat zal ten opzichte van de huidige rechtspraak minder afhankelijk zijn van de concrete omstandigheden van het geval en meer van het wettelijke forfait.

Of dat ook tot negatieve consequenties voor bewoners leidt, valt op dit moment moeilijk in te schatten. Door de verbrede reikwijdte van het omgevingsplan ten opzichte van het bestemmingsplan en het voorstel om indirecte schade vast te stellen aan de van de feitelijke situatie, kan de schade ook toenemen ten opzichte van de huidige wetgeving als die door

vergelijkbare ontwikkelingen wordt veroorzaakt. Maar het is niet uitgesloten dat in een beperkt aantal gevallen minder nadeelcompensatie wordt toegekend dan nu het geval is. Bijvoorbeeld als sprake is van een bebouwing op korte afstand van een benadeeld perceel, welke uiteindelijk niet wordt gerealiseerd.

Voor kustversterking en zaken rondom Schiphol worden geen andere uitkomsten verwacht. In de rechtspraak lijkt in die gevallen in algemene termen een aftrek van 5% te worden toegepast, ook waar de schade aanzienlijk was (in sommige gevallen 10% van de waarde van het onroerende goed).

Vraag 60

Wordt het bevoegd gezag verplicht om de eigenaar van de grond (waar functies wegbestemd zullen worden) op de hoogte te stellen van het voornemen?

Antwoord 60

Om te voorkomen dat een benadeelde wordt geconfronteerd met het beëindigen of wijzigen van een tot dan toe onbenutte functie zonder dat hij hiervan op de hoogte is, is het de bedoeling dat het voornemen tot wijziging of beëindiging van de functie kenbaar wordt gemaakt via het DSO. In het DSO zal worden gezocht naar een geschikte plek, zodat iedereen daarvan op de hoogte kan zijn.

Vraag 61

Wat verstaat u onder een "redelijke termijn" die de grondeigenaar krijgt om alsnog van de mogelijkheden uit het huidige plan gebruik te maken (voor functies worden wegbestemd)?

Wordt de termijn van drie jaar uit het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet overgenomen?

Antwoord 61

Deze termijn zal nader worden uitgewerkt in het voorstel voor de Invoeringswet.

Vraag 62

In welke (theoretische) gevallen heeft de maatregel dat het forfait verhoogd wordt van 2% naar 5% een negatieve consequentie voor bewoners?

Antwoord 62

Of een ander forfait tot negatieve consequenties voor bewoners leidt, valt op dit moment moeilijk in te schatten. Door de verbrede reikwijdte van het omgevingsplan ten opzichte van het bestemmingsplan en het voorstel om indirecte schade vast te stellen aan de hand van de feitelijke situatie, kan de schade en daarmee de compensatie ook toenemen ten opzichte van de huidige wetgeving als die door vergelijkbare ontwikkelingen wordt veroorzaakt. Maar het is niet uitgesloten dat in een beperkt aantal gevallen minder nadeelcompensatie wordt toegekend dan nu het geval is (zie het voorbeeld zoals genoemd in het antwoord op vraag 59). Voor kustversterking en zaken rondom Schiphol worden geen andere uitkomsten verwacht. In de rechtspraak lijkt in die gevallen in vrij algemene termen een aftrek van 5% van de waarde van het onroerende goed te worden toegepast, ook waar de schade aanzienlijk was (in sommige gevallen 10% van de waarde van het onroerende goed).

Vraag 63

Wat is het verschil tussen de voorgestelde regeling waar u stelt dat bij directe schade een vergoeding eerder wordt uitgekeerd dan de feitelijke verkoopdatum en de stelling dat een generieke regeling voor compensatie in uw ogen geen oplossing biedt?

Antwoord 63

De regeling voor nadeelcompensatie bij directe schade zal betrekking hebben op besluiten die voor burgers direct rechtsgevolgen hebben. Een voorbeeld daarvan is een omgevingsplan dat bestaande maar onbenutte - rechten wijzigt omdat het een bouwmogelijkheid beëindigt (voorheen: wegbestemt). De uitkering van nadeelcompensatie vindt bij die schade plaats voor de verkoopdatum. Een generieke regeling voor compensatie waar elders in de brief van 19 mei 2016 over wordt gesproken, heeft te maken met schaduw die een toekomstig besluit vooruitwerpt. Dus vóórdat het omgevingsplan wordt vastgesteld of een projectbesluit wordt genomen. Als zich al problemen voordoen, betreffen die doorgaans de onverkoopbaarheid van een perceel. De regeling voor directe schade biedt dus een oplossing voor een ander probleem.

Vraag 64

Is een situatie ook voorzienbaar als een activiteit niet waarschijnlijk is, maar wel theoretisch mogelijk?

Antwoord 64

Ja, dat is mogelijk. Op grond van de huidige rechtspraak is een nadelige ontwikkeling voorzienbaar als deze openbaar is gemaakt in een concreet beleidsvoornemen, waarbij de meest ongunstige uitwerking beslissend is. De kans dat de nadelige ontwikkeling zich voordoet, is daarbij niet van belang. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is verder niet vereist dat de nadelige ontwikkeling vaststaat of tot in detail is uitgewerkt, maar of de benadeelde met de ontwikkeling rekening had kunnen houden toen hij de investeringsbeslissing deed. In dit verband kan ook worden verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582.

Vraag 65

Kunt u de planning schetsen met betrekking tot de ontwikkeling van het digitale platform?

Antwoord 65

In de planning is, conform het Bestuursakkoord, uitgegaan van een gefaseerde uitwerking. Iedere fase leidt tot een zelfstandig werkend afgerond geheel en wordt voorafgegaan door een go/no-go- moment. Deze stapsgewijze aanpak richting het eindbeeld in 2024 geeft voldoende mogelijkheid tot bijsturing.

Bij inwerkingtreding zal de dienstverlening die het stelsel biedt op hetzelfde niveau als het huidige liggen. Gebruikers kunnen dan digitaal een omgevingsvergunning aanvragen en een melding doen. De kerninstrumenten (met uitzondering van de omgevingsvergunning) zijn digitaal ontsloten.

In de fase daarna (2019-2024) zal het stelsel stapsgewijs verder worden ontwikkeld, conform het advies van de commissie Elias. De partners kunnen bij elke stap besluiten over het al dan niet uitvoeren van onderdelen.

Vraag 66

Is het niet zo dat de Nederlandse planschaderegeling ruimhartig is omdat er sprake is van veel (ontwikkeling) activiteit binnen een land met een kleine oppervlakte gelegen aan een delta? Antwoord 66

Nee, dat is niet het geval. De ons omringende landen zijn ook dichtbevolkt of hebben dichtbevolkte stedelijke gebieden in of aan een delta gelegen (o.m. de Ruit Antwerpen-Leuven-Brussel-Gent, het Rhein/Ruhrgebiet, Hamburg en Lille e.o.). Volgens recente cijfers van de Verenigde Naties leeft 73% van de Europese bevolking in stedelijke gebieden en zal dit aandeel in de toekomst nog verder toenemen (World Urbanization Prospects, the 2014 revision, United Nations, 2014). In de meeste van deze stedelijke gebieden is sprake van minstens zoveel ontwikkeling en activiteiten als in de Randstad of als bijvoorbeeld in de Brabantse stedenrij. De regelingen voor nadeelcompensatie zijn in België, Duitsland en Frankrijk echter veel terughoudender dan in ons

land. Uit diverse onderzoeken en studies blijkt dat in tegenstelling tot Nederland, in die landen indirecte schade en schaduwschade niet voor vergoeding door de overheid in aanmerking komt en directe schade onder stringentere voorwaarden wordt vergoed (zie de in noot 9 van de brief van 19 mei 2016 genoemde publicaties).Dit houdt geen verband met de omvang van de ontwikkelingen of de geografische omstandigheden.

Vraag 67

Waar is meer informatie te vinden over de botsproeven die zijn gedaan met vertegenwoordigers van Interprovinciaal Overleg (IPO), Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), Unie van Waterschappen (UvW), gemeenten, provincies, adviseurs, advocatuur, bedrijfsleven, projectontwikkelaars en Vereniging Eigen Huis? Antwoord 67

Er zijn botsproeven georganiseerd aan de hand van twee cases. Eén case over inbreiding, lintbebouwing, uitbreiding en wegbestemmen van woningbouw in een middelgrote gemeente. En een andere case over het maken van een nieuw bestemmingsplan in een krimpgemeente in relatie tot planschade. Gebotst is aan de hand van de contouren zoals die in de brief van 19 mei 2016 zijn geschetst. De reacties waren overwegend positief. De deelnemers waren wel benieuwd naar de uitwerking van de contouren in een concrete regeling en hoe deze regeling in de praktijk gaat zal uitpakken. Concreet gaat het de deelnemers met name om de volgende onderdelen: de vaststelling van de schade op basis van de feitelijke situatie, de regelingen voor het wegdenken van de actieve risicoaanvaarding, het beëindigen van functies (wegbestemmen) en de gevolgen van het werken met een wettelijk forfait van 5%. Op basis van de consultatieversie van de invoeringswet zullen daarom nieuwe botsproeven worden georganiseerd waar onder meer op de genoemde punten de effecten van een nieuwe regeling verder in beeld kunnen worden gebracht.

Vraag 68

Hoeveel bestuurlijke boetes zijn er uitgedeeld sinds 1 juli 2009 onder de Algemene wet bestuursrecht? En hoeveel bestuurlijke boetes zijn per 1 januari 2015 onder de Woningwet uitgedeeld? En hoe vaak is daarop bezwaar aangetekend?

Antwoord 68

Informatie over hoeveel bestuurlijke boetes er totaal zijn opgelegd onder de Algemene wet bestuursrecht vanaf 1 juli 2009 wordt niet centraal verzameld. Dit geldt ook voor de aantallen gevallen waarin bezwaar wordt gemaakt tegen de opgelegde boetes.

Het opleggen van de bestuurlijke boete onder de Woningwet is een gemeentelijke bevoegdheid. Het Ministerie van W&R volgt op hoofdlijnen de toepassing van het instrument door middel van een onderzoek en een leerkring van gemeenten. Het algemene beeld is dat gemeenten in 2015 nog niet grootschalig gebruik hebben gemaakt van de bestuurlijke boete, omdat zij nog ervaring met het instrument opdoen. Over bedoeld onderzoek dat ook het jaar 2016 zal beslaan, wordt uw Kamer naar verwachting in het najaar van 2017 geïnformeerd.

Vraag 69

Op welke wijze gaat er bij de informatievoorziening en bij de automatisering gezorgd worden voor bescherming van privacygevoelige gegevens? Brengt het grootschalig invoeren, digitaliseren en openstellen van alle gegevens, vergunningen en maatwerkomstandigheden niet met zich mee dat het systeem kwetsbaar wordt voor kwaadwillenden? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 69

De verwerking van persoonsgegevens zal overeenkomstig de Wet bescherming persoonsgegevens plaatsvinden. Persoonsgegevens worden in het DSO uitsluitend verwerkt voor zover dat

noodzakelijk is voor het bereiken van de doelen die met het DSO worden gediend. Voor de informatievoorziening betekent dit dat informatie die tot een persoon herleidbaar is, behoudens zorgvuldig ingekaderde uitzonderingen, geanonimiseerd moet worden aangeboden. In de automatisering zullen de nodige technische waarborgen worden ingebouwd, zodat persoonsgegevens en andere gevoelige gegevens adequaat beschermd en beveiligd kunnen worden.

Bij de inrichting en het beheer van het DSO worden de beveiligingsaspecten die in de Baseline Informatiebeveiliging Rijk zijn vastgelegd, gehanteerd. Deze maatregelen beogen de robuustheid van het DSO te garanderen.

Vraag 70

Wordt er in de invoeringswet uitputtend geregeld wie er toegang krijgt tot welke informatie en hoe dit beschermd en gevolgd wordt? Hoe wordt omgegaan met het beheer en openstellen van privacygevoelige informatie als paspoortnummers, burgerservicenummers en aanverwante gegevens?

Antwoord 70

Dit wordt in de Invoeringswet en de daarop gebaseerde regelgeving geborgd. Het voornemen is om in de Invoeringswet grondslagen op te nemen voor de bescherming en beveiliging van persoonsgegevens en andere vertrouwelijke gegevens. Op grond daarvan zullen bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld.

Vraag 71

Waarom wordt pas in 2014 overgegaan tot stapsgewijze invoering van alle relevante beschikbare informatie, terwijl de Omgevingswet per 2018 of 2019 in werking zal gaan treden?

Antwoord 71

Bij de beantwoording van deze vraag wordt verondersteld dat u 2024 bedoelt en niet 2014. De stapsgewijze invoering van beschikbare informatie start vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Niet alle omgevingsdocumenten (nieuwe stijl) en voorzieningen zullen dan direct beschikbaar zijn. Zo worden de informatiehuizen in het DSO gefaseerd ontwikkeld, conform het advies van de commissie Elias. Het is dus niet mogelijk om alle informatie bij de inwerkingtreding te ontsluiten, maar wat er is, zal beschikbaar worden gesteld.

Vraag 72

Wat moet er naar uw mening in ieder geval digitaal 'staan als een huis' alvorens wordt overgegaan tot invoering van de Omgevingswet?

Antwoord 72

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 65.

Vraag 73

Welke moties en amendementen zijn er ingevoerd op het punt van buitenplanse vergunningen tijdens de behandeling van de raamwet Omgevingswet?

Antwoord 73

Er zijn geen amendementen of moties over dit onderwerp ingediend bij de kamerbehandeling van de Omgevingswet.

Vraag 74

Welke noodmaatregel is in stelling te brengen, wanneer blijkt dat door gemeenten niet uitputtend is beschreven welke binnenplanse vergunningen binnen het omgevingsplan behoren? Hoe moet

worden gehandeld als onverhoopt blijkt dat een pand vergeten is? Hoe wordt een dergelijke tussentijdse aanpassing van een omgevingsplan gecommuniceerd met belanghebbenden?

Antwoord 74

Het omgevingsplan bevat, net als momenteel het bestemmingsplan, de regels voor de bouwwerken die op een locatie mogen worden gebouwd en in stand worden gehouden. Met de wijziging die via de invoeringsregelgeving wordt doorgevoerd zal het omgevingsplan ook bepalen in hoeverre voor de bouwwerken die gebouwd mogen worden op grond van een omgevingsplan, een omgevingsvergunning nodig is. Ook als het omgevingsplan bij vergissing niet bepaalt dat er een vergunning nodig is, kunnen er alleen bouwwerken worden gebouwd die voldoen aan de regels uit het omgevingsplan. Een noodmaatregel zal dus niet nodig zijn. Voor een goede overgang naar het nieuwe stelsel zal er met de invoeringsregelgeving overigens voor worden gezorgd dat het bouwen bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet vergunningplichtig blijft. Zolang er geen wijzigingen op dit punt in het omgevingsplan worden doorgevoerd, blijft de vergunningplicht voor het bouwen onverminderd bestaan. Het ligt daarmee niet voor de hand dat er een hiaat zal ontstaan waarvoor een noodmaatregel nodig is.

Vraag 75

Klopt het dat een sloopactiviteit onder werking van de nieuwe Omgevingswet niet langer vergunningplichtig is? En die lijn verder trekkend, moeten alle bouwwerken waarvan sloop ongewenst is opgenomen worden als binnenplanse vergunning? Geldt dat ook voor te rooien bomen?

Antwoord 75

De vergunningplicht voor het slopen van bouwwerken zal onder de Omgevingswet niet wezenlijk anders worden dan nu het geval is. Nu al bepaalt het bestemmingsplan in hoeverre er voor het slopen van bouwwerken een vergunning nodig is. Met de Invoeringswet wordt er voor gezorgd dat de gemeentelijke bestemmingsplannen bij inwerkingtreding van de Omgevingswet samen het omgevingsplan vormen. Een eventuele in het bestemmingsplan opgenomen vergunningplicht voor het slopen wordt daardoor ongewijzigd overgenomen in het omgevingsplan. Wel verandert de grondslag voor de vergunningplicht voor het slopen van bouwwerken in door het Rijk aangewezen beschermde stads- en dorpsgezichten. De vergunningplicht voor het slopen van bouwwerken in deze beschermde gezichten, die nu nog in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel h, van de Wabo is opgenomen, keert onder de Omgevingswet terug via het omgevingsplan. Via de invoeringsregelgeving zal worden geborgd dat het omgevingsplan niet alleen het bouwen maar ook het slopen in de door het Rijk aangewezen beschermde stads- en dorpsgezichten uitputtend gaat regelen. Een aanvullend vergunningvereiste voor het slopen op wetsniveau is daarvoor niet nodig. Voor een goede overgang naar het nieuwe stelsel zal er via het overgangsrecht in de invoeringsregels voor worden gezorgd dat het slopen in de beschermde gezichten vergunningplichtig blijft, voor zover deze vergunningplicht nog niet in het omgevingsplan is opgenomen.

Vraag 76

Kan nader worden toegelicht waarom ook de mogelijkheid van binnenplanse vergunningen gecreëerd wordt? Kan nader worden toegelicht waarom dit niet leidt tot een procedurele stapeling?

Antwoord 76

Op grond van de Omgevingswet bestaat al de mogelijkheid om in het omgevingsplan te zorgen dat activiteiten vergunningplichtig zijn. De wijze waarop dit kan, is echter in redactioneel opzicht bij nader inzien minder transparant. Om te zorgen dat voor activiteiten een vergunning nodig is, is het in de nieuwe systematiek niet langer nodig om deze activiteiten geheel te verbieden. In de nieuwe

opzet kan in het omgevingsplan worden aangegeven dat er voor een activiteit een vergunning nodig is. Dit vergroot de zelfstandige leesbaarheid van het omgevingsplan.

Van een procedurele stapeling zal ook in de nieuwe systematiek geen sprake zijn. Binnen dezelfde procedure en aangevraagde activiteit kan worden afgewogen of de vergunning in afwijking van het omgevingsplan kan worden verleend. Er ontstaat dan geen situatie zoals nu nog onder de Wabo dat de aangevraagde activiteit mede moet worden aangemerkt als een andere activiteit waarbij in feite een stapeling van activiteiten plaatsvindt.

Vraag 77

Wat gebeurt er als er een no-go afgegeven wordt op een wettelijk verplicht onderdeel van het digitale platform? Hoe snel komt de implementatie in gevaar?

Antwoord 77

In het bestuursakkoord met de koepels van overheden zijn afspraken gemaakt over mogelijke go of no go beslissingen. Die hebben betrekking op latere fases en niet op de wettelijk verplichte onderdelen van het digitale stelsel, zoals deze nu aan de orde zijn. Er is dus op dit moment geen sprake van een risico voor de implementatie in relatie tot go/no go-beslissingen.

Vraag 78

Wat wordt specifiek bedoeld met de zinsnede: "wanneer een omgevingsvergunning op grond van het omgevingsplan moet worden geweigerd, de vergunningsaanvraag binnen dezelfde procedure alsnog kan worden toegekend in het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties"? Hoe werkt dit in de praktijk uit? Kan dit in de praktijk leiden tot het creëren van een 'papieren maatregel', waarbij voor niemand controleerbaar is, wat waaraan getoetst is?

Antwoord 78

De aangehaalde zinsnede heeft betrekking op de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor activiteiten die afwijken van het omgevingsplan. Het kan dan gaan om activiteiten die het omgevingsplan zelf vergunningplichtig stelt, maar waarbij de vergunning op grond van de beoordelingsregels zou moeten worden geweigerd. Denk bijvoorbeeld aan een bouwplan waarvan de nokhoogte in strijd is met de in het omgevingsplan geregelde maximale nokhoogte. Het kan ook gaan om activiteiten die het omgevingsplan in absolute zin verbiedt. Denk aan een bouwplan op een locatie waar bouwen op grond van het omgevingsplan in het geheel niet is toegestaan. In beide gevallen bestaat de mogelijkheid om de activiteit alsnog toe te staan door middel van het verlenen van een vergunning. In beide gevallen geldt ook dat deze mogelijkheid is begrensd door het wettelijke criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en door de instructieregels van het Rijk en de provincie stellen. Dat is de speelruimte die gemeenten hebben.

De mogelijkheid om activiteiten toe te staan in afwijking van het omgevingsplan bestaat al sinds de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (toen nog als vrijstelling van een bestemmingsplan). Hiermee zijn woonwijken, bedrijventerreinen en wegen gebouwd, die op een later tijdstip weer zijn verwerkt in het bestemmingsplan. Het is van belang dat dit ook onder de Omgevingswet mogelijk blijft, om snel te kunnen inspelen op concrete initiatieven.

Wel is de verwachting dat gemeenten onder de Omgevingswet minder vaak dit instrument hoeven te gebruiken, omdat zij een omgevingsplan globaler kunnen inrichten en open normen kunnen opnemen. Hierdoor kunnen ook nog niet in detail voorziene initiatieven binnen de regels van het omgevingsplan worden toegestaan.

Vraag 79

Kan er een uitputtende lijst komen met bouwwerken die middels de nieuwe voorstellen onder het Besluit bouwwerken leefomgeving vergunningvrij gaan worden?

Antwoord 79

Op dit moment kan een dergelijke lijst nog niet worden gegeven. Met het Invoeringsbesluit wil het kabinet hier invulling aan geven. Voorgesteld zal overigens worden om in het Bbl niet een uitputtende lijst van vergunningvrije bouwactiviteiten op te nemen, maar een uitputtende lijst met vergunningplichtige bouwactiviteiten.

Vraag 80

Hoe wordt omgegaan met zogenoemde 'witte vlekken' in het Omgevingsplan in het kader van het Besluit bouwwerken leefomgeving? Kan het in de techniek zo zijn dat daar vergunningvrij een nieuw eenlaags bouwwerk, met brandcompartimentering tot vijftig personen kan worden opgetrokken? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 80

Van witte vlekken zal geen sprake zijn. Voor de bouwactiviteiten waar een preventieve toets aan de bouwtechnische regels uit het Bbl nodig wordt geacht, zal een vergunningplicht gaan gelden op grond van de Omgevingswet en het genoemde besluit. Dat staat los van de regels in het omgevingsplan en de eventuele vergunning die in verband met het omgevingsplan nodig is. De twee vergunningplichten hebben verschillende oogmerken en zullen daarom niet aan elkaar gekoppeld zijn. Als voor beide activiteiten een vergunning nodig is, kan een initiatiefnemer deze uiteraard wel in één keer aanvragen. Zoals al bij het antwoord op vraag 79 is aangegeven, wordt momenteel nog bezien voor welke bouwactiviteiten vanuit bouwtechnische optiek een vergunning nodig is. Op dit moment kan daar nog niet op vooruit gelopen worden

Vraag 81

Tot hoeveel administratieve lastenreductie leidt het opsplitsen van de stelselwijziging met de nieuwe opzet van de vergunningplicht?

Antwoord 81

De financiële effecten van de Invoeringswet zullen nog worden onderzocht.

Vraag 82

Wat is de definitie van 'bepaalde veel voorkomende bouwwerken'? Geldt die definitie voor een rijtje eensgezinswoningen twee-onder-een-kap?

Antwoord 82

De term is gebruikt om aan te geven dat gemeenten er bij het bepalen van de vergunningplicht voor bouwwerken in het omgevingsplan, voor moeten zorgen dat veel voorkomende bouwwerken die nu vergunningvrij zijn dat ook onder het nieuwe stelsel blijven. Daarbij moet gedacht aan de categorie bouwwerken die momenteel in artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht zijn aangewezen. Het betreft hier onder meer bijbehorende bouwwerken (aan- en uitbouwen en bijgebouwen) in achtererfgebied, dakkapellen aan de zij- of achtergevel en erf- of perceelsafscheidingen. Het gaat hierbij dus niet om (een rijtje) eengezinswoningen. Een en ander zal verder worden uitgewerkt in het Invoeringsbesluit.

Vraag 83

Hoe worden dubbelingen en rechtsvacuüm in rechtsregimes voorkomen, terwijl bij alle vier de AMvB's sprake is van andere formuleringen en uitwerkingen van het begrip zorgplicht?

Antwoord 83

Burgerbindende zorgplichten zijn te vinden in het Bal, het Bbl en in de Omgevingswet zelf (artikelen 1.6 en 1.7 van de Omgevingswet).

De algemene zorgplicht geldt altijd, dus een rechtsvacuüm kan niet ontstaan. Artikel 1.8 van de Omgevingswet bepaalt dat in ieder geval wordt voldaan aan de algemene zorgplicht voor zover er

voor een onderwerp specifieke regels zijn gesteld en die worden nageleefd. Die algemene zorgplicht treedt dus terug als er een specifieke regel is gesteld, waaronder ook één van de specifieke zorgplichten. Een dubbeling tussen de algemene zorgplicht en de specifieke zorgplicht kan dus ook niet ontstaan.

In de meeste gevallen zijn de oogmerken van de regels strak onderscheiden. Iemand die een rijksmonument verbouwt, heeft zowel te maken met de zorgplicht voor de rijksmonumentenactiviteit uit het Bal als met de zorgplicht voor bouw- en sloopwerkzaamheden uit het Bbl. Deze hebben echter wezenlijk andere oogmerken en dubbelen niet. In enkele gevallen is er wel een zekere mate van dubbeling, bijvoorbeeld tussen de oogmerken van de milieubelastende activiteit en die van de beperkingengebiedactiviteit in een rijkswater. Degene die de activiteit verricht is gebonden aan beide zorgplichten. Bij eventuele overtreding van beide zorgplichten kan het bevoegd gezag handhaven op grond van de meest toepasselijke regel.

Vraag 84

Op welke wijze dient een burgerparticipant te weten welke differentiatie of rechtsfiguur door welk bestuursorgaan gevolgd gaat worden bij het overgangsrecht? Welke figuur of orgaan is bij optredend misverstand leidend? Is voor de burgerparticipant voldoende duidelijk waartegen en op welk moment hij zijn bezwaren kan uiten of beroep kan aantekenen?

Antwoord 84

Het overgangsrecht zorgt ervoor dat helder is wat de status is van bestaande besluiten of instrumenten, zoals vergunningen, als het nieuwe stelsel in werking treedt.

Daarnaast bepaalt het overgangsrecht welke regels op lopende procedures van toepassing zijn. Uitgangspunt is dat hierop het oude recht van toepassing blijft. Dat geldt ook voor de regels over participatie, bezwaar en beroep. Dit voorkomt een tussentijdse wijziging van de spelregels. Het overgangsrecht biedt daarmee duidelijkheid voor zowel het bevoegd gezag als voor de initiatiefnemer, burgerparticipanten en belanghebbenden.

Vraag 85

Op welke wijze gaat - eventueel digitaal- vastgelegd worden op welk moment in tijd, welke spelregels gelden? Hoe wordt voorkomen dat ongewenste wijzigingen van spelregels in een digitaal niemandsland verdwijnen, aangezien de invoering en wijziging van gegevens binnen het omgevingsplan worden ingevoerd en aangepast door een gemeente die tegelijkertijd bevoegd gezag en ontwikkelaar kan zijn?

Antwoord 85

Wijzigingen van regels worden vastgelegd in besluiten van een bevoegd gezag. Die besluiten worden digitaal gepubliceerd. Bij een besluit van een bevoegd gezag met gevolgen voor een omgevingsdocument van een ander bevoegd gezag, bijv. een omgevingsplan, wordt dat besluit direct verwerkt en geïntegreerd in dat omgevingsplan. Deze werkwijze voorkomt de in de vraag bedoelde problemen.

Vraag 86

Waarom wordt de overgangstermijn voor een wettelijke verplichting tot het maken en vaststellen van een integrale omgevingsvisie niet vastgelegd? Op welk moment wordt dit besluit tot overgangsrecht al dan niet genomen voor provincies?

Antwoord 86

Het streven van het kabinet is erop gericht dat de nationale omgevingsvisie gereed is op het moment van inwerkingtreding van het nieuwe stelsel. Een wettelijke overgangstermijn is dan niet nodig. Veel provincies hebben nu al een omgevingsvisie. Het is de verwachting dat ook provinciale

omgevingsvisies tijdig gereed zullen zijn. In dat geval is een wettelijke overgangstermijn dus niet nodig.

De meeste gemeenten hebben nog geen omgevingsvisie. Het kabinet overweegt daarom een redelijke overgangstermijn op te nemen voor het opstellen van de gemeentelijke omgevingsvisie.

Over de uitwerking van het overgangsrecht, zoals de overgangstermijn, is er nog overleg met de bestuurlijke partners. De uiteindelijke keuzes zullen worden opgenomen in het wetsvoorstel, zoals dat aan uw Kamer zal worden aangeboden.

Vraag 87

Hoe wordt omgegaan met het opheffen van het principe 'verboden te lozen, tenzij'? Hoe denkt u lozingen aan te pakken die niet vergunningplichtig zijn en ook niet onder de regels van activiteiten vallen?

Antwoord 87

De Waterwet gaat inderdaad uit van verboden te lozen, tenzij. Dat sluit echter niet aan op de wijze waarop lozingen daadwerkelijk zijn geregeld: verreweg de meeste lozingen zijn toegestaan en vallen onder algemene regels. De tenzij is de regel in plaats van de uitzondering; daarom draait de Omgevingswet het principe om en bepaalt de wet dat lozingen onder algemene regels vallen tenzij er een vergunningplicht voor wordt ingesteld.

Lozingsactiviteiten op regionale wateren en rijkswateren die samenhangen met milieubelastende activiteiten zijn geregeld in de hoofdstukken 2 t/m 5 van het Bal. Daarmee zijn de meest bezwaarlijke lozingen geregeld. Voor rijkswateren zijn in de hoofdstukken 6 en 7 van het Bal aanvullende regels opgenomen voor de overige lozingen. Er zijn daarmee geen lozingen meer op rijkswateren die niet onder algemene regels of een vergunningplicht vallen. Voor de overige lozingen op regionale wateren zullen de waterschappen in de waterschapsverordening regels stellen. Om te zorgen dat zij daarbij de verplichtingen van de kaderrichtlijn water in acht nemen, is een instructieregel voor de waterschapsverordeningen opgenomen in het Bkl. Dat bevordert dat alle lozingen die verontreiniging kunnen veroorzaken ofwel onder algemene regels vallen, ofwel onder een vergunningplicht.

Vraag 88

Waarom wordt de formele betrokkenheid van het drinkwaterbedrijf in het Omgevingsbesluit niet geregeld bij de aanvraag van een vergunning of maatwerkvoorschrift, wanneer die het drinkwaterbelang raken?

Antwoord 88

Het drinkwaterbelang wordt net als in het huidige recht gewaarborgd door de waterbeheerders, die dit moeten meewegen bij het verlenen van vergunningen en het opstellen van maatwerkvoorschriften voor wateractiviteiten. Dit gebeurt door de provinciebesturen, die net als in het huidige stelsel de taak hebben de grondwaterkwaliteit te waarborgen en daarvoor regels te stellen in hun omgevingsverordeningen, bijvoorbeeld door het aanwijzen van grondwaterbeschermingsgebieden. Binnen het huidige recht hebben drinkwaterbedrijven geen formele betrokkenheid bij het verlenen van omgevingsvergunningen. Formele betrokkenheid van drinkwaterbedrijven is niet nodig om ervoor te zorgen dat voor hen voldoende schoon water beschikbaar is.

Vraag 89

Waarom wordt bij overtreding van de specifieke zorgplicht bepaald dat het bevoegd gezag dan handhavend kàn optreden? Waarom is hier niet een moet-bepaling van gemaakt? Is het niet zo dat de zorgplicht gericht is op de bescherming van maatschappelijke functies? En hoe wordt overtreding van deze zorgplicht bepaald?

Antwoord 89

Om het milieu, de gezondheid, en de vervulling van maatschappelijke functies te beschermen zijn in het Bal specifieke zorgplichten opgenomen. De vervulling van maatschappelijke functies is een oogmerk van de algemene regels (inclusief de specifieke zorgplicht) voor wateractiviteiten, zoals lozingen op een oppervlaktewaterlichaam en grondwateronttrekkingen. De specifieke zorgplichten zijn gericht tot degene die de activiteit verricht. Het bevoegd gezag bepaalt uiteindelijk of door diegene aan de specifieke zorgplicht wordt voldaan, in het kader van toezicht op en handhaving van de algemene regels. Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan, als het een overtreding constateert, in beginsel gebruik moet maken van de bevoegdheid tot handhaving (de beginselplicht tot handhaving). Van deze plicht mag echter in omstandigheden worden afgeweken, bijvoorbeeld als de overtreding legaliseerbaar is of als handhavend optreden niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen belangen. Een moet-bepaling, oftewel een verplichting tot handhaving, past niet bij deze vaste jurisprudentie en zou kunnen leiden tot onredelijke handhavingsacties. Daarom neemt het kabinet geen moet-bepaling op.

Vraag 90

Kunnen decentrale overheden locatiespecifieke maatwerkregels stellen voor activiteiten die soepeler zijn dan de algemene regels, zoals de omgevingswaarden die gelden voor oppervlaktewater waarvan drinkwater wordt gemaakt?

Antwoord 90

Een omgevingswaarde is geen algemene rijksregel voor een activiteit, zoals de regels in het Bal en Bbl, maar een in regelgeving vastgelegd beleidsdoel, opgenomen in het Bkl. Decentrale overheden hebben niet de bevoegdheid om via maatwerkregels soepeler te zijn dan een omgevingswaarde. In het Bkl zijn wel mogelijkheden opgenomen om uitzonderingen te maken op de omgevingswaarden voor waterkwaliteit, maar alleen als dat in overeenstemming is met de strikte eisen die de kaderrichtlijn water daaraan verbindt. Een van die eisen is dat de toestand van het oppervlaktewaterlichaam niet achteruit gaat. De uitzonderingen moeten worden opgenomen en gemotiveerd in het nationale waterprogramma, als het rijkswateren betreft, of in het regionale waterprogramma, als het regionale wateren betreft.

Maatwerkregels kunnen de algemene rijksregels voor activiteiten in het Bal nader invullen, of er van afwijken door strengere of soepelere regels te stellen. Daarbij zijn de decentrale overheden gehouden aan de opdracht in de Omgevingswet om het oogmerk en de strekking van de algemene regels in acht te nemen, die zijn opgenomen in paragraaf 4.3.2 van die wet. Het stellen van maatwerkregels is dus geclausuleerd. De decentrale overheden moeten bij het stellen van die regels onder meer zorgen dat alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen en dat geen significante verontreiniging wordt veroorzaakt. Maatwerkregels kunnen overigens niet gesteld worden voor lozingsactiviteiten in de rijkswateren, waar diverse innamepunten voor drinkwater zich bevinden.

Vraag 91

Hoe wordt bewaakt dat er voldoende preventieve randvoorwaarden of maatregelen worden genomen bij activiteiten ter bescherming van de duurzame openbare drinkwatervoorziening?

Antwoord 91

Voor de drinkwatervoorziening wordt gebruik gemaakt van zowel grondwater als oppervlaktewater. De zorg voor het beschermen van de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden is een provinciale taak op grond van artikel 2.17 van de Omgevingswet. Het Bkl bevat ter uitvoering van die taak de verplichting om regels te stellen in de omgevingsverordening voor activiteiten in dergelijke gebieden (artikel 7.10). Voor oppervlaktewaterlichamen ligt de zorg voor het beschermen van de chemische en ecologische waterkwaliteit bij de waterbeheerder. De artikelen 4.7 en 4.12 van het Bkl regelen dat de

maatschappelijke functie drinkwateronttrekking wordt opgenomen in de waterprogrammas. Op de waterwinlocaties uit oppervlaktewater gelden omgevingswaarden voor water dat voor menselijke consumptie wordt gebruikt. Via de programmaplicht van de provincies, waterschappen en het Rijk is geborgd dat er maatregelen worden genomen om deze omgevingswaarden te bereiken.

Het Rijk heeft op grond van de Omgevingswet een verantwoordelijkheid om te zorgen dat de nadelige gevolgen van activiteiten voor de bodem, het grondwater en het oppervlaktewater worden beheerst. Hieraan is invulling gegeven via de algemene regels en vergunningplichten voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten in het Bal. Deze algemene regels en vergunningplichten zorgen ook voor bescherming van grondwater en oppervlaktewater dat voor de openbare drinkwatervoorziening wordt gebruikt. De algemene regels omvatten de meest doeltreffende technieken die momenteel kunnen worden toegepast om emissies naar het grondwater en oppervlaktewater tegen te gaan. Als toch strengere regels nodig zijn om de drinkwaterwinning te beschermen, kan de provincie of het waterschap strengere eisen opleggen door maatwerkvoorschriften te stellen of maatwerkregels op te nemen in de waterschapsverordening of omgevingsverordening. Maatwerkvoorschriften en maatwerkregels kunnen immers gesteld worden om significante verontreiniging te voorkomen, en een dreigende overschrijding van bijvoorbeeld de omgevingswaarden voor water dat voor menselijke consumptie wordt gebruikt moet als significante verontreiniging worden beschouwd.

Vraag 92

Wordt een lozing op een oppervlaktewaterlichaam of zuiveringtechnisch werk getoetst aan de omgevingswaarden voor oppervlaktewater dat gebruikt wordt voor de bereiding van drinkwater?

Antwoord 92

Ja, een lozing moet eerst worden getoetst op de toepassing van de beste beschikbare technieken en daarna worden beoordeeld op aanvaardbaarheid. Voor beoordeling van de aanvaardbaarheid moet worden getoetst op de omgevingswaarden en het voorkomen van achteruitgang van de kwaliteit. Als zich benedenstrooms een innamepunt voor drinkwater bevindt moet ook het drinkwaterbelang worden meegenomen in de toetsing omdat deze dan getoetst moet worden aan drinkwaterfunctie.

Vraag 93

Bent u van mening dat een omgevingsvergunning alleen mag worden verleend als verzekerd is dat de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening wordt geborgd?

Antwoord 93

Het drinkwaterbeleid moet naast veel andere belangen worden meegenomen in de afweging of een vergunning verleend mag worden.

Als het gaat om de omgevingsvergunning voor de grondwateronttrekkingsactiviteit en voor de lozingsactiviteit moet bij het beoordelen van de aanvraag het bevoegd gezag rekening houden met de relevante waterprogrammas en de daarin aangewezen drinkwaterfunctie. Dit heeft als gevolg dat bijvoorbeeld bij een lozingsactiviteit het bevoegd gezag in zijn beoordeling meeneemt dat er benedenstrooms een drinkwaterinnamepunt ligt.

Vraag 94

Worden de grondwaterbeschermingsgebieden aangegeven in de omgevingsdocumenten, die opgevraagd kunnen worden en een rol kunnen spelen bij elektronische aanvraag? Zo niet, kunnen die dan in het Omgevingsbesluit toegevoegd worden, aangezien het in verband met het tijdig signaleren van risicos voor de drinkwatervoorziening van belang is dat het voor aanvrager en bestuursorgaan duidelijk is of de activiteit bij gebieden rond waterwinningen ligt?

Antwoord 94

De grondwaterbeschermingsgebieden zijn niet apart aangewezen als omgevingsdocument. Dat is niet nodig, omdat de kaartbeelden van deze gebieden aangeleverd worden als onderdeel van de omgevingsverordening. Grondwaterbeschermingsgebieden moet een provincie aanwijzen in de omgevingsverordening op grond van artikel 7.10 van het Bkl. De omgevingsverordening is aangewezen als omgevingsdocument in artikel 16.2 van de Omgevingswet en de grondwaterbeschermingsgebieden maken daar onderdeel van uit. Met de kaartbeelden uit de bestanden van omgevingsverordening kunnen burgers, bedrijven en overheden gebruiksvriendelijk en doeltreffend op de regels voor de bescherming van de grondwaterwinning in die verordening worden gewezen.

Vraag 95

Waarom is in het omgevingsdocument niet opgenomen dat de watertoets (weging van het waterbelang) uitgevoerd moet worden bij activiteiten die gevolgen hebben voor de veiligstelling van de duurzame drinkwatervoorziening en dat het drinkwaterbedrijf hierbij dient te worden betrokken?

Antwoord 95

Het ontwerp-Omgevingsbesluit regelt welke besluiten of andere instrumenten (zoals plannen en programmas) worden aangewezen als omgevingsdocument. Het regelt niet aan welke eisen moet worden voldaan bij het opstellen van het omgevingsplan of de omgevingsvergunning. Dat gebeurt in het ontwerp-Besluit kwaliteit leefomgeving.

Artikel 5.22 van dat ontwerp-besluit regelt dat bij het opstellen van een omgevingsplan het waterbelang moet worden meegewogen. Deze instructieregel is de opvolger van de juridische borging van de huidige watertoets. Hierbij moeten de gevolgen voor de veiligstelling van de duurzame drinkwatervoorziening uiteraard worden meegewogen. Het is de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag om op grond van artikel 5.22 de opvattingen de waterbeheerder hierbij te betrekken. Hij beziet of het watersysteem, gelet op de voorgenomen inhoud van het omgevingsplan, nog kan voldoen aan de daarvoor geldende functies en doelstellingen, waaronder het leveren van voldoende schoon water voor de drinkwatervoorziening. Zie voor de betrokkenheid van het drinkwaterbedrijf vraag 88.

Vraag 96

Heeft de watertoets ook betrekking op visies en plannen waarin locatiekeuzes aan de orde zijn? Beschouwt de watertoets naast de effecten op de waterkwantiteit ook de effecten op de waterkwaliteit? Zo ja, hoe?

Antwoord 96

De watertoets is verplicht voor omgevingsplannen, projectbesluiten en de omgevingsverordeningen voor zover daarin regels worden opgenomen die zien op de toedeling van functies aan locaties en met het oog op daarop te stellen regels. Daarmee is de watertoets voor een groter aantal besluiten verplicht ten opzichte van het huidige recht en heeft inderdaad mede betrekking op locatiekeuzes. Voor de visie is de toets niet verplicht. Op wetsniveau is bewust terughoudendheid betracht bij het stellen van eisen aan omgevingsvisies. Het voorschrijven van inhoudelijke vereisten kan tot juridisering van de omgevingsvisie leiden, waarbij discussies zich toespitsen op de vraag of aan alle vereisten is voldaan in plaats van op de inhoud en kwaliteit van het geformuleerde beleid. In het bestuursakkoord Water is evenwel afgesproken dat overheden ook op de omgevingsvisie een watertoets laten uitvoeren.

De watertoets omvat net als nu alle aspecten van het beheer van watersystemen: waterveiligheid, waterkwaliteit, wateroverlast, waterschaarste en de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. De manier waarop de watertoets wordt uitgevoerd is, net als nu, onderdeel van

bestuurlijke afspraken. Bij de uitvoering wordt in de praktijk gebruik gemaakt van de bestuurlijke notitie Watertoetsproces, de handreiking watertoets en de websitewww.dewatertoets.nl

Vraag 97

Hoe wordt, gezien het feit dat het Omgevingsbesluit beoogt te voorzien in de toedeling van handhavingstaken anders dan aan Burgemeester en Wethouders, duidelijkheid geschapen in verantwoordelijkheden voor handhaving van de betrokken bevoegde overheden binnen aangewezen beschermde gebieden rond grondwaterwinningen ten behoeve van menselijke consumptie? Kan de regie van de handhaving binnen deze gebieden bij de provincie worden belegd?

Antwoord 97

In de Omgevingswet (artikel 2.18, eerste lid, onder c) is opgenomen dat de taak van het beschermen van de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden, met het oog op drinkwaterwinning, berust bij het provinciebestuur. Op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de Omgevingswet gebeurt bescherming van grondwater in beginsel met instructieregels opgelegd door het provinciebestuur en niet met direct werkende provinciale regels. Vervolgens neemt de gemeente regels op over de bescherming van het grondwater het in omgevingsplan. De handhaving daarvan berust in dit geval bij de gemeente.

Als handhaving door gedeputeerde staten doelmatiger en doeltreffender is, dan kan de provincie gebruik maken van de uitzonderingsmogelijkheid die 4.2, tweede lid, biedt en kiezen voor regelgeving in de eigen verordening. De handhavingsbevoegdheid ligt in dit geval bij gedeputeerde staten.

Vraag 98

Waarom is er niet een verplichtende drinkwaterprioriteit in de rangorde waterschaarste bij grondwater zoals die er ook is voor oppervlaktewater?

Antwoord 98

Er is (net als nu het geval is) onder het regime van de Omgevingswet bij grondwater geen centraal geregelde voorkeursvolgorde in de rangorde waterschaarste omdat de afweging van functies in de ondergrond vraagt om gebiedsgericht maatwerk. Daarom is de bevoegdheid voor het grondwaterbeheer neergelegd bij de provincies. Er is momenteel geen reden om vanuit het Rijk een verplichtende drinkwaterprioriteit in te stellen.

Vraag 99

Is het, gezien het feit dat in een omgevingsverordening in ieder geval regels worden gesteld voor het beschermen van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning voor drinkwater, mogelijk hier naast de kwalitatieve bescherming ook de ruimtelijke bescherming van het grondwater vanwege de waterwinning in bij de verordening aangewezen gebieden als instructieregel op te nemen?

Antwoord 99

Ja. Daarbij zij aangetekend dat het onderscheid tussen kwalitatieve bescherming en ruimtelijke bescherming in het nieuwe stelsel niet gemaakt wordt. Het aangewezen gebied krijgt de functie grondwaterbeschermingsgebied en met het oog op die functie worden regels gesteld over activiteiten. Dat kunnen directe verboden zijn, zoals een verbod om te werken met schadelijke stoffen, of indirecte verboden, zoals een verbod op bepaalde bedrijfstakken. Artikel 4.2, tweede lid, van de Omgevingswet bevat als uitgangspunt dat dit soort regels in de vorm van instructieregels worden gesteld. Dat leidt tot de grootste duidelijkheid voor initiatiefnemers die op een bepaalde locatie activiteiten willen verrichten.

Vraag 100

Wanneer verwacht u duidelijkheid te kunnen scheppen over de termijnen die van toepassing zijn in het overgangsrecht?

Antwoord 100

Overgangsrecht is een kwestie van maatwerk. Ten dele zal het overgangsrecht in de Invoeringswet Omgevingswet worden opgenomen. Voor onderwerpen die bij AMvB worden geregeld zal dat in het Invoeringsbesluit Omgevingswet gebeuren. Sluitstuk vormt het overgangsrecht voor de bestaande ministeriële regelingen in invoeringsregelingen.

Per instrument zal worden bekeken of er een overgangstermijn nodig is en wat een redelijke termijn is. Voor bepaalde onderwerpen, zoals bestaande vergunningen, is geen termijn nodig. Zij worden direct (van rechtswege) onderdeel van het nieuwe stelsel. Bij andere instrumenten kunnen termijnen verschillen vanwege de aard van het instrument of de omvang van het werk, bijvoorbeeld voor een omgevingsvisie of een omgevingsplan.

Over de uitwerking van het overgangsrecht voor gemeenten, waterschappen en provincies vindt nog overleg plaats met de bestuurlijke partners. Het wetsvoorstel zoals dat aan uw Kamer zal worden aangeboden zal de duidelijkheid over de termijnen geven.

Vraag 101

Is het uitgesloten dat er niet meer situaties zijn waarbij overgangsrecht gewenst is dan in het document is geschetst?

Antwoord 101

Dat is niet uitgesloten. Ook voor de invoering voor andere instrumenten dan die waarvoor in de brief het overgangsrecht is geschetst, is overgangsrecht gewenst. Dat overgangsrecht wordt vormgegeven in het wetsvoorstel voor de Invoeringswet dat nu in voorbereiding is.

Vraag 102

Op welke wijze gaat voorkomen worden dat er een rechtsvacuüm ontstaat tussen het moment van het omgevingsplan (dat nog geen omgevingswaarden of regels voor de bescherming van bijvoorbeeld milieu bevat) en de invoeringsregelgeving? Waaruit bestaat het overleg hierover met gemeenten en VNG? Wie komt op voor de belangen van participanten in dezen?

Antwoord 102

Het overgangsrecht moet zorgen voor een goede overgang van het oude naar het nieuwe regime. Het is inderdaad onacceptabel dat een rechtsvacuüm zou ontstaan doordat bepaalde rijksregels vervallen bij inwerkingtreding van de Omgevingswet, terwijl gemeenten nog niet in de gelegenheid zijn geweest vervangende regels te stellen. Het overgangsrecht zal dit rechtsvacuüm daarom voorkomen. De Invoeringswet zal voorzien in een grondslag voor een regeling hiervan in het Invoeringsbesluit. Met de VNG, vertegenwoordigers van andere overheden en maatschappelijke organisaties is er overleg over de uitwerking van de regeling. Verder kan iedereen reageren bij de aanstaande internetconsultatie over het ontwerp van de Invoeringswet en te zijner tijd bij de internetconsultatie over het ontwerp van het Invoeringsbesluit. Ook bij de totstandkoming van het overgangsrecht is dus geborgd dat participanten hun belangen kunnen inbrengen.

Vraag 103

Wordt een en ander naar uw mening met het hebben van provinciale omgevingsverordeningen in alle gevallen voldoende gedekt, om geen omgevingsrecht te rechtvaardigen? Is dit juridisch onderzocht?

Antwoord 103

In de beantwoording van deze vraag wordt verondersteld dat u doelt op het overgangsrecht in plaats van omgevingsrecht. Zoals hiervoor is aangegeven is er over de uitwerking van het overgangsrecht nog overleg met de bestuurlijke partners. Dat geldt ook voor het overgangsrecht voor provinciale verordeningen.

In de huidige provinciale verordeningen zijn uiteenlopende regels over de fysieke leefomgeving opgenomen. Een deel vloeit voort uit de bestaande wetgeving van het Rijk, zoals de Wet ruimtelijke ordening en de Wet milieubeheer. Een ander deel betreft autonome provinciale regels. Die regels verschillen uiteraard per provincie. Gezien het primaat van de provincie zullen provincies voor de autonome regels zelf moeten bepalen of overgangsrecht wenselijk is.

Een aantal provincies heeft al een omgevingsverordening. Daarnaast werken provincies samen aan een handleiding voor het opstellen van een omgevingsverordening onder de Omgevingswet. Dit draagt bij aan een soepele en snelle overgang naar het regime van de Omgevingswet. Burgers en bedrijven weten dan waar zij aan toe zijn. Ook voor de doorwerking van de provinciale regels naar gemeenten en waterschappen is het wenselijk als de omgevingsverordeningen zo spoedig mogelijk gereed zijn. Zij kunnen die dan betrekken bij het opstellen van bijvoorbeeld omgevingsplannen en waterschapsverordeningen.

Momenteel wordt door de provincies geïnventariseerd welke onderwerpen en regels onder het regime van de Omgevingswet komen te vallen. Vervolgens zal worden geanalyseerd of overgangsrecht nodig is en op welk niveau (provincie, Rijk) dat geregeld kan worden. Gezamenlijk hanteren we het uitgangspunt dat er geen hiaten of lacunes mogen ontstaan.

Vraag 104

Waarom wordt ervoor gekozen dat overheden niet voorafgaand aan het vaststellen van een (nieuw) omgevingsplan een omgevingsvisie hebben vastgesteld? Wordt daarmee de doelstelling van een integrale afweging niet ondermijnd?

Antwoord 104

De Omgevingswet is gebaseerd op een beleidscyclus. In die beleidscyclus staat de omgevingsvisie aan het begin. Daarbij past het als gemeenten eerst een omgevingsvisie vaststellen voordat zij systematisch onderdelen van hun huidige regelgeving gaan ombouwen naar het omgevingsplan. Een beleidsmatig kader dat de volle breedte van de fysieke leefomgeving omvat is immers van belang bij het maken van de vereiste keuzes bij het opstellen van een omgevingsplan. Toch zal het vaak nodig zijn het omgevingsplan al te wijzigen voordat de omgevingvisie tot stand is gekomen. Zo kunnen bijvoorbeeld wijzigingen met het oog op de uitvoering van concrete initiatieven vaak niet wachten op de integrale beleidsontwikkeling voor het grondgebied van de gehele gemeente. Ook kan wijziging van het omgevingsplan nodig zijn ter uitvoering van instructieregels, of wenselijk zijn met het oog op lokale of regionale doelstellingen die vooruitlopend op de omgevingsvisie al uitgewerkt zijn. Omgevingsplannen zijn dynamische documenten waarin wijzigingen in het beleid (al dan niet voor een beperkte locatie) op ieder moment kunnen worden verwerkt.

Het kabinet wil dan ook geen regels stellen over de volgorde waarin gemeenten de verschillende kerninstrumenten inzetten. Het kabinet vertrouwt erop dat gemeenten daar zelf een verstandige afweging in maken.

Vraag 105

Kunt u om onnodige verwarring te voorkomen in de vervolgbrieven spreken van mevrouw Meijer, bij de in de Eerste Kamer ingediende motie-Meijer (Kamerstuk 33962, K)?

Antwoord 105

Ja.