De Rechtbank Oost-Brabant ging in een uitspraak gepubliceerd op 25 april 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:1490 in op de vraag wat de juridische status is van een goedkeuringseis in een vergunningvoorschrift voor een milieubelastende activiteit (bijvoorbeeld dat een milieubeheerssysteem of geurbeheersplan door het bevoegd gezag moet worden goedgekeurd). Daarbij onderzocht de rechtbank ook of een dergelijke reactie van het bevoegd gezag op de ingediende stukken onder vigeur van de Omgevingswet als een besluit kan worden aangemerkt.
Eisers verzetten zich beide tegen het opnemen van bepalingen over de goedkeuring van diverse verplicht aan te leveren onderdelen eis in diverse voorschriften waaronder voorschriften 1.1.2, 1.1.3, 1.2.2, 2.1.1, 3.7.3, 3.8.2, 4.1.2, 5.1.2 en 5.2.1 en voorschrift 1.2.1 van het herstelbesluit. Zo moeten een milieubeheersysteem, av-beleid, een beheersplan geur en een beheersplan geluid en trillingen ter goedkeuring aan het college worden overlegd. Uit de BBT-conclusies volgt volgens eisers niet dat plannen of systemen ter goedkeuring aan het bevoegd gezag moeten worden voorgelegd. De strekking van de BBT-conclusies is dat vergunninghoudster controle heeft over haar eigen processen en de milieugevolgen daarvan. Eisers verzetten zich ook tegen het goedkeuren van evaluaties en herzieningen. Door deze eis kan het college achteraf dus elke eis opleggen met betrekking tot (de inhoud van) het protocol/programma, zonder dat vergunninghoudster vooraf inzicht heeft wat van haar verlangd wordt en een (wettelijke) bescherming daartegen heeft.
In het bestreden besluit zijn meerdere voorschriften opgenomen met een goedkeuringseis of instemmingseis. Bij enkele onderwerpen is ook de verplichting opgenomen om een plan te evalueren, indien nodig aan te passen en dan wederom ter goedkeuring voor te leggen aan het bevoegd gezag. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet onredelijk is om een goedkeuringseis op te nemen in de voorschriften, aangezien op deze manier kan worden geborgd dat wordt voldaan aan de BBT-conclusies. De goedkeuring van deze documenten ziet op het voorkomen van mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu.
Bepalingen in vergunningvoorschriften waarbij het bevoegd gezag goedkeuring verleend aan een bepaald aan te leveren onderdeel of aan een bepaalde handeling (verder: goedkeuringseisen) zijn niet nieuw. In een oudere uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AL2877, M&R 2000, 118) over de vergunning op hoofdzaken heeft de Afdeling overwogen dat in een milieuvergunning weliswaar kan worden verwezen naar een milieubeleidsplan maar dat hierop slechts kan worden gehandhaafd als is bepaald dat de inrichting in werking moet zijn overeenkomstig het goedgekeurde bedrijfsmilieuplan en het goedgekeurde milieujaarprogramma. Als dit is gedaan, dan is het goedkeuringsbesluit op rechtsgevolg gericht en staat daartegen een rechtsmiddel open. In de Wet milieubeheer was niet voorzien in een publicatieplicht van dergelijke goedkeuringsbesluiten.
De rechtbank heeft ook in de Wabo of de Omgevingswet geen publicatieplicht van een besluit over goedkeuring (goedkeuringsbesluit) op basis van een vergunningvoorschrift aangetroffen. In artikel 8.32 eerste lid onder f, van het Bkl wordt voorzien in een grondslag voor het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot invoering en naleving van een milieuzorgsysteem of elementen daarvan met het doel de algehele milieuprestaties te verbeteren. Hierin wordt niet voorzien in een goedkeuringseis.
De rechtbank ziet meerdere varianten van goedkeuringseisen in het bestreden besluit. Sommige beslissingen over goedkeuring hebben een rechtsgevolg en zijn daarom aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, anderen niet:
Als in de voorschriften al is bepaald waar een milieubeheersysteem, beleid of plan aan moet voldoen, dan heeft de goedkeuring (of afkeuring) van dit systeem, beleid of plan naar het oordeel van de rechtbank geen rechtsgevolg. Ongeacht de goedkeuring of afkeuring moet vergunninghouder beschikken over een systeem, beleid of plan dat voldoet aan de eisen die al in het voorschrift zijn gesteld. De beslissing van het bevoegd gezag kan hoogstens de zekerheid verschaffen dat wordt voldaan aan het voorschrift. De rechtbank ziet geen bezwaren tegen een dergelijke goedkeuringseis. Het komt de rechtszekerheid ten goede. Dat de BBT niet voorzien in een goedkeuringseis, leidt niet tot een ander oordeel.
Als is bepaald dat het systeem, beleid of plan moet zijn goedgekeurd voordat het wordt ingevoerd (bijvoorbeeld in voorschrift 4.1.2 eerste volzin) of dat het bevoegd gezag er mee moet instemmen (zoals opgenomen in voorschrift 1.1.2 van het bestreden besluit), dan heeft de beslissing wel rechtsgevolg (namelijk de invoering van het plan). Dan wreekt zich dat in de Wabo en de Omgevingswet geen enkele bepaling is opgenomen over de voorbereiding, bekendmaking of publicatie van deze beslissing en dat de rechtsbescherming dus niet in de Wabo of en de Omgevingswet is geregeld. Dan zal moeten worden teruggevallen op de Awb. Derden hebben dan geen wettelijke mogelijkheid om kennis te nemen van een dergelijke beslissing. Overigens bepaalt voorschrift 3.7.3 dat het daarin genoemde programma binnen één maand na goedkeuring dient te worden ingevoerd. Dat ontslaat eiseres 1 niet van de verplichting een programma op te stellen.
Een andere variant is het goedkeuren van evaluaties of herzieningen van plannen. De verplichting om opgestelde plannen regelmatig te evalueren volgt ook uit diverse BBT conclusies. Uit evaluaties kan volgen dat aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn. De evaluatieverplichting is niet in strijd met het recht. De BBT-conclusies voorzien niet in een goedkeuringseis van deze evaluaties. De rechtbank ziet geen rechtsgevolg verbonden aan een de beslissing over de goed (of af)keuring van een evaluatie. De rechtbank is van oordeel dat geen rechtsgevolg is verbonden aan de enkele beslissing over de goedkeuring van een evaluatie of herziening. Als evenwel tevens de verplichting is opgenomen dat de inrichting in werking moet zijn conform het herziene goedgekeurde plan, dan is, in lijn met de hierboven aangehaalde rechtspraak van de Afdeling, wel een rechtsgevolg verbonden aan het besluit over de goedkeuring van de herziening.
In het bestreden besluit zijn ook voorschriften opgenomen met de mogelijkheid voor vergunninghouder om een onderbouwing aan te leveren dat niet kan worden voldaan aan een gestelde emissie-eis. Als het bevoegd gezag goedkeuring verleend mag vervolgens van de emissie-eis worden afgeweken. De rechtbank noemt voorschriften 3.1.5, 3.1.8, 3.2.4 en 3.3.3, 3.5.4 en 3.5.6. Aan deze goedkeuring is ook een rechtsgevolg verbonden. De rechtbank zal deze voorschriften apart bespreken bij de beroepsgrond over de emissie-eisen.
De rechtbank heeft bedenkingen bij het opnemen van een goedkeuringseis met een rechtsgevolg.
De verplichting om een plan voorafgaand aan invoering ter goedkeuring voor te leggen aan het bevoegd gezag heeft ook rechtsgevolg. Als een plan niet is goedgekeurd, mag het immers niet worden ingevoerd en wordt direct gehandeld in strijd met het voorschrift om het plan wel in te voeren. Als reeds in het voorschrift is omschreven waar het plan aan moet voldoen, heeft de goedkeuring ervan geen meerwaarde (en is het onevenredig) om de invoering ervan te koppelen aan een goedkeuringseis.
De rechtbank is verder van oordeel dat de rechtsbescherming tegen een dergelijk besluit (met rechtsgevolg) over goedkeuring onvoldoende is. De rechtbank ziet in afdeling 16.7 van de Omgevingswet geen bijzondere bekendmakings- of publicatieverplichtingen voor goedkeuringsbesluiten. Dat betekent dat de algemene bekendmakingsverplichtingen in de Awb van toepassing zijn en dat het bevoegd gezag zou kunnen volstaan met toezending van het besluit aan degene die goedkeuring verzoekt. Derden zijn in dat geval niet op de hoogte. Het had dan in de regel gelegen om in ieder geval te voorzien in een buitenwettelijke publicatieverplichting in het bestreden besluit.
Tot slot voorzien een aantal voorschriften tot het goedkeuren van evaluaties en herzieningen van overgelegde systemen of plannen. De verplichting om opgestelde plannen regelmatig te evalueren volgt ook uit diverse BBTconclusies. De BBTconclusies voorzien echter niet in een goedkeuringseis van deze evaluaties en herzieningen. Eisers hebben terecht aangevoerd dat deze aanvullende goedkeuringseis het bevoegd gezag de buitenwettelijke mogelijkheid biedt om willekeurige aanvullende maatregelen op te leggen of eisen te stellen waaraan moet zijn voldaan alvorens goedkeuring wordt verleend. Als aanvullende maatregelen of eisen worden opgelegd op basis van deze buitenwettelijke mogelijkheid, wordt de omgevingsvergunning zelf niet gewijzigd maar vergunninghouder kan wel worden geconfronteerd met zwaardere eisen en kan genoodzaakt zijn om extra investeringen te plegen. Overigens neemt de rechtbank ook in aanmerking dat op basis van een evaluatie of herziening een plan minder maatregelen kan gaan omvatten waardoor derden kunnen worden benadeeld. De rechtbank acht een goedkeuringseis verbonden aan een evaluatie of herziening slechts toelaatbaar als in het voorschrift zelf een doorkijkje wordt gegeven naar mogelijke aanvullende maatregelen, zodat vergunninghouder of derden weten waar zij aan toe kunnen zijn.
Het besluit over goedkeuring is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb maar wordt bij gebrek aan een wettelijke regeling voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure (met de mogelijkheid van bezwaar en daarna beroep). De wijziging van de omgevingsvergunning moet echter worden voorbereid met de uitgebreide procedure (zoals bij het bestreden besluit is gebeurd). Een onbeperkte buitenwettelijke mogelijkheid om aanvullende maatregelen op te leggen of eisen te stellen is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met de rechtszekerheid en in strijd met het systeem van de Wabo en de Omgevingswet. Dat neemt overigens niet weg dat uit evaluaties kan volgen dat aanvullende maatregelen nodig zijn maar het bevoegd gezag kan hiertoe een nieuw besluit nemen tot wijziging van de vergunning.
De rechtbank concludeert dat het stellen van een goedkeuringseis in de voorschriften 1.1.2, 1.1.3, 3.8.2, 4.1.2 en 5.1.2 en het rechtsgevolg dat voortvloeit uit de laatste volzin van artikel 3.7.3 van het bestreden besluit niet volgt uit de BBT-conclusies zelf, in strijd is met de rechtszekerheid en op gespannen voet staat met het systeem van de Wabo en de Omgevingswet.
