De Afdeling heeft op 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174 een richtinggevende uitspraak gedaan over welk recht, de Wro dan wel de Omgevingswet, van toepassing is als een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan na 1 januari 2024 wordt vernietigd en daarna nieuwe besluitvorming moet plaatsvinden.
De raad moet bij het nemen van een nieuw besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels toepassen. Dat heeft tot gevolg dat de raad niet kan terugvallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan, omdat in het ontwerpbestemmingsplan geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling zal hieronder uitleggen hoe zij tot deze uitleg van het recht is gekomen.
Een bestemmingsplan dat in werking is getreden, maakt per 1 januari 2024 deel uit van het omgevingsplan
Als het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet door de voorzieningenrechter van de Afdeling is geschorst naar aanleiding van een binnen de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening, dan betekent dat dat het bestemmingsplan in werking is getreden. Alleen schorsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan kan ervoor zorgen dat een plan niet in werking treedt. Alleen schorsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan kan ervoor zorgen dat een plan niet in werking treedt.
Doordat het bestemmingsplan in werking is getreden, geldt dat plan vanaf 1 januari 2024 als deel van het omgevingsplan. Dat volgt uit artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet. Dit artikel vereist niet dat alleen onherroepelijke plannen deel uitmaken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Steun voor deze opvatting vindt de Afdeling in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, blz. 460). Daarin staat: "Als geen voorlopige voorziening wordt aangevraagd of toegewezen zal een bestemmingsplan dat op het moment van in werking treden van de Omgevingswet nog niet is vastgesteld, maar waarvan al wel het ontwerp ter inzage ligt of heeft gelegen, na vaststelling, bekendmaking en het verstrijken van de beroepstermijn in zijn geheel deel gaan uitmaken van het omgevingsplan, ook als tegen (onderdelen van) dat plan beroep is ingesteld. Alleen voor de behandeling van het beroep (inclusief een eventuele toepassing van de bestuurlijke lus) blijft het oude recht van toepassing."
Na vernietiging van het in werking getreden bestemmingsplan geldt het voorgaande planologische regime als deel van het omgevingsplan
Als gevolg van de vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vervalt dat deel van het omgevingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling herleeft dan automatisch het voorgaande planologische regime en heeft dat regime dan te gelden als deel van het omgevingsplan. Uit artikel 4.6, derde lid, van de Iw Ow volgt namelijk dat het oude recht van toepassing blijft op een beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan tot dit besluit onherroepelijk is. Het bestemmingsplan heeft weliswaar na de inwerkingtreding daarvan te gelden als onderdeel van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, maar voor de beroepsprocedure blijft het plan gelden als een bestemmingsplan waarop het oude recht van toepassing is. Dat oude recht reguleert ook de gevolgen van de vernietiging van het bestemmingsplan.
Op het nieuw te nemen besluit is de Omgevingswet van toepassing
Dat bij het nemen van een nieuw besluit door de raad de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing zijn, volgt naar het oordeel van de Afdeling uit artikel 4.6, tweede lid, van de Iw Ow. Op grond van dit lid blijft het oude recht van toepassing tot het bestemmingsplan van kracht is, wat betekent dat het bestemmingsplan in werking moet zijn getreden. Zoals hiervoor is overwogen, maakt een in werking getreden bestemmingsplan op grond van artikel 4.6, eerste lid, van rechtswege deel uit van het omgevingsplan. Met de vernietiging van het besluit tot vaststelling van dat bestemmingsplan kan er niet opnieuw meer sprake zijn van een situatie als bedoeld in het tweede lid. Dat overgangsrecht is met het van kracht worden van het bestemmingsplan immers uitgewerkt. Steun voor deze opvatting vindt de Afdeling op meerdere plekken in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, blz. 460 en 461). Zo staat op blz. 460: "Als tweede «kantelmoment» van «oud» naar «nieuw» wordt voorgesteld om bij het bestemmingsplan - in afwijking van de hoofdregel in artikel 4.4 - niet te kiezen voor het moment van onherroepelijkheid, maar voor het (eerder gelegen) moment van inwerkingtreding. Door voor op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet lopende totstandkomings- of beroepsprocedures het omslagmoment voor bestemmingsplannen naar het omgevingsplan te vervroegen, wordt voorkomen dat er een juridisch vacuüm ontstaat." En op blz. 461 staat: "Als die uitspraak leidt tot vernietiging van (een onderdeel van) een bestemmingsplan, dan geldt in de plaats daarvan het oude, onderliggende bestemmingsplan als onderdeel van het omgevingsplan. Het gemeentebestuur kan die onderdelen dan in gewijzigde vorm en met in achtneming van de uitspraak opnieuw vaststellen als een wijziging van het omgevingsplan."
De toepasselijkheid van het nieuwe recht heeft tot gevolg dat bij het nemen van een nieuw besluit door de raad niet meer kan worden teruggevallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan. Ook niet als de raad een ontwikkeling wil mogelijk maken die niet wezenlijk afwijkt van hetgeen waarin het ontwerpbestemmingsplan voorzag en er daarbij ook geen sprake is van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt. Dit komt omdat in het ontwerpbestemmingsplan geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een nieuw te nemen besluit moet dus voldoen aan de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels.
Gevolgen voor andere planologische plannen, plandelen en planonderdelen
Het voorgaande geldt ook voor besluiten tot vaststelling van wijzigings-, uitwerkings- inpassings- en exploitatieplannen en in de situatie waarin alleen één plandeel of meerdere plandelen worden vernietigd.
Als slechts sprake is van een vernietiging van een planonderdeel (zoals een planregel, een functieaanduiding, een gebiedsaanduiding of een dubbelbestemming), dan blijven de op de verbeelding aangegeven (hoofd)bestemmingen met (een deel van) de daarvoor geldende planregels gewoon gelden. Het bestemmingsplan blijft voor het gehele plangebied dus van kracht en deel uitmaken van het omgevingsplan, met uitzondering van het vernietigde planonderdeel. Dat betekent dat ook bij het nemen van een nieuw besluit door de raad vanwege de vernietiging van dit planonderdeel altijd de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing zijn.
Voorlichting over het toepasselijk recht in verschillende varianten
Ter voorlichting geeft de Afdeling aan wat het toepasselijk recht is in verschillende varianten op de vernietiging van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of delen daarvan.
Gehele bestemmingsplan is geschorst naar aanleiding van een binnen de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening en de Afdeling vernietigt het gehele besluit tot vaststelling
Wanneer de voorzieningenrechter van de Afdeling naar aanleiding van een binnen de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening het gehele bestemmingsplan heeft geschorst en de Afdeling in de bodemprocedure het gehele besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan heeft vernietigd, dan geldt het volgende. Als de raad in dat geval een ontwikkeling mogelijk wil maken die niet wezenlijk afwijkt van hetgeen waarin het ontwerpbestemmingsplan voorzag en er daarbij ook geen sprake is van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt, dan moet de raad bij het nemen van een nieuw besluit wél het recht zoals dat gold voor 1 januari 2024 (Wro) toepassen. De raad kan dan wel teruggevallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan. Het vernietigde bestemmingsplan is immers nooit in werking getreden en dus niet van kracht geworden en heeft ook geen deel uitgemaakt van het omgevingsplan. Het overgangsrecht uit artikel 4.6, tweede lid, van de Iw Ow is dan ook niet uitgewerkt.
Hetzelfde geldt wanneer de voorzieningenrechter naar aanleiding van een binnen de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening alleen bepaalde plandelen heeft geschorst en de Afdeling deze plandelen in de bodemprocedure vernietigt. Als de raad in dat geval voor die plandelen een ontwikkeling mogelijk wil maken die niet wezenlijk afwijkt van hetgeen waarin het ontwerpbestemmingsplan in zoverre voorzag en er daarbij ook geen sprake is van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt, dan moet de raad bij het nemen van een nieuw besluit het recht zoals dat gold voor 1 januari 2024 (Wro) toepassen. De raad kan dan teruggevallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan.
Het bovenstaande geldt alleen in de situaties waarin de schorsing van het bestemmingsplan en/of de plandelen doorloopt tot de uitspraak van de Afdeling in de bodemprocedure. De schorsing is dus niet tussentijds opgeheven.
Pas na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan is het gehele plan geschorst en de Afdeling vernietigt het gehele besluit tot vaststelling
Wanneer het bestemmingsplan na afloop van de beroepstermijn in werking is getreden en dus van kracht is geworden, de voorzieningenrechter van de Afdeling naar aanleiding van een verzoek om voorlopige voorziening het gehele bestemmingsplan nadien heeft geschorst en de Afdeling in de bodemprocedure het gehele besluit tot vaststelling van bestemmingsplan heeft vernietigd, dan geldt het volgende. Als de raad in dat geval opnieuw een ontwikkeling mogelijk wil maken, dan moet de raad bij het nemen van een nieuw besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels toepassen. De raad kan niet teruggevallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan. Het overgangsrecht uit artikel 4.6, tweede lid, van de Iw Ow is uitgewerkt, omdat het vernietigde bestemmingsplan - voordat het bestemmingsplan werd geschorst - van kracht is geworden.
Hetzelfde geldt wanneer de voorzieningenrechter na inwerkingtreding van het bestemmingsplan alleen bepaalde plandelen heeft geschorst en de Afdeling deze plandelen in de bodemprocedure vernietigt. Het overgangsrecht uit artikel 4.6, tweede lid, van de Iw Ow is uitgewerkt en de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels zijn van toepassing op een nieuw te nemen besluit. Als de raad in dat geval voor die plandelen opnieuw een ontwikkeling mogelijk wil maken, dan kan dus niet worden teruggevallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan.
Slechts enkele delen van het bestemmingsplan zijn geschorst naar aanleiding van een binnen de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening en de Afdeling vernietigt het gehele besluit tot vaststelling
Wanneer de voorzieningenrechter van de Afdeling naar aanleiding van een binnen de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening enkele delen van het bestemmingsplan heeft geschorst en de Afdeling in de bodemprocedure het gehele besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigt, dan geldt het volgende. Als de raad in dat geval opnieuw een ontwikkeling mogelijk wil maken, dan moet de raad bij het nemen van een nieuw besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels toepassen en kan niet worden teruggevallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan. De geschorste delen van het bestemmingsplan zijn weliswaar niet in werking getreden en dus niet van kracht geworden en maken dus ook geen deel uit van het omgevingsplan, maar de overige delen van het bestemmingsplan zijn wel van kracht geworden en maken wel deel uit van het omgevingsplan. Deze situatie zou bij een strikte uitleg van artikel 4.6, tweede lid, van de Iw Ow ertoe leiden dat voor wat betreft de geschorste delen van het bestemmingsplan wel zou kunnen worden teruggevallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan, maar niet voor wat betreft de niet geschorste delen van het bestemmingsplan. De Afdeling acht dit uit oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk. Omdat in deze beschreven situatie alleen enkele delen van het bestemmingsplan niet van kracht zijn geworden en de rest van het bestemmingsplan wel, ziet de Afdeling aanleiding om te oordelen dat op het nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing zijn. Dat houdt dus in dat het overgangsrecht van artikel 4.6, tweede lid, van de Iw Ow is uitgewerkt.
art. 6:19-besluiten
Wanneer er na 1 januari 2024 gedurende de beroepsprocedure over een bestemmingsplan een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb wordt genomen, dan geldt dat op dat besluit nog het oude recht van toepassing is. Zoals hiervoor is overwogen, volgt uit artikel 4.6, derde lid, van de Iw Ow dat het oude recht van toepassing blijft op een beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan tot dit besluit onherroepelijk is. Het bestemmingsplan heeft weliswaar na de inwerkingtreding daarvan te gelden als onderdeel van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, maar voor de beroepsprocedure blijft het plan gelden als een bestemmingsplan waarop het oude recht van toepassing is. Als dan tijdens een lopende beroepsprocedure een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb wordt genomen, dan wijzigt dit besluit voor de beroepsprocedure het bestemmingsplan waarop het oude recht op van toepassing is. Dit geldt voor een ambtshalve genomen besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb en voor een dergelijke besluit na toepassing van een bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a van de Awb. Steun voor deze opvatting vindt de Afdeling in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, blz. 461). Daarin staat: "Als die uitspraak leidt tot vernietiging van (een onderdeel van) een bestemmingsplan, dan geldt in de plaats daarvan het oude, onderliggende bestemmingsplan als onderdeel van het omgevingsplan. Het gemeentebestuur kan die onderdelen dan in gewijzigde vorm en met in achtneming van de uitspraak opnieuw vaststellen als een wijziging van het omgevingsplan. Dit ligt anders bij een tussentijdse reparatie via een bestuurlijke lus: in dat geval heeft de wijziging door het gemeentebestuur nog betrekking op het (onderdeel van het) bestemmingsplan dat nog niet geldt als onderdeel van het omgevingsplan. Voor zo’n tussentijdse reparatie op last van de bestuursrechter lopende de beroepsprocedure geldt dus nog het oude recht." Deze uitleg past ook bij de eerbiedigende werking voor lopende procedures die de wetgever aan het overgangsrecht ten grondslag heeft gelegd.
De Afdeling merkt op dat ook een andere uitleg mogelijk is van het toepasselijk recht op een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. In de meeste gevallen zal een dergelijk besluit worden genomen als een bestemmingsplan van kracht is en het overgangsrecht van artikel 4.6, tweede lid, van de Iw Ow dus is uitgewerkt. De Ow en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels zouden in dat geval van toepassing zijn op een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. In de Kamerstukken zijn ook voor deze uitleg aanknopingspunten te vinden. Zo staat op blz. 462 met betrekking tot artikel 4.6, derde lid, van de Ow: "Niet altijd zal overigens gedurende de gehele beroepsprocedure het oude recht worden doorlopen. Als de bestuursrechter in geval van vernietiging van een onderdeel van een bestemmingsplan met toepassing van artikel 8:72, eerste lid, Awb bepaalt om zelf in de zaak te voorzien, moet de rechter in beginsel uitgaan van de op dat moment geldende feiten en omstandigheden en het op dat moment geldende recht. Daarnaast mag een bestuursorgaan hangende het beroep te allen tijde een nieuw besluit nemen, dat dan gebaseerd is op het op dat moment geldende recht." Gevolg geven aan deze uitleg zou betekenen dat op een ambtshalve genomen besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb het nieuwe recht van toepassing zou zijn. Op een besluit tot wijziging van het bestemmingsplan naar aanleiding van een toegepaste bestuurlijke lus, zou echter op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Iw Ow, het oude recht van toepassing zijn. De Afdeling acht deze uitleg uit oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk.
