Is de last voldoende duidelijk en is deze niet te verstrekkend?

Het college heeft bij besluit van 18 november 2021 aan appellant A een last onder dwangsom opgelegd. Het college stelt dat een garage met woonkenmerken niet in overeenstemming is met de omgevingsvergunning en dat het gebruik daarvan als woning in strijd is met het bestemmingsplan. Om aan de last te voldoen moeten de woonkenmerken uit de garage worden verwijderd.

De rechtbank heeft in haar uitspraak geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de garage niet in overeenstemming is met de omgevingsvergunning en het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De rechtbank is daarom van oordeel dat sprake is van overtredingen waartegen het college handhavend heeft kunnen optreden.

Is de last duidelijk en gaat deze verder dan noodzakelijk?

Appellant A betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last duidelijk is en niet te ver gaat. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een lastgeving voldoende duidelijk en concreet moet zijn geformuleerd. Dat is de last niet, omdat in de last niet wordt aangegeven wat concreet moet worden gedaan om het bijgebouw wel in overeenstemming met de vergunning te brengen. Om de verwarring nog groter te maken heeft het college daarentegen ook gecommuniceerd dat niet per sé alle woonelementen hoeven te worden verwijderd. In een email van 3 november 2021 is vermeld dat de douche dan wel de wastafel zou mogen blijven als de keuken wordt verwijderd. Verder bevat de last feitelijke onjuistheden. In de last wordt gesproken over de aanwezigheid van een oven en/of een fornuis. Dit klopt niet. In het keukenblok waren alleen een combimagnetron en een 2-pits kookplaat aanwezig. Daarnaast gaat de last ook te ver. Er had ook kunnen worden volstaan met het verwijderen van alleen de keuken en of badkamer. Ook dan kan het bijgebouw immers niet langer als woning worden gebruikt, aldus appellant A.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2852, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1020, is het bestuursorgaan op grond van artikel 5:32a van de Awb verplicht in de last de te nemen herstelmaatregelen te omschrijven. De omschrijving van de te nemen herstelmaatregelen moet uit een oogpunt van rechtszekerheid voldoende duidelijk zijn voor de overtreder.

De in het besluit op bezwaar gehandhaafde last luidt dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, artikel 2.3, aanhef en onder b en artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo moet worden beëindigd en beëindigd moet worden gehouden dan wel ongedaan moet worden gemaakt. Daarbij staat dat dit kan worden gedaan door de schuur in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning van 21 oktober 2020. In de last wordt benoemd dat de aanwezige woonkenmerken moeten worden verwijderd. De Afdeling stelt vast dat in de motivering van het besluit op bezwaar is toegelicht om welke woonkenmerken het gaat, namelijk een keuken met fornuis en oven, een toilet, wastafel en douche alsmede op de eerste verdieping een tweepersoonsbed.

De Afdeling is het met de rechtbank eens dat de last niet onduidelijk is. In de last staat dat appellant A de overtreding kan beëindigen door het bijgebouw weer in overeenstemming te brengen met de verleende omgevingsvergunning. Daarbij is ook benoemd dat alle woonkenmerken moeten worden verwijderd. In de motivering van het besluit op bezwaar heeft het college concreet toegelicht waarom dit moet.

In de motivering staat dat door het aanbrengen van woonkenmerken een zelfstandige woning is gecreëerd. Dat in de email van 3 november 2021 is gecommuniceerd dat niet per sé alle elementen hoeven te worden verwijderd doet aan de duidelijkheid van de last niet af. Alleen al omdat deze mail dateert van voor de besluiten van 18 november 2021 waarmee het college de last onder dwangsom heeft opgelegd en het besluit op bezwaar van 15 juni 2022 waarin dit besluit is gehandhaafd. In beide opvolgende besluiten heeft het college immers benoemd en uitgelegd waarom alle woonkenmerken moeten worden verwijderd om de overtredingen te beëindigen en daarmee aan de last te voldoen. Dat de last feitelijke onjuistheden zou bevatten, omdat in het keukenblok in plaats van een oven een combimagnetron aanwezig was en ook geen fornuis maar een 2-pits kookplaat, wat daar verder ook van zij, doet evenmin aan de duidelijkheid van de last af.

Het college heeft in dit geval ook in redelijkheid kunnen gelasten om alle woonkenmerken te verwijderen, omdat met verwijdering van slechts één van deze voorzieningen het bijgebouw eenvoudig opnieuw geschikt kan worden gemaakt voor zelfstandige bewoning en daarmee als tweede woning (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1520). Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik als zelfstandige woning niet is toegestaan. Daarbij komt dat als appellant A alleen de badkamer of keuken verwijdert de schuur ook niet in overeenstemming kan worden geacht met de omgevingsvergunning en dat dan dus nog steeds sprake is van een overtreding.

De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de opgelegde last te verstrekkend is. Overigens heeft het college ter zitting benoemd dat het uit coulance alsnog heeft ingestemd met behoud van de douche en dat met het verwijderen van de overige woonkenmerken de overtreding voor het college als beëindigd kan worden beschouwd.