Een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel komt niet vaak voor. Uitspraken waarin de Afdeling een beroep op het vertrouwensbeginsel in een handhavingszaak honoreert, zijn nóg zeldzamer. Daarom namen Roy van der Steen en Burhan Ullah met veel belangstelling kennis van een Afdelingsuitspraak van 10 april 2024.
Almere Invest koopt op 22 februari 2010 appartementen op de verdiepingen van een pand in Almere. In 2014 zijn de appartementen gesplitst in drie zelfstandige woonruimten waarvan de eigendom is overgegaan op Almere Invest.
Op 31 juli 2019 hebben een tweetal bedrijven (hierna: derde-belanghebbenden) het college verzocht om handhavend op te treden tegen de gedeeltelijke bewoning van het pand. Het verzoek is op 9 augustus 2019 afgewezen, omdat het gebruik van de verdiepingen van het pand als woning volgens het college onder het gebruiksovergangsrecht valt van het bestemmingsplan ‘Grote Markt Almere Stad’. Tegen de afwijzing hebben derde-belanghebbenden bezwaar gemaakt. Het bezwaar wordt gegrond verklaard en het college gaat alsnog handhavend optreden tegen de bewoning van het pand.
De rechtbank verklaart het beroep van Almere Invest tegen het besluit op bezwaar ongegrond. Almere Invest laat het er niet bij zitten en gaat in hoger beroep. In hoger beroep doet Almere Invest onder meer een beroep op het gebruiksovergangsrecht en, zo begrijpt de Afdeling, een beroep op het vertrouwensbeginsel. Het beroep op het gebruiksovergangsrecht slaagt niet, omdat Almere Invest niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bewoning op de verdiepingen van het pand bestond op de peildatum.
Volgens Almere Invest mocht zij erop vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden tegen het gebruik van de verdiepingen van het pand voor wonen. Ter onderbouwing wijst Almere Invest naar de gevoerde gesprekken met de gemeente voorafgaand aan de koop van het pand, naar de ‘Inventarisatie bestaande woonfuncties Grote Markt’ (als bijlage toegevoegd aan het bestemmingsplan) en naar de in 2013 en 2014 afgewezen handhavingsverzoeken.
Almere Invest stelt dat in de gevoerde gesprekken ook zou zijn gesproken over de omstandigheid dat op dat concrete moment geen bewoners aanwezig waren. De gemeente zou toen kenbaar hebben gemaakt dat het gebruik voor wonen kon worden voortgezet. Het college heeft dit standpunt niet betwist.
In de aangehaalde Inventarisatie wordt het pand in kwestie ook genoemd, waarbij wordt overwogen dat het pand voldoet aan de voorwaarden van het gebruiksovergangsrecht.
Dat de gemeente lange tijd van mening is geweest dat het gebruiksovergangsrecht van toepassing is, blijkt ook uit het feit dat in 2013 en 2014 handhavingsverzoeken tegen de bewoning van het pand om die reden door het college zijn afgewezen. Dit standpunt is tot aan het besluit op bezwaar in de huidige procedure gehandhaafd.
De Afdeling oordeelt dat het college met bovenstaande gedragingen vertrouwen heeft geschapen bij Almere Invest. Het college heeft zich namelijk vanaf 2010 tot het besluit op bezwaar van 4 juni 2020 consequent op het standpunt gesteld dat het gebruik van de verdiepingen van het pand voor wonen op grond van het gebruiksovergangsrecht was toegestaan en heeft op die grond eerdere handhavingsverzoeken steeds afgewezen.
Van gewijzigde feiten en omstandigheden op basis waarvan het college in het besluit van 4 juni 2020 wel tot handhaving is overgegaan, is niet gebleken. Het college heeft bovendien niet gemotiveerd welke andere belangen zwaarder wegen dan de gerechtvaardigde verwachting dat het college niet handhavend zou optreden. Daarom vindt de Afdeling dat het gerechtvaardigd gewekt vertrouwen dient te worden nageleefd.
De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank en het besluit op bezwaar van 4 juni 2020. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar.
Allereerst valt het op dat, althans zo lijkt het, bij de rechtbank geen beroep is gedaan op het vertrouwensbeginsel. In de tekst van de uitspraak komt de Inventarisatie terug en passeren ook de eerdere handhavingsverzoeken de revue, maar de rechtbank beoordeelt dit enkel in het licht van het gebruiksovergangsrecht. In tegenstelling tot de rechtbank, leest de Afdeling in de gronden van het hoger beroep wel een beroep op het vertrouwensbeginsel. Dat blijkt uit de zinsnede ‘zo begrijpt de Afdeling’. Hiermee vult de Afdeling ambtshalve de rechtsgronden aan (artikel 8:108, eerste lid samen met artikel 8:69, tweede lid van de Awb).
Op basis van de verwijzingen naar de diverse gedragingen van het college menen wij dat de Afdeling dit heeft opgevat als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Het verschil in de uitspraken is daarom interessant, omdat de Afdeling ten aanzien van een beroep op het vertrouwensbeginsel expliciet oordeelt dat de rechtbank dit niet heeft onderkend.
Voor het aannemen van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen is het samenspel van gedragingen van het college doorslaggevend. In de eerste plaats heeft het college vanaf 2010 tot het besluit van 4 juni 2020 een consequente lijn aangehouden dat de bewoning van de verdiepingen van het pand wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht. Van gewijzigde feiten en omstandigheden die aanleiding geven om wel tot handhaving over te gaan is niet gebleken.
Daarnaast blijkt uit de Inventarisatie dat het gebruik van het pand als woning onder het gebruiksovergangsrecht valt. Deze Inventarisatie maakt onderdeel uit van het onherroepelijke bestemmingsplan. In het kader van de rechtszekerheid dient te worden uitgegaan van de juistheid van de Inventarisatie.
Verder heeft het college niet betwist dat voor de aankoop van het pand een gesprek heeft plaatsgevonden over de toepassing van het gebruiksovergangsrecht en over de omstandigheid dat op dat concrete moment geen bewoners aanwezig waren. Dat geen bewoners aanwezig waren zou een aanwijzing kunnen zijn geweest dat het gebruiksovergangsrecht niet aan de orde is, maar het college heeft dat niet kenbaar gemaakt.
Als het college toch handhavend wil optreden, zal dit voldoende moeten worden gemotiveerd. Omdat geen sprake is van gewijzigde feiten en omstandigheden wordt dit een lastige taak. Daarom lijkt het ons niet anders dan dat het bezwaar alsnog ongegrond zal worden verklaard.
Doordat het gebruiksovergangsrecht niet aan de orde is, is sprake van een overtreding. Om duidelijkheid te scheppen en om verdere discussies te voorkomen, is het aan te bevelen om het gebruik van de verdiepingen van het pand voor bewoning te legaliseren door dit op te nemen in het omgevingsplan of door het verlenen van een omgevingsvergunning.
