Handhavingsuitspraak onder regime Omgevingswet: omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk + overtredingen Bbl

Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en de Ow in werking getreden. Van een situatie beschreven in bijvoorbeeld artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet (IwOw) of van een situatie als beschreven in artikel 4.23 IwOw is geen sprake. Er is immers geen sprake van een handhavingsverzoek of een handhavingsbesluit dat dateert van voor 1 januari 2024. Het eerste handhavingsbesluit in deze zaak dateert van 6 maart 2024 en is niet genomen op een daartoe strekkend verzoek van voor 1 januari 2024. Op de handhavingsbesluiten van 6 maart 2024, 28 maart 2024 en 22 maart 2024 is derhalve de Ow van toepassing.

In de besluiten worden de volgende grondslagen aangevoerd als overtredingen:

- artikel 4.3, eerste lid, Ow in samenhang met artikel 7.7, eerste lid, Bbl;

- artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1e, Ow;

- artikel 5.5, tweede lid, aanhef en onder c, Ow en

- artikel 4.3, eerste lid, en 4.4 Ow in samenhang met artikel 6.7, eerste lid, Bbl.

Verweerder stelt dat verzoeker met het aanvangen van de bouwwerkzaamheden in strijd handelt met:

- artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder a, en onder 1e, van de Omgevingswet (Ow), dat ziet op het verbod te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit, voor zover gesteld met het oog op veiligheid en gezondheid;

- artikel 5.5, tweede lid, aanhef en onder c, Ow, dat ziet op het verbod te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit;

-artikel 6.7, eerste lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), waarin het verbod is neergelegd een bouwwerk te gebruiken zonder dit ten minste vier weken voor het begin van het gebruik te melden.

Het college heeft daarbij gesteld dat de werkzaamheden niet vergunningsvrij zijn op grond van artikel 2.25, 2.26, 2.27 en 2.29 Bbl.

Bij dit als herstelbesluit aangeduide besluit heeft verweerder het besluit van 6 maart 2024 gewijzigd (hierna aangeduid als: herstelbesluit).

Verweerder formuleert de hiervoor vermelde eerste twee constateringen op gelijke wijze. Hij voegt aan de derde constatering, die ziet op gebruik zonder te voldoen aan de voorwaarden van de omgevingsvergunning, toe: “, onder meer is geen gebruiksmelding brandveilig gebruik gedaan terwijl dat wel is vereist”.

In iets andere bewoording herhaalt verweerder dat verzoeker in afwijking van de (voorwaarden van de) omgevingsvergunning het pand is gaan verbouwen en in gebruik gaan nemen, dat verzoeker de startmelding niet had gedaan, de in de voorschriften genoemde bescheiden niet tijdig had aangeleverd en geen goedkeuring had verkregen en de gebruiksmelding/melding brandveilig gebruik niet (tijdig) had gedaan. Voorts voert verweerder aan dat verzoeker het pand in afwijking van de omgevingsvergunning in gebruik heeft. Verder voert hij aan dat geconstateerd is dat brandveiligheid niet is aangetoond en essentiële brandveiligheidsvoorzieningen ontbreken, terwijl het pand in gebruik is voor huisvesting van niet- of beperkt zelfredzame personen met een zorgindicatie voor 24-uurszorg. Verweerder beschrijft de zijn inziens (brand)onveilige situatie, die onder meer zou bestaan uit het ontbreken van een brandmeld- en ontruimingsinstallatie, foute vluchtrouteaanduidingen, verkeerd sluitwerk en de aanwezigheid van bouwmaterialen.

Verweerder kwalificeert de constateringen nu als overtreding van:

- artikel 4.3, eerste lid, OW in samenhang met artikel 7.7, eerste lid, Bbl, waarin is bepaald dat het bevoegde gezag twee dagen voor het begin van bouwwerkzaamheden daarover wordt geïnformeerd;

- artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1e, Ow;

- artikel 5.5, tweede lid, aanhef en onder c, Ow en

- artikel 4.3, eerste lid, en 4.46 OW in samenhang met artikel 6.7, eerste lid, Bbl.

Na de last onder dwangsom maar voor het herstelbesluit heeft verweerder – ook – een last onder bestuursdwang opgelegd. Verweerder voert daarin aan dat toezichthouders tijdens controles van 7 en 8 maart 2024 hebben geconstateerd dat het pand nog werd gebruikt voor bewoning door zorgbehoeftigen en dat tijdens een controle op 12 maart 2024 nog in het pand werd gewerkt en verbleven. Verweerder voert aan dat is geconstateerd dat:

1. Er is begonnen met de (ver)bouw zonder startmelding voor de aanvraag van de werkzaamheden;

2. Er wordt gebouwd in afwijking van de (voorwaarden van de) omgevingsvergunning;

3. Er wordt gebruik gemaakt van het bouwwerk zonder dat is voldaan aan de voorwaarden van de verleende omgevingsvergunning, onder meer is de vereiste gebruiksmelding brandveilig gebruik niet gedaan;

4. In het bouwwerk ontbreekt een brandmeldinstallatie en ontruimingsinstallatie. Ook ontbreken een ontruimingstekening i.v.m. zorg, ventilatieroosters in woonruimten, luchttoevoerroosters in woonruimten, drangers op de deuren naar de kamers, brandwerende kozijnen en juiste aanbevelingen voor vluchtroutes;

5. Er zijn twijfels over de bouwkundige veiligheid van het gebouw en de kamers en de bouwkundige brandveiligheid is niet aangetoond middels toezicht op de omgevingsvergunning;

6. Ondanks de gebreken op het gebied van de brandveiligheid is het pand in gebruik gegeven voor de huisvesting van niet- of beperkt zelfredzame personen met een zorgindicatie op grond van de Wet langdurige zorg met 24-uurszorg;

Verweerder wijst er in dit besluit ook op dat niet vier weken voor het begin van het gebruik een melding brandveilig gebruik is gedaan en dat voorgeschreven documenten niet voor de bouw zijn aangeleverd.

Daarmee is volgens verweerder sprake van overtreding van:

- artikel 4.3, eerste lid, Ow in samenhang met artikel 7.7, eerste lid, Bbl;

- artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1e, Ow;

- artikel 5.5, tweede lid, aanhef en onder c, Ow en

- artikel 4.3, eerste lid, en 4.4 Ow in samenhang met artikel 6.7, eerste lid, Bbl.

Het college heeft daarom bij het besluit van 12 maart 2024, schriftelijk vastgelegd op 22 maart 2024, een last onder bestuursdwang (hierna: bestuursdwangbesluit) opgelegd en het pand op 12 maart 2024 gesloten en verzoeker gelast het pand gesloten te houden. Verweerder houdt het pand gesloten totdat verzoeker voor aanvang van de “betreffende” werkzaamheden ter goedkeuring bij de Afdeling Advies en Toezicht een aantal bescheiden heeft ingediend en deze bescheiden door de Afdeling Advies en Toezicht zijn gecontroleerd en geaccordeerd. Het gaat om de bescheiden genoemd in de omgevingsvergunning die hiervoor onder 7 zijn geciteerd.

Interessante rechtsoverwegingen in de uitspraak zien onder andere op of er sprake is van een overtreding van een omgevingsvergunning in de zin van de Omgevingswet (omdat de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is), of kan worden gehandhaafd op het niet doen van een startmelding bouw (omdat deze overtreding niet meer kan worden hersteld) en op het handhaven inzake een gebruiksmelding in verband met brandveilig gebruik en brandveiligheidsvoorschriften.

Handhaven op basis van artikel 5.5 Omgevingswet als de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is?

Verweerder baseert zich – onder meer – op de gestelde overtreding van voorwaarden, c.q. voorschriften, in de omgevingsvergunning. Verweerder heeft daartoe in de handhavingsbesluiten gesteld dat verzoeker artikel 5.5, eerste en tweede lid, Ow heeft overtreden. Daarin is – voor zover hier van belang – bepaald dat het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit respectievelijk een bouwactiviteit. De omgevingsvergunning van 5 oktober 2023 heeft evenwel (nog) niet te gelden als een omgevingsvergunning onder de Ow voor bedoelde activiteiten. Omdat tegen deze omgevingsvergunning bezwaar is gemaakt, is deze vergunning (nog) niet onherroepelijk. Op grond van artikel 4.13 IwOw geldt de omgevingsvergunning van 5 oktober 2023 daarom (nog) niet als een omgevingsvergunning als bedoeld in de Ow. De stelling in de handhavingsbesluiten dat sprake is van overtredingen van artikel 5.5 van de Ow kan reeds daarom in bezwaar geen standhouden. Omdat verweerder dit gebrek in bezwaar kan herstellen – verzoeker heeft immers achteraf gezien vooralsnog gebouwd zonder de vereiste omgevingsvergunning –, ziet de voorzieningenrechter hierin op zichzelf geen reden tot het treffen van een voorlopige voorziening. Als de vergunning niet onherroepelijk wordt, dan heeft verzoeker immers helemaal geen vergunning om het hotel te realiseren en zou hij ook dan in overtreding zijn.

Handhaven op het niet doen van een startmelding bouw (artikel 7.7, lid 1 Bbl)

Verzoeker heeft gesteld, dat hij de start van de bouwwerkzaamheden (tijdig) – telefonisch – zou hebben gemeld. Verweerder heeft dat betwist. Verzoeker heeft zijn stelling niet nader met overtuigend bewijs onderbouwd. In het midden kan dan ook blijven of voor een dergelijke melding een vormvoorschrift geldt, zoals verweerder stelt.

Dat betekent dat verzoeker niet heeft voldaan aan artikel 7.7, eerste lid, Bbl. In dat besluit – of de Ow – is aan dat voorschrift echter geen verdere consequentie verbonden, laat staan een verbod (tot het starten van de bouw). Inmiddels is verweerder op de hoogte van de bouwwerkzaamheden, zodat hij alsnog – zij het enigszins gebrekkig – de controle kan uitvoeren waarvoor die melding is bedoeld. Omdat het standpunt van verweerder ook nog meebrengt dat deze fout nooit meer zou zijn te herstellen en de sanctiebesluiten daarom in wezen oneindig zouden doorlopen, ook al beschikt verzoeker over de omgevingsvergunning voor de bouw, kan het niet tijdig melden de handhaving van de sanctiebesluiten op zichzelf niet rechtvaardigen. In zoverre kan verzoeker in bezwaar dus gelijk krijgen.

Gebruiksmelding in verband met brandveilig gebruik en brandveiligheidsvoorschriften (artikel 6.7, lid 1 Bbl)

Anders dan verzoeker aanvoert, komt de voorzieningenrechter wel tot het voorlopig oordeel dat verweerder aan verzoeker terecht heeft tegengeworpen dat hij heeft gehandeld in strijd met artikel 6.7, eerste lid, Bbl door de ingebruikname van het pand niet ten minste vier weken voor begin van het gebruik van het bouwwerk te melden. Niet is in geschil dat verzoeker het pand in gebruik heeft gegeven voor de huisvesting van niet of beperkt zelfredzame personen met een zorgindicatie op grond van de Wet langdurige zorg met 24-uurs zorg. Bovendien blijkt uit de rapportages dat de woning op de bovenverdieping ook reeds in gebruik was genomen. Voor woonfuncties, zeker als sprake is van zorg, geldt volgens de tabel in artikel 6.6 Bbl onder “Woonfuncties” de meldplicht ongeacht het aantal personen. Voor een gezondheidszorgfunctie (met bedgebied) geldt een meldplicht bij aanwezigheid van tien personen. In het pand is voorzien in 9 (hotel)kamers en 1 woning. Nu het pand aldus enerzijds voorziet in woonfunctie voor zorg (ongeacht het aantal personen) en in elk geval voorziet in de aanwezigheid van tien personen, had het bouwwerk niet in gebruik mogen worden genomen zonder voorafgaande melding van het gebruik. Door dit na te laten heeft verzoeker derhalve het verbod, opgenomen in artikel 6.7, eerste lid, Bbl overtreden. Verweerder was derhalve op deze grond in elk geval bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik dat van het pand werd gemaakt.