In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1822 is, voor zover bekend, voor het eerst de toetsing van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevings-planactiviteit (ook wel 'BOPA' genoemd) aan de orde. Verwacht wordt dat vaak gebruik zal worden gemaakt van het instrument van de BOPA. Erg instructief voor de praktijk is hoe het beoordelingscriterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties door de rechter wordt getoetst. Ook wordt in de uitspraak ingegaan op de rechtsvraag of de BOPA mede gebaseerd mag worden op het nog onder de Wabo gebaseerde 'kruimelgevallenbeleid'.
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de verleende omgevingsvergunning voor het huisvesten van maximaal 80 oorlogsvluchtelingen uit Oekraïne en maximaal 10 statushouders in Hotel [naam hotel] op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) voor de duur van 3 jaar.
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de opvang gerealiseerd wordt, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘ [locatie] ’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Epe. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt onder meer een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.
Volgens het tijdelijke deel van het Omgevingsplan Epe geldt op het perceel de functie ‘Horeca’. Het langdurig bieden van dag- en nachtverblijf van vluchteling valt niet onder deze functie. Om de opvang op deze locatie mogelijk te maken, moet het college daarom een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verlenen. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader voor wanneer het college een omgevingsvergunning deze activiteit al dan niet kan verlenen. In artikel 8.8a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
De voornaamste vraag in het kader van deze procedure is dus of het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat het toestaan van de opvang van de vluchtelingen voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Is er sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties?
Verzoekers stellen dat er geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Kort samengevat zal het hotel volgens verzoekers een kleine woonwijk worden in een bosrijke omgeving, omdat het gebruik van een hotel met een matige bezettingsgraad verhoogd en vergroot wordt van circa 78 plekken naar 90 plekken. Het hotel biedt nu 34 kamers en 76 overnachtingsplekken aan, terwijl het college 90 plaatsen toestaat na de verbouwing. Verzoekers wijzen er verder op dat de omgeving uit geluidsgevoelige gebouwen (woningen) bestaat. Ook stellen verzoekers dat het aantal parkeerplekken dat benodigd is feitelijk niet aanwezig is.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat er een ruimtelijke onderbouwing aan de omgevingsvergunning ten grondslag ligt. Daarin is beoordeeld of er onevenredige gevolgen te verwachten zijn voor het woon- en leefklimaat van verzoekers. Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat dit niet het geval is. De voorzieningenrechter kan dit standpunt volgen. Op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is het namelijk ook nu (planologisch) mogelijk dat er recreanten in het hotel overnachten. Daarnaast verzet het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan zich er niet tegen dat het hotel helemaal vol zit. Die (maximaal planologisch mogelijke) situatie moet de voorzieningenrechter als uitgangspunt nemen.
Een eerste verschil als gevolg van de omgevingsvergunning is dat de personen die nu opgevangen worden een langere periode op deze locatie zullen verblijven (in tegenstelling tot recreanten, die verblijven immers vaak relatief kort in een hotel). Een tweede verschil is dat er na de verbouwing ook een beperkt aantal extra mensen kunnen worden opgevangen dan voorheen het geval was. Voor wat betreft de gevolgen hiervan voor het woon- en leefklimaat van omwonenden (zoals geuroverlast, geluidshinder en de luchtkwaliteit) zal dit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrecht maar beperkt verschil maken. Dat geldt te meer nu de opvang alleen voor de duur van 3 jaar (en dus tijdelijk) is vergund.
Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat, anders dan verzoekers menen, er op eigen terrein voldoende gelegenheid voor parkeren is. Er zijn namelijk zelfs meer parkeerplaatsen aanwezig dan op basis van de door het college gehanteerde parkeernorm nodig is. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Heeft het college het Ontheffingenbeleid kruimelgevallen Wabo/Bor 2022 van de gemeente Epe (het kruimelgevallenbeleid) ten grondslag kunnen leggen aan het bestreden besluit?
Verzoekers stellen dat het college zijn besluit niet kon en mocht baseren op het op kruimelgevallenbeleid. Het betreft hier namelijk een beleidsregel die sinds de invoering van de Omgevingswet wettelijke grondslag mist. De kruimellijst van artikel 4 bijlage 2 bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) is immers sinds de invoering van de Omgevingswet komen te vervallen.
Het college heeft op zitting erkend dat het wetstechnisch onjuist is om het kruimelgevallenbeleid aan deze omgevingsvergunning ten grondslag te leggen, maar dat dit in bezwaar hersteld kan worden. De voorzieningenrechter is het daarmee eens. De verwijzing naar het oude beleid kan in de beslissing op bezwaar namelijk eenvoudig achterwege gelaten worden. Dit gebrek vormt bovendien geen reden om het bestreden besluit te schorsen, omdat (zoals onder 8.1 en 8.2 is overwogen) het college zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
