Een bijzonder spraakmakende uitspraak afgelopen maand. Op woensdag 27 maart heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak (ECLI:NL:RVS:2024:1174) gedaan over de gevolgen van de vernietiging van een bestemmingsplan, nu de Omgevingswet in werking is getreden. De Afdeling verduidelijkt met de uitspraak in welke gevallen het oude recht (de Wet ruimtelijke ordening) of het nieuwe recht (de Omgevingswet) van toepassing is.
In deze blog nemen we de stappen in de uitspraak met u door en lichten we daarbij toe welk recht in welk geval van toepassing is op een nieuw te nemen besluit over een in beroep vernietigd bestemmingsplan.
Daarnaast is op woensdag 17 april jl. ook een uitspraak gedaan over welk recht van toepassing is op (vervolg)besluiten op aanvragen om een ruimtelijk plan vast te stellen. Aan het einde van deze blog gaan we ook nog kort op in op deze actualiteit.
Maar eerst, hoe zat het ook alweer onder oud recht? De gemeenteraad had verschillende mogelijkheden als een bestemmingsplan werd vernietigd door de Afdeling. We onderscheiden drie ‘varianten’: de bestuurlijke lus, een herstelbesluit of een geheel nieuw (deel)besluit.
De bestuurlijke lus
De Afdeling gaf op grond van artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in sommige gevallen de opdracht het bestemmingsplan na een tussenuitspraak, en voor de einduitspraak te herstellen, de zogenaamde bestuurlijke lus. Dit kon alleen in gevallen waarin de bestuursrechter de mogelijkheid zag dat het bestemmingsplan hersteld kon worden, zodat het niet vernietigd hoefde te worden.
Een herstelbesluit
Ook kon de gemeenteraad het bestemmingsplan hangende de beroepsprocedure uit eigen beweging (ambtshalve) herstellen op grond van artikel 6:19 van de Awb (een zogeheten ‘herstelbesluit’ of 6:19-besluit). Dit kon alleen als er hangende de beroepsprocedure vanwege een inzicht van de gemeenteraad het bestemmingsplan alsnog werd gewijzigd of de wijziging van ondergeschikte aard was.
Nieuw (deel)besluit
Indien de Afdeling het bestemmingsplan geheel vernietigde zonder lus of herstelbesluit (ook wel een kale vernietiging genoemd) viel de gemeenteraad terug op het ontwerpbestemmingsplan. Op grond van de uitspraak van de Afdeling kon de gemeenteraad het ontwerpbestemmingsplan wijzigen en hoefde de gemeenteraad niet een geheel nieuw bestemmingsplan op te stellen.
Hiervoor gold wel dat de wijziging van het ontwerpbestemmingsplan niet wezenlijk mocht afwijken van het oorspronkelijke ontwerpbestemmingsplan, dan wel dat de wijziging van ondergeschikte aard moest zijn. Het voorgaande was ook van toepassing bij een gedeeltelijke vernietiging van het bestemmingsplan. Dan hoefde alleen het vernietigde deel van het ontwerpbestemmingsplan opnieuw vastgesteld te worden. Het deel dat niet was vernietigd door de Afdeling bleef verder in stand en trad dus in werking.
Nieuw recht, nieuwe kansen?
Door de inwerkingtreding van de Omgevingswet (en het daarmee gepaard gaande overgangsrecht) verandert welk recht van toepassing is. Overigens geldt deze uitspraak niet alleen voor bestemmingsplannen, maar ook voor andere ruimtelijke plannen zoals wijzigings- en exploitatieplannen.
Allereerst behandelen wij de situatie dat een bestemmingsplan wordt hersteld op grond van artikel 6:19 van de Awb of wordt ‘gelust’ op grond van artikel 8:51a van de Awb. Daarna behandelen we de situatie die voorkomt als een bestemmingsplan geheel of deels wordt vernietigd. Dit doen wij aan de hand van dit stroomschema van de Afdeling.
Op grond van artikel 4.6, derde lid van de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: Iw Ow) blijft het oude recht van toepassing op een beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan tot dit besluit onherroepelijk is. Uit de memorie van toelichting bij de Iw Ow blijkt dat een besluit waarbij de bestuurlijke lus wordt toegepast ook onder dit overgangsrecht valt. Daardoor blijft het oude recht van toepassing op een besluit dat ‘gelust’ wordt.
Bij een ambtshalve herstelbesluit, op grond van artikel 6:19 van de Awb, geldt vrijwel hetzelfde. De rechtsgevolgen van het besluit blijven, net zoals bij een bestuurlijke lus, vrijwel gelijk. Uit het oogpunt van rechtszekerheid acht de Afdeling daarom artikel 4.6, derde lid van de Iw Ow ook van toepassing op een herstelbesluit. Een nieuw besluit op grond van een bestuurlijke lus of een herstelbesluit kunnen dus genomen worden op grond van het oude recht (zie hiervoor ook het schema).
Het voorgaande wordt anders als de Afdeling het bestemmingsplan geheel of gedeeltelijk vernietigt. Voordat we hierop ingaan, herhalen we voor de volledigheid en begrijpelijkheid van deze blog eerst de verhouding tussen vaststelling van een bestemmingsplan en de inwerkingtreding ervan.
Een bestemmingsplan wordt vastgesteld en bekendgemaakt. Daarna begint de beroepstermijn van zes weken. Een bestemmingsplan treedt pas in werking nadat de beroepstermijn is afgelopen.
Als er gedurende de beroepsprocedure beroep wordt ingediend tegen het bestemmingsplan, dan schorst dit de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in principe niet. Dit is anders wanneer een voorlopige voorziening wordt aangevraagd en toegekend tijdens de beroepstermijn. Dan wordt de inwerkingtreding van het bestemmingsplan geschorst.
De vraag of een bestemmingsplan in werking is getreden is van belang voor de vraag welk recht van toepassing is op een nieuw te nemen besluit. Het is daarom van belang of en zo ja, op welk moment een voorlopige voorziening is aangevraagd.
Situatie 1: Er is geen voorlopige voorziening getroffen
Een bestemmingsplan dat in werking is getreden, is op grond van artikel 4.6, eerste lid van de Iw Ow onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan geworden.
Het tweede lid van artikel 4.6 van de Iw Ow regelt dat op een ontwerpbestemmingsplan dat voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het oude recht van toepassing blijft totdat dit ontwerpbestemmingsplan in werking is getreden. Als het ontwerpbestemmingsplan eenmaal in werking is getreden, is het tweede lid uitgewerkt.
Wordt vervolgens het bestemmingsplan vernietigd, dan is dus een deel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan vernietigd. Een nieuw besluit betreft dan een besluit over het omgevingsplan. In dat geval is niet meer het oude recht van toepassing, maar de Omgevingswet.
Dit betekent dat het nieuwe besluit zal moeten voldoen aan de vereisten van de Omgevingswet, zoals bijvoorbeeld aan het vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Er kan niet terug worden gevallen op het ontwerpbestemmingsplan dat voor 1 januari 2024 ter inzage was gelegd. Dit is niet anders als het nieuwe besluit van de gemeenteraad na de vernietiging niet wezenlijk afwijkt van het ontwerpbestemmingsplan dan wel sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard.
In geval van een gedeeltelijke vernietiging, waarbij de rest van het bestemmingsplan in stand is gelaten, is op het vernietigde deel om dezelfde reden als hiervoor omschreven het nieuwe recht van toepassing.
Situatie 2: Er is een voorlopige voorziening getroffen buiten de beroepstermijn
Als een voorlopige voorziening na afloop van de beroepstermijn (hangende een lopende beroepsprocedure) wordt getroffen, dan is het bestemmingsplan in werking getreden en daarmee onderdeel geworden van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Vervolgens is met de voorlopige voorziening het bestemmingsplan op een later moment geschorst. Een nieuw besluit ziet daardoor op het omgevingsplan, waarop enkel het nieuwe recht van toepassing is.
Situatie 3: Er is een voorlopige voorziening getroffen binnen de beroepstermijn
Een bestemmingsplan dat is vastgesteld en waarvoor voor afloop van de beroepstermijn een voorlopige voorziening is getroffen, treedt niet in werking. Doordat het bestemmingsplan niet in werking is getreden, wordt het bestemmingsplan geen onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Wordt vervolgens het geschorste plan in de bodemprocedure vernietigd, dan moet op grond van het oude recht een nieuw besluit aan de hand van dat ontwerpbestemmingsplan worden genomen.
Indien alleen een plandeel geschorst wordt met een voorlopige voorziening, treedt enkel dat plandeel niet in werking. De rest van het bestemmingsplan treedt wel in werking. Het is vervolgens van belang wat in de bodemprocedure vernietigd wordt.
Wordt enkel het geschorste plandeel vernietigd, dan kan voor dat plandeel terug worden gevallen op het ontwerpbestemmingsplan, omdat dat deel nooit in werking is getreden en dus nooit onderdeel van het omgevingsplan is geworden.
Wordt alsnog het hele plan vernietigd, dan is op het hele plan, inclusief het plandeel dat nooit in werking is getreden, het nieuwe recht van toepassing. Een andere uitleg zou ertoe leiden dat op het plandeel het oude recht van toepassing is, en op de rest van het bestemmingsplan het nieuwe recht. Dit zorgt volgens de Afdeling voor een onduidelijk en onwenselijk geheel. Daarom is op het gehele plan het nieuwe recht van toepassing.
Kortom: Een bestemmingsplan dat in werking is getreden, maar in beroep vernietigd wordt, zal straks niet zomaar opnieuw kunnen worden vastgesteld. Dit bestemmingsplan zal moeten voldoen aan alle vereisten van de Omgevingswet en zal als omgevingsplan moeten worden vastgesteld.
De vaststelling van de eerste omgevingsplannen zal bij de meeste gemeenten echter nog (flink) op zich laten wachten, waaronder ook de wijzigingen daarvan. Bovendien is het goed mogelijk dat het vernietigde bestemmingsplan niet voldoet aan de Omgevingswet en flink moet worden aangepast.
De voorgenoemde nadelen zorgt ervoor dat er belang bij kan ontstaan om te zorgen dat zoveel mogelijk gebreken kunnen worden hersteld met een lus of herstelbesluit. Of wordt het in sommige gevallen van belang om een bestemmingsplan nog niet in werking te laten treden. Een onwenselijk gevolg van de uitspraak kan daarmee zijn dat het strategisch kan worden om een schorsing van een (eigen) bestemmingsplan aan te vragen. De inwerkingtreding van het bestemmingsplan wordt hiermee uitgesteld maar op deze manier kan wel bij eventuele vernietiging terug worden gevallen op het ontwerpbestemmingsplan.
De uitspraak heeft dus de nodige gevolgen voor de praktijk die niet allemaal zo praktisch zijn. Gezien de geest van het overgangsrecht van de Omgevingswet, is de uitspraak van de Afdeling echter logisch te noemen.
Op 17 april 2024 deed de Afdeling een uitspraak (ECLI:NL:RVS:2024:1529) over overgangsrecht bij ruimtelijke plannen op aanvraag. Het gaat daarbij niet alleen om bestemmingsplannen maar ook om uitwerkingsplannen en wijzigingsplannen. Ter aanvulling op deze blog de belangrijkste uitgangspunten uit de uitspraak kort op een rij:
Als voor 1 januari 2024 een aanvraag is ingediend voor het vaststellen van een bestemmingsplan, dan is sprake van een aanvraag waarop het oude recht van toepassing blijft, zoals bedoeld in artikel 4.3 van de Iw Ow. Wijst de gemeenteraad die aanvraag vervolgens af, dan blijft het oude recht van toepassing totdat het besluit onherroepelijk wordt. Artikel 4.6 van de Iw Ow (het overgangsrecht voor bestemmingsplannen) is dus niet van toepassing.
Wordt het afwijzingsbesluit van de aanvraag door de Afdeling vernietigd, dan is op een nieuw besluit wederom het oude recht van toepassing. Het nieuwe recht is pas van toepassing als het besluit op de aanvraag onherroepelijk is geworden.
Is de aanvraag voor 1 januari 2024 toegewezen (en is het bestemmingsplan dus vastgesteld), dan is artikel 4.6 van de Iw Ow wel van toepassing.
