Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers AWB 15/743, Awb 15/750, Awb 15/751, Awb 15/759, Awb 15/760 en Awb 15/864
uitspraak van de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
1. [verzoeker 1] en [verzoeker 2], beiden wonende te Ootmarsum, verzoekers, gemachtigde: mr. C.F. Geerdes, advocaat te Nijmegen,
2. [verzoekster], gevestigd te Ootmarsum, verzoekster, gemachtigde:
mr. E. Kolkman, advocaat te Almelo,
3. [verzoeker 3] en (54) anderen, allen wonende te Ootmarsum, gemachtigde: mr.dr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam, allen aangeduid als verzoekers of verzoeksters,
4. [verzoeker 4], wonende te Ootmarsum, verzoeker, gemachtigde: mr. E. Wijnne- Oosterhof, advocaat te Zwolle,
en
het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Woon State I BV te Apeldoorn, gemachtigde mr. F. Thunissen, advocaat te Amsterdam.
Procesverloop
1. Op 30 januari 2015 heeft [bedrijf] (verder: [bedrijf]) namens de derde partij bij verweerder een aanvraag op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingediend voor het tijdelijk wijzigen van de functie voor de locatie Tichelwerk 1 (voormalig hotel-restaurant de Wyllandrie: verder de Wyllandrie) te Ootmarsum. Deze wijziging is noodzakelijk om dit pand in gebruik te kunnen nemen voor de tijdelijke opvang van vluchtelingen. Bij besluit van 13 februari 2015 heeft verweerder voor de periode tot 1 mei 2017 vergunning verleend voor het gebruik van het pand ten behoeve van “maatschappelijke doeleinden”.
2. Op 30 januari 2015 heeft [bedrijf] namens de derde partij bij verweerder aan aanvraag op grond van de Wabo ingediend voor het brandveilig gebruiken van de Wyllandrie. In dit kader heeft verweerder de uniforme openbare voorbereidingsprocedure gevolgd en is een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage gelegd.
3. Op 12 maart 2015 heeft [bedrijf] namens de derde partij bij verweerder een aanvraag op grond van de Wabo ingediend voor het veranderen van een bouwwerk voor de Wyllandrie.
Bij besluit van 17 maart 2015 heeft verweerder aan de derde partij ook deze gevraagde vergunning verleend.
4. Verzoekers hebben tegen de besluiten genoemd onder 1 en 3 bezwaar gemaakt (verzoekster 2 alleen tegen het besluit wat betreft het tijdelijk wijzigen van het gebruik). Zij hebben de voorzieningenrechter tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2015. Verzoekers [verzoeker 3], [naam 1] (namens verzoekster 2), H.B. Olde Meule en [verzoeker 4] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten
vertegenwoordigen door zijn gemachtigden L.J.H. Engelbertink en mw. S. Grendelman. Namens de derde partij is [naam 2] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Voorts was als belangstellende onder meer aanwezig mr. A. Tardjopawiro, bedrijfsjurist bij het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers (COA).
Overwegingen
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
I. Ontvankelijkheid.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de woningen van verzoekers en het bedrijf van verzoekster 2, dermate nabijgelegen gesitueerd zijn in de omgeving van het perceel Tichelwerk 1 dat zij in de (directe) invloedssfeer van de Wyllandrie liggen. Daarom zijn alle verzoekers naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in de onderhavige procedure belanghebbende en zijn zij ontvankelijk in hun verzoek.
II. De gevolgde procedure.
1. Een of meerdere verzoekers hebben gesteld dat verweerder ten aanzien van de aanvraag voor het tijdelijk wijzigen van de functie de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had dienen te volgen in welk kader de voorzieningenrechter als volgt overweegt.
2. Volgens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, kan - voor zover hier van belang - een omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. (…);
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. (…).
In onder meer bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn gevallen aangewezen waarin een omgevingsvergunning kan worden verleend.
Verweerder heeft besloten op grond van de algemene afwijkingsmogelijkheden zoals gesteld in artikel 4 van bijlage II (welk artikel de zogenaamde planologische kruimellijst bevat) van het Bor, onderdeel 11, inhoudende ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar, in afwijking van het bestemmingsplan de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Verweerder heeft derhalve toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 2:12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wabo.
Gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat ter voorbereiding van een omgevingsvergunning die mogelijk kan worden verleend op grond van genoemd artikel 4 van bijlage II van het Bor, onderdeel 11, niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure behoeft te worden gevolgd.
De gemachtigde van verzoeker 3 heeft in dit verband aangevoerd dat de wetgever activiteiten als hier aan de orde met een forse ruimtelijke impact, niet onder het toepassingsbereik van de kruimelafwijkingen sub 9 en 11 heeft willen brengen. Los van de vraag of in casu wel sprake is van een forse ruimtelijke impact merkt de voorzieningenrechter op dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: AbRS) eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2011 in zaak nr. 201103159/1/H1, ECLI:NL:RVS:2011:BU1640), dat uit de tekst van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2° van de Wabo niet blijkt dat is beoogd de toepassing van deze bevoegdheid te beperken tot planologisch ondergeschikte gevallen. Toepassing van de bevoegdheid is uitsluitend beperkt tot de categorieën van gevallen, genoemd in artikel 4 van de bij het Bor behorende bijlage II.
3. Door een of meer verzoekers is verder gesteld dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd had dienen te worden omdat de aanvraag ook betrekking heeft op de activiteit brandveilig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de wabo en artikel 3.10 die procedure voorschrijft. Indien wordt uitgegaan van onlosmakelijke activiteiten deelt de voorzieningenrechter het oordeel van verweerder dat met toepassing van artikel 2.7 van de Wabo voorafgaand aan het gebruik met het oog op de brandveiligheid een aanvraag kan worden ingediend vanwege gebruik in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo).
4. De gemachtigde van verzoeker 3 heeft verder aangevoerd dat zich de uitzondering van Bijlage II, artikel 5, zesde lid, van het Bor zou voordoen, aangezien sprake zou zijn van een activiteit als bedoeld in de onderdelen C en D van de bijlage behorende bij het Besluit m.e.r. In de onderdelen D.10 sub c en D 11.2 van dat besluit zijn onder meer hotelcomplexen, vakantiedorpen en stedelijke ontwikkelingsprojecten genoemd, aldus de gemachtigde van verzoeker 3.
De gemachtigde van verzoeker 3 heeft de voorzieningenrechter er echter niet van kunnen overtuigen dat de Wyllandrie met een omvang van 43 kamers als een hotelcomplex zou moeten worden beschouwd noch dat de huisvesting van vluchtelingen in de Wyllandrie vergeleken zou kunnen worden met een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van genoemde onderdelen C en D. Daarbij tekent de voorzieningenrechter nog aan dat bij de genoemde onderdelen onder meer is aangegeven dat het dient te gaan om gevallen waarbij de activiteit betrekking heeft op 250.000 bezoekers en dat reeds gelet op dit aantal een vergelijking met de Wyllandrie niet op gaat.
De stelling van een of meerdere verzoekers dat verweerder ten onrechte de reguliere voorbereidingsprocedure heeft gevolgd kan dan ook niet slagen.
De voorzieningenrechter deelt overigens het oordeel van verweerder dat in het kader van een reguliere voorbereidingsprocedure als hier bedoeld er formeel geen inspraakmogelijkheden bestaan, zodat de in dit kader aangevoerde bezwaren niet slagen.
III. De verleende omgevingsvergunning voor het tijdelijk wijzigen van de functie.
5. Het perceel is gelegen in een gebied waar het bestemmingsplan “Buitengebied 2010” van toepassing is. Het perceel heeft de bestemming “Horeca” en is bestemd voor een hotel/-restaurant conform bijlage 4 van het vigerende bestemmingsplan. Het plan betreft het in gebruik nemen van het pand ten behoeve van “maatschappelijke doeleinden” voor het tijdelijk opvangen van vluchtelingen. Niet in geschil is dat het plan daarmee in strijd is met (de gebruiksvoorschriften van) het bestemmingsplan.
Indien sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan dient de aanvraag voor een omgevingsvergunning ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo mede aangemerkt te worden als een aanvraag om een vergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met onder andere een bestemmingsplan) en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is.
a. De rechterlijke toetsing;
6. De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingplan, is een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Verweerder heeft op dit punt een eigen beleidsvrijheid. Een dergelijke beslissing mag de bestuursrechter slechts marginaal toetsen, dat wil zeggen dat de bestuursrechter zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn besluit om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te verlenen.
b. de tijdelijkheid van de vergunning;
7. Op grond van de toelichting op de wet is het van belang dat bij het verlenen van de vergunning met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Bor, onderdeel 11, aannemelijk is dat de activiteit na de in de vergunning gestelde termijn daadwerkelijk kan en zal worden beëindigd. Daarvoor is relevant dat het feitelijk mogelijk is dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd.
8. De voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat verweerder in de verleende omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.23 van de Wabo expliciet heeft bepaald dat de omgevingsvergunning geldt tot en met 1 mei 2017 en van toepassing is op de doelgroep opvang vluchtelingen met een maximale opvang van 230 personen.
9. Daarnaast heeft de Raad van de gemeente Dinkelland in een op 3 maart 2015 aangenomen raadsbesluit verweerder opgedragen met het COA onder meer bindend en sluitend vast te leggen dat de opvang en huisvesting van vluchtelingen in de Wyllandrie wordt gebonden aan een periode van maximaal twee jaar, waarbij verlenging op voorhand wordt uitgesloten.
Voorts dient bindend en sluitend te worden vastgelegd dat het aantal op te vangen en te huisvesten vluchtelingen in de Wyllandrie wordt gebonden aan een maximum van 230 of zoveel minder als de brandweer en de gebruiksvergunning toelaten.
Ter zitting heeft mr. A. Tardjopawiro, bedrijfsjurist bij het COA, meegedeeld dat het COA in een op 28 april 2015 aan verweerder verzonden brief genoemde afspraken inmiddels heeft vastgelegd. Gelet op al het voorgaande en daarbij nog betrokken dat niet in geschil is dat de Wyllandrie als aanvullende opvanglocatie is aangemerkt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de tijdelijke opvang zonder onomkeerbare gevolgen per 1 mei 2017 zal worden beëindigd. De door en namens verzoekers in dit kader aangevoerde gronden kunnen niet slagen.
c. De Beleidsregel voor bouwen en gebruik in strijd met het planologisch regime (maart 2011).
10. In artikel 10 van deze beleidsregel is opgenomen dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik voor het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, wordt afgewogen op het moment dat er voor het perceel sprake is van een integrale herziening van het bestemmingsplan.
Verweerder heeft aangegeven dat deze beleidsregel is opgesteld in een periode dat veel van de bestemmingsplannen voor de kernen nog moesten worden geactualiseerd. Vooruitlopend op de actualisatie werd ruimte geboden om door middel van een gebruikswijziging ander gebruik toe te staan. Aangezien het vigerende bestemmingsplan “Buitengebied 2010” reeds een in werking getreden actualisatieplan betreft gaat deze regel niet meer op, waardoor artikel 10 naar het oordeel van verweerder onevenredig beperkend werkt voor verzoeken die na de actualisatie zijn ingekomen, zoals het onderhavige verzoek. Met gebruikmaking van artikel 4:84 van de Awb heeft verweerder dan ook besloten aan genoemd artikel 10 geen toepassing te geven.
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder gelet op de gegeven motivering in het onderhavige geval in redelijkheid kunnen besluiten niet langer toepassing te geven aan genoemd artikel 10.
In het verweerschrift heeft verweerder overigens aangegeven bij nadere beschouwing van mening te zijn dat de beleidsregel niet van toepassing is op het bestreden besluit en overigens recent is ingetrokken.
d. De ruimtelijke afweging.
11. Verweerder heeft overwogen dat het opvangen van vluchtelingen niet passend is binnen de bestemming “Horeca” omdat de opvang van vluchtelingen omvangrijker is dan alleen het bedrijfsmatig verstrekken van dranken/etenswaren en/of logies. De voorzieningenrechter kan verweerder hierin volgen, alsmede dat in zekere zin wel sprake is van een logiesfunctie, waarbij verzorging wordt aangeboden.
De voorzieningenrechter stelt vast dat door en namens verzoekers geen specifieke bezwaren zijn ingediend tegen de door verweerder in aanmerking genomen omgevingsaspecten als geluid, lucht, parkeren, bereikbaarheid, zodat deze geen verdere bespreking behoeven.
De voorzieningenrechter komt vervolgens toe aan de bespreking van de namens verzoekers voor het overige ingediende gronden:
e. Ten onrechte geen onderzoek verricht naar beschikbare alternatieven ten behoeve van vluchtelingenopvang in Ootmarsum
12. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS (bijvoorbeeld de uitspraak van 27 december 2012 in de zaak nr. 201204143/1/A1, ECLI:NL:RVS:2012:BY7324), dient het bestuurs-orgaan te beslissen op de aanvraag, zoals die is ingediend. Indien een plan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts tot het onthouden van
medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van die alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Verzoekers hebben niet aannemelijk gemaakt dat concrete alternatieven bestaan waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren, zoals huisvesting op de locatie Zomerlust, nu verweerder heeft kunnen overwegen dat met spreiding van de vluchtelingen over meerdere locaties logistiek en kostendekkend niet een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt.
f. De impact op de woonomgeving is niet onderzocht en ruimtelijke ordeningsmotieven zijn genegeerd.
13. Nu verweerder diende te beslissen op de concreet ingediende aanvraag is terecht een ruimtelijke afweging gemaakt op basis van de wettelijke bepalingen, zoals opgenomen in de Wabo en het Bor, en kan de voorzieningenrechter het oordeel van verweerder volgen dat bespiegelingen over de vraag hoeveel vluchtelingen een stad als Ootmarsum kan opvangen, niet meegenomen worden bij de te maken ruimtelijke afweging. Voor wat betreft de stelling dat verweerder ruimtelijke ordeningsmotieven zou hebben genegeerd heeft de voorzieningenrechter hiervoor al aangegeven dat in dit kader geen specifieke bezwaren naar voren zijn gebracht.
g. Natuur en landschapsbelangen zijn niet bij de besluitvorming betrokken.
14. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers niet aannemelijk gemaakt dat het tijdelijk gebruiken van de Wyllandrie als aanvullende opvang voor vluchtelingen een negatief effect zou hebben op de natuur of op het landschap. Het enkele feit dat meer mensen intensiever gebruik zullen maken van de omgeving brengt nog niet mee dat sprake is van een negatief effect op natuur en/of landschap.
h. Vrees van onomkeerbare gevolgen zodra de Wyllandrie in gebruik wordt genomen als vluchtelingenopvanglocatie (schade, overlast, verandering van karakter van de omgeving, schade en impact op de EHSD, Nationaal landschap en flora- en fauna).
15. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de voorzieningenrechter tot het oordeel gekomen dat verzoekers deze vrees onvoldoende hebben onderbouwd. Met name kan de voorzieningenrechter verzoekers niet volgen in hun stelling dat reeds op voorhand moet worden aangenomen dat schade of overlast daadwerkelijk zal optreden. In dit verband wijst de voorzieningenrechter op de zich onder de gedingstukken bevindende notitie van 20 april 2015, waarin is beschreven hoe de tijdelijke opvang door het COA wordt gerealiseerd en samenwerking wordt gezocht met de omgeving waar het COA vluchtelingen opvangt.
16. De voorzieningenrechter is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om, met toepassing van artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo, een omgevingsvergunning te verlenen ten behoeve van de tijdelijke activiteit als bedoeld in artikel 2:12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wabo juncto artikel 4 van bijlage II bij het Bor, onderdeel 11.
IV. De verleende omgevingsvergunning voor het veranderen van een bouwwerk voor de locatie Tichelwerk 1 te Ootmarsum.
17. In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet stekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept (relativiteitsvereiste).
De voorzieningenrechter merkt op dat dit artikel niet van toepassing is op de onderhavige verzoeken, die zijn gedaan in de fase waarin bezwaren kunnen worden ingediend, doch dat verzoekers er rekening mee moeten houden dat in een mogelijke toekomstige beroepsprocedure dit relativiteitsvereiste mogelijk zal worden tegengeworpen.
18. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat de aangevraagde vergunning voor de activiteit bouwen uitsluitend het intern realiseren van voorzieningen voor brandveilig gebruik betreft, te weten installatie-technische voorzieningen en het vervangen/plaatsen van branddeuren met grote(re) brandwerendheid etc. Ter zitting heeft de gemachtigde van de derde partij toegelicht dat eerdere gebruiksvergunningen waren verlopen en de Wyllandrie niet meer voldeed aan het bouwbesluit 2012 voor brandveilig gebruik. Deze voorzieningen, gebaseerd op overleg met de brandweer, worden mede gerealiseerd met het oog op het mogelijk in de toekomst opnieuw gebruiken van de Wyllandrie als hotel/horeca.
In het verweerschrift van 23 april 2015 heeft verweerder aangegeven dat de aanvraag voor de activiteit bouwen zowel past binnen de vigerende bestemming “Horeca” als binnen het gebruik als “maatschappelijke doeleinden” voor het tijdelijk opvangen van vluchtelingen. De voorzieningenrechter stelt vast dat geen van de verzoekers deze stelling van verweerder heeft bestreden. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat verweerder de in dit kader ingediende bezwaren in genoemd verweerschrift voldoende heeft weerlegd, terwijl voorts moet worden vastgesteld dat de ingediende bezwaren veel gelijkenis vertonen met de bezwaren die door verzoekers zijn ingediend tegen de verleende omgevingsvergunning voor het tijdelijk afwijkend gebruik.
19. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat ten aanzien van het bouwplan sprake is van enige grond voor weigering van een omgevingsvergunning voor het realiseren van genoemde voorzieningen, zodat verweerder deze vergunning naar voorlopig oordeel terecht heeft verleend.
20. Op grond van al het vorenstaande verwacht de voorzieningenrechter dat de bestreden besluiten in stand zullen blijven. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen en zal de verzoeken daartoe afwijzen.
21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. van Lochem, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2015.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
