1.2Het college heeft eiser gelast om het gebruik van het pand (het pand) aan de [adres] in Best (het perceel) in strijd met het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden. Het strijdige gebruik kan beëindigd worden door het feitelijke gebruik ten behoeve van woondoeleinden en/of van (recreatieve) verblijfsdoeleinden te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. Als eiser niet op tijd (volledig) aan deze last voldoet gaat het college over tot het toepassen van bestuursdwang. Dit betekent dat het college over zal gaan tot het ontruimen van het pand en het uitzetten van personen. Het college heeft aangegeven dat de kosten die hij moet maken voor de toepassing van bestuursdwang op eiser zullen worden verhaald. Het college heeft bepaald dat het besluit in de Landelijke Voorziening van het Kadaster wordt ingeschreven.

1.2Het college heeft de last met het bestreden besluit van 18 december 2023 opgelegd. Verzoeker moest deze last binnen twee maanden na verzending van het besluit uitvoeren.n

Dat is de zogenoemde begunstigingstermijn.

Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Tevens heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht hangende het bezwaar een voorlopige voorziening te treffen. Het college heeft bij e-mail van 5 februari 2024 de begunstigingstermijn verlengd tot maximaal twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.

1.4Derde-partij heeft schriftelijk op het verzoek gereageerd.

1.5De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 1 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van het college en de gemachtigden van derde-partij.

1.6Tijdens de zitting hebben partijen laten weten het bij het college gemaakte bezwaar om te willen zetten in een rechtstreeks beroep bij de rechtbank. Dat betekent dat zij de bezwaarfase willen overslaan en het verzoek om voorlopige voorziening niet meer hangende bezwaar maar hangende beroep is gedaan. De voorzieningenrechter beschouwt het bezwaar dat eiser heeft gemaakt tegen de last onder beschouwing als een beroep.
Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 24/1480.

1.7Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiser daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.

4.1De voor de beoordeling van beroep belangrijke verdragsbepaling, en wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

5.1Bij brief van 21 september 2023 heeft derde-partij als eigenaar van het pand het college verzocht om handhavend op te treden tegen het door krakers als woonruimte in gebruik genomen pand. Volgens derde-partij staan de krakers in de weg aan verhuur en lijdt derde-partij schade in de vorm van misgelopen huurpenningen. Derde-partij onderneemt ook (civielrechtelijke) stappen. Naar aanleiding van dit verzoek om handhaving heeft een toezichthouder op 10 oktober 2023 een controle uitgevoerd. Tijdens de controle zijn 11 personen aangetroffen. De aanwezige personen verblijven en/of overnachten in het pand en/of in de op het terrein aanwezige caravans en campers.

5.3Op 22 november 2023 heeft een toezichthouder een hercontrole uitgevoerd. Tijdens deze controle zijn 18 personen aangetroffen. Zij verblijven en/of overnachten in het pand. Er zijn binnen op verschillende plekken verblijfplaatsen toegevoegd. Vervolgens is het college met het besluit van 18 december 2023 overgegaan tot oplegging van de last. Het bestreden besluit is verzonden aan eiser en aangeplakt op het pand gericht aan alle gebruikers Daarnaast zijn nog 11 gebruikers in persoon aangeschreven. Deze personen hebben geen bezwaar gemaakt.

6. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college bevoegd is tot handhavend optreden. Aan het perceel is op grond van het bestemmingsplan de bestemming “Bedrijventerrein – 5” toegekend. Daarnaast zijn aan het perceel de functie aanduidingen “bedrijf tot en met categorie 3.1” en “specifieke vorm van recreatie – vrijetijdscentrum” gegeven. De bestemming is omschreven in artikel 4 van de planregels. Het gebruik van het perceel voor woon- en verblijfsrecreatieve doeleinden is niet in overeenstemming met artikel 4 van de planregels. Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Dit wordt door eiser ook niet betwist.

7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

8. Eiser voert aan dat perceel voor maximaal tien jaar een tijdelijke woonbestemming kan krijgen bij toepassing van artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Dat is volgens eiser een goede oplossing voor het pand. De tijdelijke bewoning voorkomt vandalisme.

8.1Het college heeft zich op het standpunt gesteld niet te willen meewerken aan legalisering. Het bestemmingsplan bevat geen mogelijkheden om het gebruik dat eiser van het perceel maakt toe te staan. Een buitenplanse afwijking vindt het college niet wenselijk, vanwege het ruimtelijk beleid dat de gemeente voert. In de omgevingsvisie “Best 2040: dorp van formaat”, vastgesteld op 31 januari 2022, is namelijk als beleidsuitgangspunt beschreven dat de bedrijventerreinen maximaal beschikbaar moeten blijven voor bedrijven, aldus het college. In dat kader werkt het college niet mee aan transformaties naar andere functies dan economische functies. Verder beoogt het college de beperkingen die voortvloeien uit milieugevoelige functies voor de omliggende bedrijven zoveel mogelijk te voorkomen.

8.2Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is.n

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:622.

Gegeven de aard en gevolgen van de last, zal de voorzieningenrechter echter ook nagaan of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen gesteld dat het niet bereid is om aan legalisering mee te werken. Dat is naar zijn oordeel het geval. Het is een bevoegdheid en geen verplichting van het college om medewerking te verlenen aan de mogelijkheid voor een tijdelijke woonbestemming. Het college heeft met de verwijzing naar de omgevingsvisie, dat tezamen met het bestemmingsplan (vastgesteld op 3 april 2023) het actuele beleid weergeeft dat de gemeente voert, voldoende onderbouwd waarom het geen medewerking wenst te verlenen. Bovendien moet voor het legaliseren van deze vorm van bewoning door middel van een omgevingsvergunning voor het (tijdelijk) afwijken van het bestemmingsplan, een aanvraag gedaan worden door de derde-partij als eigenaar. Deze partij heeft duidelijk te kennen gegeven daar niet aan mee te willen werken. Dit betoog van eiser slaagt niet.

9.1De voorzieningenrechter stelt voorop dat de bewoning van het pand door eiser een inbreuk vormt op de bestemming “Bedrijventerrein – 5”. In het bestuursrecht geldt een beginselplicht om tot handhaving over te gaan teneinde illegale situaties te beëindigen (zie ook overweging 7). Er is geen rechtsregel die het college of een eigenaar verplicht tot het hebben van een toekomstvisie op het gebruik van het perceel om tot handhaving over te mogen gaan. Het bestemmingsplan bevat immers al regels over het gebruik van het perceel. Dat eiser het pand in strijd met het bestemmingsplan bewoont zonder over een omgevingsvergunning te beschikken is in beginsel voldoende om het opleggen van een last onder bestuursdwang te rechtvaardigen. Het ligt op de weg van eiser om omstandigheden aan te voeren die maken dat handhaving in dit geval toch onevenredig zou zijn. Dat heeft eiser gedaan in het kader van het beroep dat hij doet op artikel 8 van het EVRM.
De voorzieningenrechter zal dat beroep hierna bespreken in het kader van de evenredigheid van de last onder bestuursdwang.

10.1Het college stelt zich op het standpunt dat deze rechtspraak niet met zich brengt dat aanspraak kan worden gemaakt op een blijvend recht op illegale bewoning en gebruik. Verder hoeft eiser het pand niet direct te verlaten, maar heeft hij van het college een begunstigingstermijn van twee maanden gekregen.

10.2Eiser heeft gewezen op het arrest van de Hoge Raadn

ECLI:NL:HR:2024:25.

dat volgens hem houvast biedt bij de toepassing van de op basis van artikel 8 van het EVRM verplichte belangenafweging in de Nederlandse context. In rechtsoverweging 3.2 van dat arrest staat: “Bij de beoordeling of de inmenging op de artikel 8 lid 2 EVRM vermelde gronden is toegestaan, diende het hof de aangeleverde relevante argumenten betreffende de evenredigheid van de inmenging in detail te onderzoeken en zijn beslissing afdoende te motiveren.”

10.3De voorzieningenrechter volgt eiser hierin. Hij leidt uit het arrest van de Hoge Raad af dat ook hij als bestuursrechter bij de beoordeling of de inmenging op de in artikel 8, tweede lid, van het EVRM vermelde gronden is toegestaan, de aangevoerde relevante argumenten betreffende de evenredigheid van de gestelde inmenging in detail dient te onderzoeken en zijn beslissing afdoende dient te motiveren.
De voorzieningenrechter begrijpt het arrest van de Hoge Raad in de bestuursrechtelijke context zo dat als een beroep wordt gedaan op artikel 8 van het EVRM bij een last onder bestuursdwang of dwangsom die ertoe strekt bewoning van een pand of perceel te beëindigen, hij moet nagaan of:
- sprake is van een inbreuk of inmenging (“breach”; hierna inmenging) van artikel 8 van het EVRM, waarbij in het bijzonder de vraag of sprake is van een woning in de zin van artikel 8 van het EVRM voor degene aan wie de last is gericht,
- de inmenging bij wet is voorzien,
- een gerechtvaardigd doel of belang dient (“legitimate aim”; hierna gerechtvaardigd belang), en
- noodzakelijk is in een democratische rechtsstaatn

Zie bijvoorbeeld het arrest Winterstein and others v France van het EHRM.

,
voor zover de beroepsgronden en de omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven. Bij deze beoordeling behoren alle relevante belangen te worden betrokken. Naast het belang van eiser op voortzetting van de bewoning op het perceel, zijn dat de algemene belangen van het college bij handhaving van het bestemmingsplan en de belangen van de eigenaar. Eén en ander sluit aan bij de toetsing die de Afdeling in dergelijke zaken pleegt te verrichten.n

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2525.

10.4Gegeven de gevolgen die de last onder bestuursdwang voor eiser kan hebben en het beroep dat hij doet op artikel 8 EVRM, zal de voorzieningenrechter het standpunt van het college dat artikel 8 van het EVRM niet in de weg staat aan het opleggen van de last aan eiser intensief toetsen. Steun voor deze benadering vindt de voorzieningenrechter in de rechtspraak van de Afdeling. Daaraan kan worden ontleend dat naarmate de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit inbreuk maakt op de mensenrechten, de bestuursrechter dat besluit intensiever moet toetsen.n

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.

10.6De derde-partij is in 2021 eigenaar geworden van het pand en is voornemens het te herontwikkelen voor arbeidsmigranten door nieuwbouw te realiseren. Met dat doel heeft de derde-partij op 4 oktober 2021 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend die eerst buiten behandeling is gelaten en na een uitspraak van deze rechtbank uiteindelijk bij besluit van 23 januari 2024 door het college is afgewezen. De procedures hierover lopen nog en derde-partij is voornemens haar plannen voor nieuwbouw door te zetten. Zij meent op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan aanspraak te kunnen maken op de nieuwbouw voor arbeidsmigranten. In de tussentijd wil de derde-partij het sinds 2021 leegstaande pand tijdelijk kunnen verhuren, wat niet mogelijk als er zich mensen in het pand bevinden. De derde-partij heeft concrete stappen gezet om tot verhuur te komen. Zij heeft bij de ontdekking van het illegale gebruik van het pand de bewoners verzocht het pand te verlaten en heeft geprobeerd om overeenstemming te bereiken over een vrijwillig vertrek. De derde-partij heeft een civiele procedure opgestart en heeft het college verzocht om handhavend op te treden omdat de regels van het bestemmingsplan niet worden nageleefd.

10.7De algemene belangen die het college behartigt, bestaan uit het algemeen belang van handhaving van de regels van het bestemmingsplan, het belang bij het behoud van beschikbare ruimte voor bedrijven op het bedrijventerrein en het voorkomen van (geluids)overlast voor de omgeving als gevolg van de illegale bewoning. Nu eiser het college te kennen heeft gegeven niet bereid te zijn de bewoning vrijwillig te beëindigen, is het college gelet op de beginselplicht tot handhaving gehouden handhavend op te treden, wat in dit geval alleen kan door het opleggen van last onder bestuursdwang. Beëindiging van de illegale bewoning is nodig ter bescherming van rechten van de bedrijven op het bedrijventerrein die als gevolg van de bewoning door eiser in hun bedrijfsvoering mogelijk kunnen worden beperkt en het behoud van beschikbare ruimte voor bedrijven.
Het college heeft verder aangegeven dat er klachten zijn ingediend over (geluid)overlast als gevolg van de bewoning door deze groep personen. Het college heeft over de brandveiligheid gesteld, dat die veiligheid geen aanleiding is geweest voor het handhavend optreden. Gas en elektra zijn niet aangesloten en het pand verkeert in redelijke staat . Elektriciteit wordt geleverd door aggregaten van de bewoners.

10.8Eiser heeft gesteld sinds eind augustus/begin september 2023 te wonen in het pand waar de groep vanaf 10 mei 2023 haar intrek heeft genomen. Tijdens de zitting kon aan de hand van de controlerapporten van het college alleen worden vastgesteld dat eiser op 22 november 2023 het pand bewoonde. Eiser wordt namelijk voor het eerst genoemd in het controlerapport van 23 november 2023 over het bezoek dat toezichthouders van het college op 22 november 2023 aan het perceel hebben gebracht. In de controlerapporten over bezoeken van daarvoor wordt eiser niet genoemd. De voorzieningenrechter gaat er daarom vanuit dat eiser pas vanaf november 2023 het pand op het perceel is gaan bewonen.

10.9Voor zover onder deze omstandigheden het pand en het perceel als woning van eiser in de zin van artikel 8 van het EVRM kan worden beschouwd, levert de last onder bestuursdwang geen ongerechtvaardigde inmenging op van het recht dat eiser aan artikel 8 van het EVRM kan ontlenen. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

10.10Tussen partijen is niet in geschil dat de inmenging van het college in het door artikel 8 van de EVRM gewaarborgde recht om ongestoord in een woning te wonen, bij wet is voorzien. Eiser heeft verder niet aangevoerd dat het algemeen belang dat het college met de last onder bestuursdwang beoogt te behartigen geen gerechtvaardigd belang (“legitiate aim”) oplevert. Tussen partijen is in geschil of de inmenging noodzakelijk is in een democratische rechtsstaat. Volgens de rechtspraak van het EHRM moet er sprake zijn van een zwaarwegende of dringende maatschappelijke behoefte (“pressing social need”) om de inmenging of inbreuk op het woongenot te kunnen rechtvaardigen. Daarbij betrekt het EHRM alle betrokken belangen en omstandigheden, waaronder de tijd dat een bewoner een perceel of pand heeft bewoond, de duur van de leegstand of braakligging, de urgentie om te voorzien in de maatschappelijke behoefte, de belangen van de eigenaar, de bijzondere status van de groep waartoe de bewoner behoort en de pogingen van de bewoner om andere woonruimte te zoeken.

10.11In dit geval heeft eiser in ieder geval vanaf november 2023 zijn intrek genomen in het pand, waarvan hij wist dat het gebruik niet aan hem toebehoorde, voor andere dan woondoeleinden was bestemd en niet geschikt was voor bewoning. Daarmee heeft eiser welbewust het risico genomen dat het gebruik op enig moment zou worden beëindigd. Weliswaar sluit de rechtspraak van het EHRM, zoals eiser heeft bepleit, niet uit dat ook in illegale situaties met succes een beroep op artikel 8 van het EVRM kan worden gedaan, maar de arresten waar eiser in dat verband een beroep op heeft gedaan, gaan over de beëindiging van de bewoning van percelen of woningen van Roma en zigeuners die zich gedurende lange tijd ter plaatse hadden gevestigd, vaak gedurende tientallen jaren, terwijl zij een beroep konden doen op de bijzondere status van de groep waartoe zij behoorden. Die gevallen zijn niet op één lijn te stellen met dat van eiser, alleen al omdat hij nog maar betrekkelijk kort in het pand woont. Verder neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat ook het EHRM de beëindiging van een illegale situatie en de inbreuk op het eigendomsrecht als belangen beschouwt die bij een beroep op artikel 8 van het EVRM moeten worden betrokken.

10.12De voorzieningenrechter stelt verder vast dat het pand niet langdurig leeg staat. De derde-partij heeft het pand in 2021 gekocht van de vorige eigenaar. Tijdens de zitting is gesteld dat het gebruik van het pand in dat jaar is beëindigd. De derde-partij heeft het perceel gekocht met het voornemen om ter plaatse nieuwbouw voor arbeidsmigranten te realiseren. Vanaf dat moment heeft de derde-partij diverse pogingen ondernomen om de nieuwbouw te kunnen realiseren dan wel om het tijdelijk te verhuren voor opslag.

10.13.De maatschappelijke behoefte voor het college om de last onder bestuursdwang op te leggen bestaat, anders dan eiser veronderstelt, niet uit het belang van de derde-partij om over het perceel te kunnen beschikken. De last is weliswaar opgelegd naar aanleiding van het verzoek om handhaving van de derde-partij, maar het college heeft de last opgelegd om het bestemmingsplan te handhaven, de beperkt beschikbare ruimte voor de vestiging van bedrijven in de gemeente te behouden en (geluids)overlast voor de omgeving te voorkomen. Gezien de beperkte tijd dat eiser in het pand woont en de relatief beperkte tijd dat het pand leeg stond, acht de voorzieningenrechter die maatschappelijke behoefte voldoende zwaarwegend of dringend om de last te rechtvaardigen.

10.14De voorzieningenrechter ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college het illegale gebruik dat eiser van het perceel en het pand maakt, als minder ingrijpende maatregel behoorde te gedogen totdat de derde-partij de gewenste nieuwbouw kan realiseren. In dat geval kan het pand niet voor bedrijfsdoeleinden worden gebruikt en blijft de kans aanwezig dat door het gebruik van het perceel overlast wordt veroorzaakt. Dat komt niet tegemoet aan het belang van de gemeente bij het opleggen van de last.

10.15Tegenover de belangen die gediend zijn met de beëindiging van de illegale bewoning staan de belangen van eiser om de bewoning voort te zetten. Het opleggen van de last onder bestuursdwang heeft vanzelfsprekend nadelige gevolgen voor eiser. De beëindiging van de illegale bewoning van het pand betekent voor eiser dat hij andere woonruimte moet zoeken. Eiser heeft geen bijzondere binding met het pand en heeft aangegeven voorlopig deel te willen blijven uitmaken van de groep bewoners. Deze bewoners dienen echter op grond van de aan hen opgelegde lasten het pand te verlaten. In het nadeel van eiser weegt verder mee dat de bewoning van meet af aan illegaal was en hij daarvan op hoogte was. Eiser heeft geen recht om daar te wonen en ook niet de gerechtvaardigde verwachting mogen koesteren om op het perceel te blijven wonen. Zodra het college op de hoogte was van de illegale bewoning heeft het eiser te kennen gegeven dat hij de bewoning diende te beëindigen. Ook weegt de voorzieningenrechter mee dat hij vanaf toen geen concrete pogingen heeft ondernomen om elders een rechtmatige verblijfplaats te zoeken. Dat neemt niet weg dat als de last gehandhaafd blijft, eiser de mogelijkheid heeft om een tijdelijke verblijfplaats of opvang te zoeken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht het college zich daarom op het standpunt stellen dat artikel 8 van het EVRM niet in de weg staat aan het opleggen van de last onder bestuursdwang. Ook heeft het tot de conclusie mogen komen dat het algemeen belang zwaarder weegt dan de belangen van eiser om de illegale bewoning voort te zetten. Eiser heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook geen omstandigheden aangevoerd die tot de conclusie leiden dat het onevenredig was om een last tot bestuursdwang op te leggen. Dit betoog van eiser slaagt niet.

10.16De rechtspraak van rechtbanken en voorzieningenrechters over civielrechtelijk kort geding strekkende tot ontruiming door krakers in de periode van begin jaren negentig van de vorige eeuw tot medio jaren nul van deze eeuw, waar eiser uitvoerig naar heeft verwezen, leidt niet tot een ander oordeel. Deze rechtspraak heeft betrekking op een ander geding, waarbij de belangen van de bewoner worden afgewogen tegen de belangen van de eigenaar om over de onroerende zaak te beschikken. Bij dit beroep is de vraag aan de orde of het college tot handhavend optreden mocht overgaan, waarbij de algemene belangen bij dat optreden worden betrokken.

11.1De voorzieningenrechter is van oordeel dat de begunstigingtermijn van twee maanden niet te kort is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdelingn

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:330.

geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn namelijk als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is een begunstigingstermijn van twee maanden ruim voldoende om de bewoning te beëindigen en de aanwezige goederen te verwijderen. Bovendien heeft het college inmiddels de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na het openbaar maken van deze uitspraak. Niettemin ziet de voorzieningenrechter aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot vier weken na verzending van deze uitspraak. Dat biedt eiser de gelegenheid om op zoek te gaan naar een plek waar hij tenminste tijdelijk mag verblijven.

• ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.1': bedrijven uit ten hoogste categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'standaard';

• kantoren;

• dienstverlening;

• ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – vrijetijdscentrum’, tevens een vrijetijdscentrum.

met de daarbij behorende voorzieningen zoals: