2.1De aanvraag is bij primair besluit 1 buiten behandeling gelaten omdat deze niet compleet is. Dit betrof zowel het ontbreken van de erkenning van het stalsysteem als dat het niet mogelijk is een milieuhygiënische beoordeling uit te voeren voor het stalsysteem. Verder heeft verweerder de aanvraag buiten behandeling gelaten omdat er nog geen m.e.r.-beoordelings-besluit was genomen, gelet op artikel 7.28 van de Wm zoals dat luidde ten tijde van bestreden besluit 1. Er was nog geen m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen omdat er nog geen aanmeldingsnotitie was ingediend.

2.2De gemeentelijke bezwarencommissie behandelt maar één van de bezwaren van eisers. De commissie merkt op dat verweerder eisers niet in de gelegenheid heeft gesteld een aanmeldnotitie in te dienen en is van mening dat het bezwaar gegrond is.

2.3In het bestreden besluit 1 wijkt verweerder af van het advies van de commissie en stelt dat hij de aanvraag buiten behandeling moest laten gelet op artikel 7.28 van de Wm. Dit artikel gaat volgens verweerder vóór artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder benadrukt hierbij dat de gegevens die zijn overgelegd na het primaire besluit 1 (de aanmeldingsnotitie) niet hoeven te worden meegenomen in de beslissing op bezwaar.

3.1Eisers verwijzen naar de bezwaren die zij hebben aangevoerd tegen het bestreden besluit 1 en verzoeken om deze bezwaren als herhaald en ingelast te beschouwen.

3.2Verweerder merkt op dat in een beroepsprocedure niet kan worden volstaan met een enkele verwijzing naar de eerder gemaakte bezwaren.

3.3De rechtbank stelt vast dat verweerder en de bezwarencommissie in het bestreden besluit 1 maar op één bezwaar zijn ingegaan, namelijk de vraag of de aanvraag buiten behandeling kon worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordelingsbesluit. Beide zijn niet ingegaan op de tweede bezwaargrond, namelijk of het ontbreken van een erkenning van het stalsysteem BWL 2017.07 voor geiten aan eisers kan worden tegengeworpen. De rechtbank is van oordeel dat in het kader van een volledige heroverweging verweerder deze bezwaargrond wel had moeten behandelen. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat deze bezwaargrond alsnog kan worden behandeld, mocht het beroep gegrond worden verklaard. De rechtbank acht een dergelijke handelwijze echter proceseconomisch niet wenselijk omdat die kan leiden tot nodeloos pingpongen tussen verweerder en de rechtbank, met vertraging en oplopende proceskosten tot gevolg. De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb.

4.1Voorts hebben eisers aangevoerd dat verweerder voorafgaand aan het primaire besluit 1 heeft erkend dat de aanvraag volledig was. Zij mochten erop vertrouwen dat een m.e.r.- beoordelingsbesluit niet nodig was. Zij zijn daarom van mening dat verweerder artikel 7.28 van de Wm en het gewijzigde Besluit m.e.r. buiten beschouwing had moeten laten. Zij betrekken hierbij dat in de wijziging niet is voorzien in overgangsrecht.

4.2Verweerder heeft hiervoor geen aanleiding gezien. In de wijzigingen van de Wm en het Besluit m.e.r. is nu eenmaal niet voorzien in overgangsrecht maar er is ook geen rechtsregel die verplicht om altijd overgangsrecht op te nemen. Volgens verweerder konden eisers aan de mededeling dat de aanvraag volledig was, niet het vertrouwen ontlenen dat de aanvraag in behandeling zou worden genomen in strijd met artikel 7.28 van de Wm.

4.3De rechtbank toetst het beroep op het vertrouwensbeginsel aan de hand van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). De rechtbank is van oordeel dat eisers uit de uitlatingen en mededeling van of namens verweerder over de volledigheid van de aanvraag voor de omgevingsvergunning niet hebben kunnen afleiden dat verweerder een m.e.r.-beoordelings-besluit overbodig achtte. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder het tegenover eisers nooit over een m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft gehad. De rechtbank houdt er verder rekening mee dat eisers in het traject op dat moment werden bijgestaan door deskundigen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Verweerder hoefde de wijzigingen in de Wm en het Besluit m.e.r. evenmin buiten toepassing te laten vanwege het ontbreken van overgangsrecht. Er is geen verplichting om bij iedere wijziging van de regelgeving overgangsrecht op te nemen. Verweerder was bij het nemen van het primaire besluit 1 dan ook onverkort gebonden aan de verplichting om de aanvraag buiten behandeling te laten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordelingsbesluit.

5.1Eisers klagen erover dat het primaire besluit 1 voor hen uit de lucht kwam vallen. Verweerder heeft hen nooit gevraagd een m.e.r.-beoordelingsbesluit te overleggen. In bezwaar was al een aanmeldnotitie ingediend maar die heeft verweerder volgens hen ten onrechte niet betrokken bij de beslissing op bezwaar.

5.2Verweerder is uitgegaan van de dwingende formulering van artikel 7:28, eerste lid, van de Wm zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit 1. Dit artikel heeft voorrang boven artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Volgens verweerder kon de aanvraag niet alsnog in behandeling worden genomen op basis van de verschafte informatie in de bezwaarfase omdat met het primaire besluit 1 een einde is gekomen aan de besluitvorming. Verweerder wijst op de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BF8987).

5.3Artikel 7.28, eerste lid, van de Wm zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit 1 verplicht verweerder een aanvraag om omgevingsvergunning - zoals de aanvraag van eisers - buiten behandeling te laten als er geen m.e.r.-beoordelingsbesluit ligt. Dit is anders en dwingender geregeld dan in artikel 4:5, eerste lid, van de Awb, het algemene artikel over de handelwijze bij onvolledige aanvragen, waarbij verweerder de bevoegdheid heeft om een aanvraag buiten behandeling te laten. Dat wil echter niet zeggen dat een aanvraag om omgevingsvergunning zonder m.e.r.-beoordelingsbesluit direct buiten behandeling moest worden gelaten zodra de aanvraag wordt ingediend. Weliswaar voorziet het wettelijke systeem van hoofdstuk 7 van de Wm erin dat eerst wordt beoordeeld of een milieueffectrapport moet worden gemaakt alvorens een aanvraag in te dienen, verweerder had rekening moeten houden met het feit dat dit wettelijke systeem niet van toepassing was op de aanvraag toen deze in 2016 werd ingediend. Juist vanwege het ontbreken van overgangsrecht voor lopende aanvragen had het voor de hand gelegen, en verlangt de zorgvuldigheid ook, dat verweerder eisers in dit geval had gewezen op het ontbreken van een m.e.r.-beoordelingsbesluit en hen een termijn had geboden om een aanmeldnotitie in te dienen en na indiening daarvan zelf een m.e.r.-beoordelingsbesluit had genomen. Verweerder had hiervoor de tijd kunnen geven, omdat er geen fatale termijn liep. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat artikel 4:5 van de Awb verweerder verplicht om eisers de mogelijkheid te bieden de aanvraag aan te vullen. Bovendien is artikel 7:28 van de Wm na het bestreden besluit nogmaals gewijzigd en hoeft voor gevallen onder de drempelwaarden (kolom 2) van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (informele m.e.r.-beoordeling) niet al bij de aanvraag om het m.e.r.-beoordelingsplichtige besluit een m.e.r.-beoordelingsbesluit hoeft te worden gevoegd. Ook de wetgever heeft kennelijk achteraf oog gehad voor de gevolgen van wijziging van de Wm per 16 mei 2017. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder het primaire besluit 1 niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft genomen. Verweerder heeft dit niet onderkend bij het nemen van het bestreden besluit 1. Dit had moeten leiden tot het herroepen van het primaire besluit. Een andere mogelijkheid met hetzelfde resultaat zou zijn geweest dat verweerder de door eiser overgelegde gegevens in de bezwaarfase zou betrekken bij de beslissing op bezwaar. Deze beroepsgrond slaagt.

6.1Bij primair besluit 2 heeft verweerder besloten dat eiser een volledig milieueffectrapport moet maken omdat uit de aanmeldnotitie niet kon worden afgeleid of het voorgestelde ventilatiesysteem in de geitenstal zou voldoen aan de beschrijving in BWL 2017.07 en de gevolgen van de activiteit voor de omgeving en de volksgezondheid niet goed konden worden ingeschat.

6.2De commissie bezwaarschriften heeft kritiek op het primaire besluit 2. Zij overweegt dat verweerder had moeten kijken of voldoende bekend was omtrent de nadelige gevolgen voor het milieu. Niet doorslaggevend is of wordt voldaan aan wettelijke regels. Volgens de commissie was in het primaire besluit 2 onvoldoende draagkrachtig onderbouwd waarom in deze specifieke situatie nadelige gevolgen voor het milieu zouden kunnen optreden en waarom een m.e.r. zou voorzien in de benodigde duidelijkheid.

6.3Verweerder geeft in het bestreden besluit 2 een andere motivering dan in het primaire besluit 2. Verweerder vindt een milieueffectrapport nodig om te kijken of er belangrijke risico’s optreden voor de volksgezondheid. Hij verwijst hiertoe naar enkele onderdelen uit het advies van de GGD. Die maakt zich, gelet op de ligging van de geitenhouderij nabij twee woonkernen, zorgen over de volgende onderdelen:

• een mogelijk verband tussen longontsteking en de nabijheid van veehouderijen;

• een extra risico op verspreiding van fijn stof, geur en micro-organismen door de verdubbeling van het aantal geiten in een stal;

• de hoge geurbelasting in het gebied en de toename in de geurbelasting;

• de wijze van afdichting van de stallen met zeilen;

• de bijdrage van de geitenhouderij aan de cumulatie van endotoxinen-concentraties;

• het rapport “Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen”(VGO3 van 22 oktober 2018).

Verweerder laat in het midden of de aanvraag voldoet aan BWL 2017.07 en laat ook de overige bezwaargronden onbesproken.

7.1Eisers verwijzen naar de bezwaren die zij hebben aangevoerd tegen het bestreden besluit 1 en verzoeken om deze bezwaren als herhaald en ingelast te beschouwen.

7.2Verweerder merkt op dat in een beroepsprocedure niet kan worden volstaan met een enkele verwijzing naar de bezwaren. In het verweerschrift heeft verweerder zonder verdere toelichting aangegeven dat nog steeds van belang is of de aanvraag in overeenstemming is met BWL 2017.07.

7.3Eisers hebben in bezwaar als meest verstrekkende grond aangevoerd dat verweerder vooringenomen heeft gehandeld. De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarop in het bestreden besluit in ieder geval had moeten reageren. Verder valt niet in te zien waarom verweerder niet heeft besloten op de bezwaargrond dat een m.e.r. niet kan worden verlangd vanwege onduidelijkheid over de luchtwasser en het toegepaste stalsysteem. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat partijen hierover na de hoorzitting in de bezwaarfase hebben gesproken en dat verweerder aanvullende informatie heeft verkregen. De rechtbank is van oordeel dat in het kader van een volledige heroverweging verweerder deze bezwaargrond wel had moeten behandelen, zeker nu verweerder in het verweerschrift heeft aangegeven dat er nog steeds belang is bij het opheffen van de bij hem bestaande onduidelijkheid. De handelwijze van verweerder is, zoals hiervoor ook overwogen proceseconomisch onwenselijk. De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb.

8.1Volgens eisers is het VGO3-rapport te algemeen om een m.e.r. te verlangen. Zij wijzen in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2785). Het is niet aan hen om meer inzicht te gaan verschaffen in het mogelijke verband tussen longontstekingen en geitenhouderijen. Eisers benadrukken dat de GGD niet adviseert om een milieueffectrapport op te stellen. Volgens eisers is er onvoldoende gekeken naar de aspecten die een rol spelen bij de verspreiding van endotoxinen, zoals ventilatie, het plaatsen van een luchtwasser, afstanden, emissies van fijn stof en dergelijke. Zij vragen zich tot slot af wat een milieueffectrapport zou kunnen toevoegen.

8.2Verweerder ziet een aantal risico’s voor de volksgezondheid in het advies van de GGD. Weliswaar adviseert de GGD niet om een milieueffectrapport op te stellen, maar dat wil niet zeggen dat verweerder dit niet mag verlangen. Verweerder verwijst hiervoor naar de uitspraak van deze rechtbank van 11 mei 2020 (ECLI:NL:RBOBR:2020:2577).

8.3De uitspraak van deze rechtbank van 11 mei 2020 zag op een vergelijkbaar geval, de uitbreiding van een geitenhouderij in de nabijheid van enkele woonkernen. In die zaak werd een omgevingsvergunning beperkte milieutoets geweigerd omdat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd besloot dat er een milieueffectrapport moest worden opgesteld vanwege een mogelijk verhoogd risico voor de volksgezondheid. De rechtbank overwoog in deze uitspraak het volgende: “De rechtbank stelt voorop dat juist de omstandigheid dat niet duidelijk is of er een verband bestaat tussen het houden van geiten en het meer voorkomen van longontsteking rondom geitenhouderijen reden is voor onderzoek. Als duidelijk zou zijn dat er een causaal verband bestond, zou dit onderzoek niet nodig zijn. Anders dan eisers lijken te menen, is het in het kader van een milieueffectrapportage niet noodzakelijk om, net als in landelijke onderzoeken, te onderzoeken of er wel een verband bestaat tussen geitenhouderijen en longontsteking, maar zou, uitgaande van het bestaan van dit verband, kunnen worden onderzocht welke maatregelen zouden kunnen worden getroffen om dit risico te beperken. Daarbij kunnen de resultaten van het landelijke onderzoek in de rapportage worden betrokken. Ook de omstandigheid dat niet precies bekend is wat de oorzaak is van het hogere aantal longontstekingen in de omgeving van geitenhouderijen, kan in het milieueffectrapport worden betrokken, omdat daarin doorgaans ook onzekerheden worden beschreven.”

8.4Aan de omstandigheid dat de GGD niet heeft geadviseerd om een milieueffectrapport op te stellen, hecht de rechtbank minder waarde dan eisers. Uiteindelijk is verweerder degene die hierover beslist, niet de GGD. De uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017 had geen betrekking op het verlangen van een milieueffectrapport, maar zag op de verlening van een omgevingsvergunning op basis van meerdere specifieke rapporten.

8.5Verweerder heeft in het GGD-advies wel een aantal redenen gevonden om een milieueffectrapport te verlangen. De rechtbank wijst op de opmerkingen met betrekking tot de afstand van de geitenhouderij van eisers tot woningen van derden, de hoge geurbelasting en de onduidelijkheid over de verspreiding van endotoxinen en micro-organismen. Dat de aanvraag niet voorziet in een toename van de emissies van ammoniak en fijn stof, wil niet zeggen dat verweerder de ogen zou moeten sluiten voor de andere, door de GGD genoemde aandachtspunten. De rechtbank is ook van oordeel dat verweerder betekenis mocht hechten aan de relatie tussen longontstekingen en veehouderijen die in het VGO3-rapport naar voren komt. Net zoals in de uitspraak van 11 mei 2020 is de rechtbank van oordeel dat het niet noodzakelijk is om in een milieueffectrapport een extra VGO-onderzoek te verrichten, maar verweerder heeft terecht opgemerkt dat in een milieueffectrapport zou kunnen worden onderzocht welke maatregelen moeten worden getroffen en of er alternatieve maatregelen denkbaar zijn. Dat wordt voldaan aan artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij en dat de beste beschikbare technieken in acht worden genomen, wil niet zeggen dat verweerder geen m.e.r. mocht verlangen. Als er aanwijzingen zijn dat er sprake kan zijn van een verhoogd risico voor de volksgezondheid, kan van een aanvrager dan ook worden verlangd dat hij een milieueffectrapport opstelt waaruit zou kunnen blijken dat van een verhoogd risico geen sprake is en dat vergunningverlening niet tot onacceptabele risico's zal leiden. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid een milieueffectrapport kunnen verlangen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

9.1De beroepen zijn gegrond en de rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen. De rechtbank zal wel beoordelen of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen worden gelaten.

9.2Ten aanzien van het tweede besluit overweegt de rechtbank het volgende. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij dit besluit vooringenomen is geweest, ook al heeft verweerder eisers geen extra mogelijkheid geboden om de aanvraag aan te vullen. Ook al zou duidelijk zijn dat de aangevraagde luchtwasser voldoet aan BWL 2017.07, dan nog is de rechtbank van oordeel dat verweerder een milieueffectrapport mocht verlangen. Daarom laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde tweede besluit in stand. Omdat verweerder een milieueffectrapport mocht verlangen en dat rapport er niet is, moest verweerder de aanvraag voor de omgevingsvergunning buiten behandeling laten. Daarom laat de rechtbank ook de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 in stand.