3.1Eisers stellen dat GS ten onrechte het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS) ten grondslag heeft gelegd aan de vvgb.

3.2De rechtbank stelt voorop dat de natuurlijke personen onder de eisers niet wonen in de directe nabijheid van een Natura 2000- gebied. De Wet natuurbescherming (Wnb) strekt niet tot bescherming van de belangen van de natuurlijke personen onder de eisers. Dit is anders voor [naam]

3.4De vvgb is afgegeven met toepassing van het PAS. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 kan de verleende omgevingsvergunning wat betreft de activiteit natuur niet in stand blijven, omdat deze is verleend onder verwijzing naar een vvgb die is gebaseerd op de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Overigens komt, gelet op de uitspraak van 29 mei 2019, ook geen betekenis meer toe aan de PAS-melding van 6 april 2016. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met artikel 2.8 van de Wnb. De rechtbank ziet geen aanleiding om op dit moment de overige beroepsgronden tegen de vvgb te bespreken.

4.1Volgens eisers neemt verweerder ten onrechte de milieuvergunning van 16 juni 2009 als referentiesituatie voor de verlening van de toestemming voor het wijzigen van de inrichting. De in 2009 vergunde stal voor 1.344 vleesvarkens is nooit gerealiseerd. Eisers stellen in de eerste plaats dat deze milieuvergunning uit 2009 niet in werking is getreden. Eisers merken verder op dat gedurende langere tijd geen dieren zijn gehouden in het bedrijf en dat vergunninghoudster heeft verzuimd dit te melden. Als vergunninghoudster had gedaan, wat zij volgens eisers had moeten doen, had vergunninghoudster ook moeten melden dat er geen stal is gebouwd om de 1.344 vleesvarkens te huisvesten en zouden de rechten om deze dieren te houden ook zijn vervallen. Eisers pleiten voor een uitleg van artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) waarbij wordt uitgegaan van de feitelijke situatie waarin geen, althans veel minder dieren werden gehouden. In dat geval wordt simpelweg niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 3, vierde lid, van de Wgv.

4.2Verweerder merkt hierover op dat de inrichting in 2013 weliswaar onder de werkingssfeer van het Abm is is komen te vallen en dat daarom de milieuvergunning van 16 juni 2009 van rechtswege is vervallen, maar dit wil volgens verweerder niet zeggen dat aan deze milieuvergunning geen bestaande rechten kunnen worden ontleend. Volgens verweerder is deze milieuvergunning wel in werking getreden, gelet op de verlening van de bouwvergunning op 29 januari 2009.

4.3Vast staat dat stal 5 niet is gerealiseerd. Eveneens staat vast dat gedurende een langere periode geen dieren zijn gehouden in de inrichting. Dit heeft verweerder in 2014 ook geconstateerd. De rechtsvoorganger van vergunninghoudster was namelijk voornemens om te gaan stoppen. In het bestreden besluit wordt de toestemming voor het uitbreiden van de inrichting gegeven met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wgv. Om toepassing te geven aan dit artikel zal eerst moeten worden bepaald wat de bestaande rechten zijn van het bedrijf (de referentiesituatie).

4.4De meest verregaande stelling van eisers is dat de rechten om dieren te houden in het bedrijf (en in ieder geval de 1.344 vleesvarkens in stal 5) zijn vervallen, omdat gedurende enige tijd geen dieren zijn gehouden na 1 januari 2013. De rechtbank is van oordeel dat deze stelling niet opgaat. Op basis van het Abm vervallen er geen rechten als gedurende enige tijd de inrichting niet geheel of gedeeltelijk in werking is, ongeacht of er een melding wordt gedaan of wordt verzuimd een melding te doen van een wijziging van de inrichting. Aan een melding zijn namelijk geen rechtsgevolgen verbonden (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2887). De rechtbank is van oordeel dat, gelet op deze uitspraak, ook geen rechtsgevolgen mogen worden verbonden aan het mogelijke verzuim om een melding te doen. De rechtbank is het daarom niet eens met de stelling van eisers. Als de rechtbank eisers zou volgen, zou er wel een rechtsgevolg zijn, namelijk het vervallen van in het verleden vergunde rechten.

4.5Ook al is de milieuvergunning van 2009 in 2013 van rechtswege vervallen doordat de inrichting onder het Abm is komen te vallen, aan deze milieuvergunning kunnen wel rechten worden ontleend. Dit geldt zowel in het geval dat er meer dieren worden gehouden maar het bedrijf nog steeds onder het Abm valt, als in het geval dat er meer dieren worden gehouden en het bedrijf na een aangevraagde wijziging wederom vergunningplichtig wordt. Het bedrijf kan nog steeds rechten ontlenen aan de milieuvergunning van 2009, ten minste als deze milieuvergunning in werking is getreden. Voor stal 5 is een bouwvergunning verleend. Dit staat de inwerkingtreding van de later verleende milieuvergunning niet in de weg. Tussen partijen is niet in geschil dat de wijzigingen in het ventilatiesysteem niet vergunningplichtig zijn. Dan resteert de dieseltank. Als hiervoor een bouwvergunning is vereist en deze dieseltank op die plaats niet eerder is vergund, dan kan de milieuvergunning van 2009 niet in werking treden. De rechtbank gaat er echter van uit dat, als de bovengrondse dieseltank al als een bouwwerk kan worden aangemerkt, deze al zeer snel vergunningsvrij is als deze in het achtererfgebied is geplaatst, gelet op artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Daarom acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat de milieuvergunning in 2009 in werking is getreden. Verweerder mag de rechten op basis van deze milieuvergunning betrekken bij de vergunningverlening op basis van artikel 3, vierde lid, van de Wgv. Deze beroepsgronden slagen niet.

5.1Eisers zijn het niet eens met de voorschriften met betrekking tot een geurbeheersplan. Deze zijn volgens eisers niet gericht op voorkomen of verminderen van geuremissies. Dat wordt wel vereist in de BBT (beste beschikbare technieken). Zij vinden dat BBT 12 verplicht om een protocol voor de monitoring van geur op te stellen evenals een programma voor monitoring van geuremissies. Bovendien denken eisers dat BBT 12 in combinatie met BBT 26 verplicht om periodieke geurmetingen te verrichten van de feitelijke geurbelasting. Eisers wijzen erop dat de Wgv op dit onderdeel onvoldoende bescherming biedt. Bovendien vrezen eisers dat de geuremissiefactoren in de Regeling geurhinder en veehouderij niet kloppen. Er kan niet worden volstaan met elektronische monitoring. Er wordt niet voorgeschreven dat het protocol ter goedkeuring aan het college wordt aangeboden. Bovendien hoeft het protocol pas 3 maanden nadat de beschikking in werking is getreden te worden opgesteld. Eisers vinden dat het protocol samen met de vergunning ter inzage had moeten worden gelegd.

5.2Verweerder heeft in reactie op de zienswijzen van eisers de voorschriften 5.4.1 tot en met 5.4.3 opgesteld. Verweerder is van mening dat hij voldoende kan afdwingen dat een toereikend geurbeheersplan met bijbehorende protocollen wordt opgesteld. Verweerder stelt nog wel voor om aanvullende voorschriften 5.4.4 en 5.4.5 op te nemen die vergunninghoudster verplichten om de bestaande stallen te voorzien van een huisvestingssysteem met een extra geurreductie en tot die tijd de bestaande stallen niet in gebruik te nemen.

5.3Vergunninghoudster kan zich niet vinden in het voorstel van verweerder.

5.4De Europese Commissie heeft de Beste Beschikbare Technieken-conclusies van de intensieve pluimvee- en varkenshouderij gepubliceerd op 21 februari 2017. In conclusie 12 van deze BBT is voorzien in het geurbeheersplan. Om geuremissies van een boerderij te voorkomen of, indien dat niet haalbaar is, te verminderen, is het een beschreven best beschikbare techniek om, als onderdeel van het milieubeheersysteem (zie BBT 1), een geurbeheersplan op te zetten, uit te voeren en regelmatig te evalueren met daarin de volgende elementen:

i. een protocol met passende acties en tijdschema's;

v. een herziening van de historische geurincidenten en corrigerende maatregelen en de verspreiding van kennis over geurincidenten.

BBT 12 is alleen toepasbaar in gevallen waar geurhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht en/of is onderbouwd. In BAT 26 zijn enkele standaarden voorgeschreven voor het monitoren van geuremissies.

5.5Het bedrijf omvat, gelet op het aantal dieren, een IPPC-installatie en verweerder zal de BBT voor de intensieve pluimvee- en varkenshouderij in acht moeten nemen. Er wordt vergunning verleend met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wgv. De rechtbank is reeds daarom van oordeel dat sprake is van een geval waar geurhinder kan worden verwacht. BBT 12 en BBT 26 zijn daarom onverkort van toepassing.

5.6De Wgv is het exclusieve toetsingskader dat verweerder in acht dient te nemen bij vergunningverlening voor veehouderijen. De Wgv biedt geen rechtstreekse grondslag voor handhavend optreden jegens vergunninghoudster (zie de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1094). Dit toetsingskader is gebaseerd op de aanname dat als een bepaald stalsysteem wordt toegepast, de bijbehorende geurreductiefactor in de bijlage bij de Rgv wordt gehaald en dat er een geuremissie optreedt die moet worden berekend met het programma V-Stacks. Dit gaat er wel vanuit dat het desbetreffende stalsysteem werkt. Om dit te borgen, bevat het Abm elektronische monitoringsverplichtingen voor stalsystemen met luchtwassers (artikelen 3.123 en verder). De Nederlandse wetgever heeft nog niet voorzien in een verplichting om de geuremissie van een veehouderij daadwerkelijk te meten en vervolgens te toetsen aan rechtstreeks werkende normen. Dit neemt echter niet weg dat verweerder bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting de BBT in acht zal moeten nemen.

5.7Verplicht BBT 12, in combinatie met BBT 26, nu tot periodieke geurmetingen van de feitelijke geurimissies van een intensieve veehouderij? De rechtbank is van oordeel dat een dergelijke verregaande verplichting niet in de BBT kan worden gelezen. Als BBT (te) letterlijk wordt gelezen, zou deze conclusie namelijk verplichten tot het volledig elimineren van elke geuremissie van een intensieve veehouderij in aanvulling op de verplichte beperking van geuremissie op grond van de Wgv. Dit is feitelijk onmogelijk en kan niet in redelijkheid van een veehouderij worden gevergd. Bovendien wordt in BBT 26 de mogelijkheid opengelaten voor alternatieve vormen van monitoring en niet alleen voor monitoring door middel van geurmetingen (dynamische olfactometrie). Het kan dus ook anders. Waartoe verplichten BBT 12 en BBT 26 dan wel? De rechtbank leest in deze BBT’s in ieder geval de verplichting om wat meer te doen in een overbelaste situatie. De rechtbank leest in BBT 28 de verplichting voor alle intensieve veehouderijen met luchtwassers tot electronische monitoring van de luchtwassers in combinatie met een eenmalige geurrendementsmeting. Het Abm voorziet reeds in de elektronische monitoring, zodat een geurbeheersplan hiervoor geen aanvullende verplichting behoeft te bevatten. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder bij intensieve veehouderijen met luchtwassers in een overbelaste situatie verlangen dat er wel periodieke geurrendementsmetingen worden uitgevoerd om nog beter te controleren of het stalsysteem de geur reduceert zoals het zou moeten doen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat dergelijke metingen soms ook al in de stalbeschrijvingen worden genoemd en vervolgens kunnen worden opgelegd. Ook de Afdeling heeft een verplichting voor periodieke rendementsmetingen om die reden in het verleden geaccepteerd (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1828 overweging 2.26.2). Voorschrift 5.4.1 bij het bestreden besluit voorziet niet in de verplichting tot het opstellen van een geurbeheersplan met een dergelijke periodieke verplichting. In zoverre is het bestreden besluit onvolledig en in strijd met artikel 2.14, eerste lid onder c van de Wabo. Dit onderdeel van de beroepsgrond slaagt. Hieronder zal nog worden ingegaan op het voorstel van verweerder om voorschriften 5.4.3 en 5.4.4 op te nemen.

5.8De rechtbank leest verder niet in de BBT-conclusie dat het bevoegd gezag een geurbeheersplan moet goedkeuren. Het geurbeheersplan moet in ieder geval voldoen aan de parameters in BBT 12 en verweerder kan toezien op de naleving van een vergunningvoorschrift dat hiertoe verplicht door middel van voorschrift 4.3.1 van het bestreden besluit. De rechtbank ziet evenmin in waarom een geurbeheersplan (of een ander onderdeel van het in BBT 1 verplichte milieubeheerssysteem) ter inzage zou moeten worden gelegd met de omgevingsvergunning zelf. De BBT 1 verplicht slechts om een dergelijk systeem te hebben als het bedrijf in werking is. Dit onderdeel van de beroepsgrond slaagt niet.

6.1Eisers stellen verder dat er alleen een luchtwasser, maar geen combinatie van technieken is toegepast als voorgeschreven in BBT-conclusie 13.

6.2Volgens verweerder wordt wel voorzien in een combinatie van technieken binnen stal 5, namelijk het extra verhogen van de uittreedsnelheid, het in achtnemen van een optimale afstand van emissiepunten en een verplichting tot het periodiek grondig reinigen van de stallen.

6.3Op basis van BBT 13 van de BREF intensieve veehouderij is het een best beschikbare techniek om een combinatie van de technieken gebruiken die worden genoemd in BBT 13. De rechtbank stelt vast dat binnen stal 5 een combinatie van enkele technieken wordt gebruikt (het optimaliseren van de verwijdering van stallucht en het voldoende afstand in acht nemen tussen de boerderij/installatie en de gevoelige receptoren. Daarmee wordt voldaan aan BBT 13. Deze grond slaagt niet.

7.1Eisers stellen verder dat ook een combinatie van technieken had moeten worden toegepast in de andere stallen. Dit betreffen allemaal traditionele stallen.

7.2De rechtbank stelt vast dat de aanvraag niet voorziet in wijzigingen van stallen 1 en 2 die redelijkerwijs zouden kunnen leiden tot een verslechtering van het milieu. De dieraantallen in stallen 1 en 2 nemen immers af. Stal 3 wordt niet gewijzigd. Als verweerder zou verplichten tot het treffen van verdere maatregelen in deze stallen, treedt verweerder buiten de grondslag van de aanvraag. Dit betoog faalt.

8.1Eisers betogen dat in de milieuvergunning ten onrechte geen controlevoorschrift met betrekking tot geluid is opgenomen.

10.1Vergunninghoudster heeft geopperd om een aanvullende maatregel te treffen en een voorschrift in de vergunning op te nemen dat verplicht tot het voeren met een bepaald voer. Dit voer bevat een lager eiwitgehalte waardoor de emissie van stikstof wordt verminderd. Zij stellen dat bij toepassing van dit voer geen sprake meer is van een toename van stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied.

10.2Tussen partijen is niet in geschil dat aan de PAS-melding geen betekenis meer toekomt zodat de referentiesituatie wordt beheerst door de vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 van 23 maart 2015.

10.3De rechtbank kan niet beoordelen of het opnemen van dit voorschrift leidt tot een gelijkblijvende stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Het voert te ver om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank vindt dat verweerder hierover eerst een standpunt moet innemen. Verweerder zal hierbij moeten nagaan of een vergunning nodig is en (indien dit het geval is) of een vergunning kan worden verleend.

10.4Hierboven heeft de rechtbank ook geoordeeld dat voorschrift 5.4.1 ontoereikend is. Verweerder heeft voorgesteld om aanvullende voorschriften 5.4.4 en 5.4.5 op te nemen die vergunninghoudster verplichten om de bestaande stallen te voorzien van een huisvestingssysteem met een extra geurreductie en tot die tijd de bestaande stallen niet in gebruik te nemen. De rechtbank is van oordeel dat de aanvullende voorschriften 5.4.4 en 5.4.5 vergunninghoudster verplichten tot wijzigingen binnen de inrichting die zij niet heeft aangevraagd. Hiermee treedt verweerder via een omweg (indirect) buiten de grondslag van de aanvraag. Als verweerder van mening is dat de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, niet langer toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu en moeten worden gewijzigd ter verdere beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu, dan zal verweerder in een apart besluit toepassing moeten geven aan artikelen 2.30, eerste lid, 2.31, eerste lid onder b en 2.31a van de Wabo.

10.5Hierboven heeft de rechtbank wel geoordeeld dat voorschrift 5.4.1 niet toereikend is. De rechtbank zal verweerder in de gelegenheid stellen voorschrift 5.4.1 aan te passen in overeenstemming met de BREF intensieve veehouderij en hetgeen de rechtbank hierboven heeft overwogen. Hierbij zal verweerder eerst zelf onder meer moeten bepalen hoe vaak geurrendementsmetingen moeten worden verricht.

11. De rechtbank stelt verder vast dat geen van partijen bezwaren heeft tegen het door verweerder in het verweerschrift voorgestelde aanvullende voorschrift geluid.

12. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet in rechtsoverweging 10.3, 10.4 en 10.5 aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de geconstateerde gebreken te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuw besluit met inachtneming van deze uitspraak De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op zes maanden na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat ingevolge de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 afdeling 3.4 van de Awb moet worden doorlopen. De rechtbank merkt ten overvloede op dat verweerder zal moeten beoordelen of een natuurvergunning nodig is en of deze kan worden verleend op basis van de Wet natuurbescherming zoals deze luidt ten tijde van het herstelbesluit, mede gelet op het wetsvoorstel 35347.

13. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

14. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.