Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/816T
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: [naam] en [naam] ),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigden: ing. S. Adelaar, mr. S. van de Coevering, ing. V.C. Bax en A. Speekenbrink).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam] B.V., te [vestigingsplaats] (vergunninghoudster), gemachtigde: mr. L. Bier.
In het besluit van 19 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘milieu’, ‘bouwen’ en ‘natuur’ in verband met het oprichten en gebruiken van een thermische reinigingsinstallatie (TRI) op haar inrichting aan de [adres] (de projectlocatie).
Tegen dit besluit hebben eiseres, [naam] B.V. en [naam] beroep ingesteld bij de rechtbank. Het beroep van [naam] B.V. en [naam] is geregistreerd onder zaaknummer SHE 17/812, dat van eiseres onder SHE 17/816.
Tevens hebben eiseres en [naam] B.V. en [naam] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Op 14 april 2017 is een inlichtingencomparitie gehouden. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt. In de uitspraak van 26 april 2017 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken afgewezen.
De rechtbank heeft de behandeling van de beroepen aangehouden, in afwachting van het antwoord van het Hof van Justitie van de Europese Unie op de prejudiciële vragen over het Programma Aanpak Stikstof, die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft gesteld in de uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259.
Op 4 juni 2018 hebben [naam] B.V. en [naam] hun beroep ingetrokken.
Op 22 november 2018 is een algemene inlichtingencomparitie van deze zaak gehouden in een aantal beroepszaken waaronder de zaak van eiseres. Hiervan is ook een proces-verbaal opgemaakt.
De zaak is behandeld op de zitting van 24 september 2019. Namens eiseres zijn de gemachtigden verschenen. Namens verweerder zijn de gemachtigden verschenen. Namens vergunninghoudster zijn de gemachtigde verschenen samen met [naam] , [naam] en [naam] . De rechtbank heeft de uitspraak enige tijd aangehouden met het oog op de behandeling van wetsvoorstel 35347 (de Spoedwet aanpak Stikstof).
Inleiding
1. In deze uitspraak wordt eerst een overzicht gegeven van de belangrijkste feiten. Na een schets van het bestreden besluit en de afbakening van het beroep van eiseres worden de beroepsgronden behandeld. Hierbij wordt iedere keer eerst het argument van eiseres weergegeven, dan het standpunt van verweerder en de eventuele reactie van vergunninghoudster.
Feiten
2.1De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Vergunninghoudster heeft sinds 2005 een inrichting aan de projectlocatie. Binnen het bedrijf vindt een aantal activiteiten plaats, waaronder het in werking hebben van een grondbank, het vervaardigen, op- en overslaan en het bewerken van steenachtig bouw- en sloopafval en soortgelijk procesafval, het op- en overslaan van asbest en sorteren van asbesthoudend puin en de op- en overslag en bewerking van grof- en fijnkorrelige minerale afvalstoffen, onder andere teerhoudend asfaltgranulaat (TAG). Een IPPC-installatie maakt deel uit van het bedrijf (verder: de inrichting).
De inrichting ligt op het gezoneerde industrieterrein Ekkersrijt Noordwest. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Ekkersrijt” (het bestemmingsplan). Het perceel van de inrichting heeft de bestemming ‘Bedrijventerrein-1’ met de aanduidingen ‘betonwarenfabriek’, ‘bedrijf tot en met categorie 4.2’ en ‘afvalverwerkings- en/of recyclingsbedrijf ’. Daarnaast rust op het perceel gedeeltelijk de bestemming ‘Waarde -archeologie- 4’.
Op 18 november 2014 heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en in werking hebben van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) en een omgevingsvergunning geweigerd voor zover het de opslag van (afval)stoffen hoger dan 20 meter boven maaiveld betreft. In de uitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2535) heeft de Afdeling het hoger beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank van 24 juli 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:4498) gegrond verklaard en de uitspraak van deze rechtbank van 24 juli 2015 vernietigd.
Op 3 november 2014 heeft vergunninghoudster een aanvraag bij verweerder ingediend om een omgevingsvergunning op grond van de Wabo voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘milieu’ en op grond van (voorheen de Natuurbeschermingswet 1998, maar sinds 1 januari 2017) de Wet natuurbescherming (Wnb) voor de activiteit ‘natuur’ in verband met het bouwen en gebruiken van de TRI. Vergunninghoudster heeft op 1 juli 2015 voor de te realiseren TRI een melding ingediend op grond van artikel 8 van de Regeling Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Een ontwerpbeschikking heeft ter inzage gelegen tussen 3 oktober 2016 en 14 november 2016. In die periode heeft eiseres zienswijzen ingediend.
In de TRI worden water en verontreinigde stoffen uit het asfaltgranulaat verwijderd door de temperatuur te verhogen tot boven het kookpunt van de betreffende verbindingen. Vervolgens worden de verontreinigde stoffen vernietigd in een thermische naverbrander.
3. In het bestreden besluit is toestemming verleend voor de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, voor de activiteit ‘milieu’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo en de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo en artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Daarbij gaat het om de Natura 2000-gebieden ‘Kampina en Oisterwijkse Vennen’, ‘Kempenland-West’, ‘Strabrechtse Heiden & Beuven’ en ‘Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux’. In het bestreden besluit is bepaald dat de beschrijving van het project, voor zover die betrekking heeft op de emissiegegevens, in de aanvraag en de bijlage van het bestreden besluit, deel uitmaakt van de vergunning.
4. Eiseres heeft geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit voor zover hierin toestemming is verleend voor het wijzigen van de inrichting (de milieu-toestemming). Dit heeft eiseres op de zitting desgevraagd uitdrukkelijk bevestigd. Eiseres heeft op de zitting de hierna genoemde beroepsgronden ingetrokken:
De beroepsgrond dat in het bestreden besluit de gevolgen voor beschermde natuurmonumenten die buiten Natura 2000-gebieden liggen, ten onrechte niet zijn beoordeeld.
De beroepsgrond dat in het bestreden besluit ten onrechte geen aandacht is besteed aan de gevolgen van de emissie van fijnstof op Natura 2000-gebieden.
De beroepsgrond dat de toestemming voor bouwen is verleend in strijd met de maximaal toegelaten oppervlakte aan bebouwing in het bestemmingsplan.
De beroepsgrond dat de procedure die heeft geleid tot het bestreden besluit ten onrechte niet is gecoördineerd met een vergunningsprocedure op grond van de Waterwet ingevolge artikel 3.16 van de Wabo.
5.1Eiseres voert tegen het bestreden besluit aan dat verweerder zich ten onrechte beroept op de eerder op 1 juli 2015 ingediende melding. De gegevens uit de melding dienen geen onderdeel uit te maken van deze procedure. Volgens eiseres besteedt het bestreden besluit ten onrechte geen aandacht aan de gevolgen van de stikstofemissie van de TRI. Volgens eiseres kan de passende beoordeling bij de PAS niet ten grondslag worden gelegd aan de vergunningverlening. Op 4 september 2019 heeft eiseres nog een nadere onderbouwing gegeven met een bijlage waarin de gevolgen van stikstofdepositie per Natura 2000 gebied worden beschreven.
5.2In het bestreden besluit heeft verweerder het volgende vermeld: “Er zijn op voorhand geen negatieve effecten te verwachten van stikstofdepositie als gevolg van de uitstoot van stikstof zoals bedoeld in artikel 2.9 lid 6 van de Wnb in samenhang met artikel 2.12 lid 1 van Bnb (Besluit natuurbescherming, toevoeging door de rechtbank). Voor het project is door de aanvrager op basis van artikel 2.9, lid 8, van de Wnb en artikel 2.7 van de Rnb (Regeling natuurbescherming, toevoeging door de rechtbank) op 1 juli 2015 een melding op grond van de PAS ingediend met kenmerk 12MFHctCNA. Om die reden wordt de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet verder betrokken bij dit besluit.”
5.3Vergunninghoudster heeft op de zitting gesteld dat de nadere onderbouwing van eiseres van 4 september 2019 op een zodanig laat moment is ingediend dat zij niet meer in staat is geweest hier inhoudelijk op te reageren. Zij heeft gevraagd deze onderbouwing buiten beschouwing te laten wegens strijd met een goede procesorde. Tevens merkt zij op dat in de onderbouwing Natura 2000-gebieden worden genoemd die buiten het werkgebied van eiseres vallen.
5.4De rechtbank heeft verweerder op de zitting gevraagd wat wordt bedoeld met de hierboven in rechtsoverweging 5.2 geciteerde passage in het bestreden besluit. Verweerder heeft hierop geen duidelijk antwoord kunnen geven. De rechtbank houdt het ervoor dat verweerder in het bestreden besluit geen standpunt heeft ingenomen over de stikstofdepositie op Natura 2000- gebieden, behoudens een verwijzing naar de melding van 1 juli 2015. Weliswaar wordt in het bestreden besluit verwezen naar de passende beoordeling van 6 oktober 2014 die bij de aanvraag hoort en is in deze passende beoordeling aandacht besteed aan de gevolgen van stikstofdepositie, maar verweerder heeft in het bestreden besluit over de juistheid van deze passende beoordeling geen standpunt ingenomen. De rechtbank hecht daarom bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit geen waarde aan de passende beoordeling van 6 oktober 2014.
5.5De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) in rechtsoverweging 33 het volgende overwogen: “De Afdeling heeft hiervoor geconcludeerd dat op grond van de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Artikel 2 van het Besluit grenswaarden, waarin de waarde en de afstand zijn opgenomen is dan ook in strijd met artikel 19kh, achtste lid, van de Nbw 1998 vastgesteld. De Afdeling acht artikel 2 van het Besluit grenswaarden onverbindend. Het voorgaande betekent dat ervan uitgegaan moet worden dat er geen grens- en drempelwaarde en afstand heeft gegolden, en dat geen toepassing kon worden gegeven aan de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken die de grens- of drempelwaarde niet overschrijdt of die op een grotere afstand dan de vastgestelde afstand worden gerealiseerd. Geconstateerd moet worden dat activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht alsnog vergunningplichtig zijn. Dat geldt ook voor activiteiten waarvoor de meldingsplicht gold. Zoals de Afdeling overwoog in de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2903, is de meldingsbevestiging niet op rechtsgevolg gericht en is het geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Anders dan bij een vergunning is er bij de meldingsplichtige activiteiten derhalve geen besluit over de voorgenomen activiteit dat in rechte onaantastbaar kan zijn geworden. Voor zover met toepassing van artikel 19kh, negende lid, van de Nbw 1998 bij de verlening van vergunningen (of de andere in artikel 19km genoemde besluiten) geen beoordeling heeft plaatsgevonden van stikstofdeposities die de grens- en drempelwaarde niet overschrijden, geldt hetzelfde als hierboven onder 32.5 is overwogen. Aan dergelijke besluiten kleeft een gebrek omdat onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt en waarop de grens- en drempelwaarde zijn gebaseerd, niet was verzekerd dat dergelijke deposities de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zouden aantasten en omdat aan de belangenafweging een gebrek kleeft.” De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 34 dat dit ook geldt voor besluiten die zijn verleend onder het regime van de Wnb.
5.6De rechtbank is van oordeel dat het door de Afdeling genoemde gebrek ook kleeft aan het bestreden besluit. Verweerder kon niet volstaan met een verwijzing naar de melding van 1 juli 2015. Verweerder kon evenmin volstaan met een verwijzing naar het PAS. Door de stikstofdepositie niet te betrekken bij het bestreden besluit, is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond.
5.7In het midden kan blijven of de nadere onderbouwing van 4 september 2019 te laat is ingediend. De rechtbank legt deze nadere onderbouwing niet ten grondslag aan haar oordeel. Vergunninghoudster merkt overigens terecht op dat in de nadere onderbouwing de ‘Sliedrechtse Biesbosch’ wordt genoemd. Dit is een deel van het Natura 2000-gebied ‘Biesbosch’. Dit deel ligt echter geheel buiten de provincie Noord-Brabant. Het primaire werkgebied van eiseres volgens haar statuten is de provincie Noord-Brabant. Voor zover eiseres zich op de Wnb of de Habitatrichtlijn beroept ter bescherming van de natuurlijke waarden in Natura 2000-gebieden gelegen buiten haar werkgebied, verzet artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zich tegen een inhoudelijke behandeling van deze beroepsgrond.
Verdere afwikkeling van de zaak
6. Het bestreden besluit is niet goed gemotiveerd en genomen in strijd met artikel 2.7, tweede lid en artikel 2.8, derde lid van de Wnb. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De toestemming voor het wijzigen van de inrichting is onlosmakelijk verbonden met de toestemming voor het realiseren van het project nabij een Natura 2000-gebied. Niet alles kan meer na de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Maar dat wil niet zeggen dat helemaal niets meer kan. Hierna zal de rechtbank bespreken hoe deze zaak kan worden afgewikkeld. Deze zaak is daarmee ook een voorbeeld voor andere zaken, al zal de rechtbank in iedere zaak die haar wordt voorgelegd een afweging maken die bij die zaak past. Deze zaak is bijzonder omdat bij de vergunningsaanvraag een uitgebreide passende beoordeling van 6 oktober 2014 was gemaakt voor de invloed van de uitbreiding van de inrichting op nabijgelegen Natura 2000 gebieden. Verweerder heeft hier niet naar gekeken omdat de aanvraag (achteraf gezien ten onrechte) is afgewikkeld met het PAS. Kan met deze passende beoordeling nog wat worden gedaan?
7.1De eerste mogelijke oplossing is voorgesteld door vergunninghoudster. Zij heeft aangevoerd dat, gelet op de geringe toename van stikstofdepositie zoals vastgesteld in de passende beoordeling van 6 oktober 2014, op voorhand overduidelijk is dat er geen vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist.
7.2De rechtbank gaat hier niet in mee en ziet in dit argument geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten om meerdere redenen.
In de eerste plaats zal op basis van de kennis van dit moment moeten worden beoordeeld of op voorhand overduidelijk is dat er geen vergunningsplicht op basis van de Wnb bestaat. De rechtbank kan niet zonder meer uitsluiten dat in de afgelopen 5 jaar zich ontwikkelingen hebben voorgedaan die van invloed zijn op de juistheid van de uitkomst van de passende beoordeling van 6 oktober 2014.
In de tweede plaats voert eiseres terecht aan dat enkele Natura 2000-gebieden een achtergronddepositie hebben waarbij de kritische depositiewaarde wordt overschreden. Eiseres noemt met name de gebieden ‘Kampina en Oisterwijkse Vennen’ en ‘Strabrechtse Heide & Beuven’. Uit de passende beoordeling van 6 oktober 2014 blijkt dat op deze gebieden een toename van stikstofdepositie plaatsvindt van 0,16 respectievelijk 0,23 Mol (N/ha/j/). Deze toename zou als zodanig gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de betreffende Natura 2000-gebieden de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
Daarom kan nu niet worden uitgesloten dat er geen vergunningplicht op basis van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb (in dit geval artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa onder a, van het Bor) bestaat. Dat weet de rechtbank dus niet zeker en daarom laat zij de rechtsgevolgen niet in stand. De rechtbank gaat hier van uit van de tekst van artikel 2.7 ten tijde van deze uitspraak.
7.3De rechtbank is van oordeel dat niet iedere toename van stikstofdepositie op een Natura 2000 gebied waar de kritische depositiewaarde wordt overschreden zonder meer moet leiden tot weigering van de toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo en artikel 2.2aa van het Bor omdat niet vaststaat dat het project de natuurlijke kenmerken van de nabij gelegen Natura 2000 gebieden niet zal aantasten. In lijn met rechtsoverwegingen 14.5 en 16.6 van de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019 ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de kritische depositiewaarde als een absolute grenswaarde geldt voor het bepalen van de gunstige staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen. De mate en duur van de overschrijding van de kritische depositiewaarde zijn wel belangrijke indicatoren, evenals de omvang en de duur van de toename van stikstofdepositie als gevolg van het betrokken project. Dit kan dus per Natura 2000 gebied verschillen. De rechtbank ziet in de overschrijding van de kritische depositiewaarde daarom niet op voorhand aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en de aanvraag van vergunninghoudster af te wijzen.
8.1De rechtbank vindt dat verweerder eerst zelf een standpunt moet innemen. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen door middel van een nieuw besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder de aan de aanvraag gehechte passende beoordeling met de latere aanvullingen daarop onderzoeken en een nieuw besluit nemen op de aanvraag van vergunninghoudster. Hierbij geeft de rechtbank de volgende aanwijzingen:
Verweerder moet in de eerste plaats niet alleen kijken naar de passende beoordeling van 6 oktober 2014 maar ook naar de staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen in de relevante natuurgebieden op dit moment (althans ten tijde van het nemen van het herstelbesluit).
Verweerder zal verder moeten nagaan of een vergunning nodig is en (indien dit het geval is) of een vergunning kan worden verleend. De rechtbank merkt ten overvloede op dat verweerder zal moeten beoordelen of een natuurvergunning nodig is en of deze kan worden verleend op basis van de Wet natuurbescherming zoals deze luidt ten tijde van het herstelbesluit, mede gelet op het wetsvoorstel 35347.
Zo nodig zal verweerder vergunninghoudster in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag aan te passen, bijvoorbeeld door andere stikstofemissies binnen de inrichting te reduceren.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes maanden na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat ingevolge de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 afdeling 3.4 van de Awb moet worden doorlopen. De rechtbank geeft geen verdere aanwijzingen voor het herstelbesluit.
8.2Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8.3Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank benadrukt dat zij de beroepsgronden van eiseres over de cumulatieve effecten met de emissies van SO2 en HCI en de juistheid van de invoergegevens in de melding van 1 juli 2015 pas in de einduitspraak zal bespreken. Verweerder kan deze beroepsgronden wel in het herstelbesluit betrekken.
8.4De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
De rechtbank:
draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes maanden na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. C.T.C. Wijsman en mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 23 december 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
