locatie Groningen

zaaknummers: LEE 20/300 en 20/301

uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 juli 2020 in de zaken tussen

[verzoekster] gevestigd te [plaats], verzoekster,

(gemachtigde: mr. V. Wösten),

en

de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), verweerder,

(gemachtigde: mr. J.H. Keinemans).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: de derde-belanghebbenden I tot en met X.

Procesverloop

Bij deelbesluit I van 6 juni 2019 (het primaire besluit I) heeft verweerder deels op het verzoek ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van verzoekster beslist en zijn de niet-agrarische PAS-meldingen openbaar gemaakt met uitzondering van de naam van de melder en de locatiegegevens.

Bij deelbesluit II van 1 juli 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder deels op het verzoek ingevolge de Wob van verzoekster beslist en zijn de agrarische en niet-agrarische PAS-meldingen over prioritaire projecten openbaar gemaakt met uitzondering van de naam van de melder en de locatiegegevens.

Bij deelbesluit III van 23 juli 2019 (het primaire besluit III) heeft verweerder deels op het verzoek ingevolge de Wob van verzoekster beslist en zijn de PAS-meldingen openbaar gemaakt met uitzondering van de naam van de melder en de locatiegegevens.

Bij besluit van 10 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift van verzoekster ongegrond verklaard en de primaire besluiten I, II en III van 6 juni, respectievelijk 1 juli en 23 juli 2019 gehandhaafd. Het bestreden besluit heeft betrekking op de PAS-meldingen die zijn gedaan door ongeveer 3.500 bedrijven. Verweerder heeft alle bedrijven aangeschreven en desgewenst zijn die bedrijven in de gelegenheid gesteld om via een e-mailbericht een zienswijze, gericht tegen het voornemen, bij verweerder in te dienen.

Tegen het bestreden besluit heeft verzoekster beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 20/300. Tevens heeft verzoekster bij brief van 10 januari 2020 aan de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoekschrift is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 20/301.

Verweerder heeft bij brief van 10 maart 2020 de voorzieningenrechter verzocht ten aanzien van een aantal documenten toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en wel in die zin dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen.

Het verzoek is behandeld ter zitting van 12 maart 2020.

Verzoekster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, A.C. van Manen en P. Wessels.

Derde-belanghebbenden zijn met kennisgeving niet verschenen.

Ter zitting heeft de gemachtigde van verzoekster de eerder gegeven toestemming in de zin van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb bevestigd.

De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting geschorst.

Bij besluit van 1 april 2020 heeft verweerder het bestreden besluit van 10 december 2019 gewijzigd, in die zin dat naar aanleiding van het Wob-verzoek van verzoekster de PAS-meldingen die gedaan zijn door tien derde-belanghebbenden, afzonderlijk openbaar zijn gemaakt. Verweerder is hiertoe overgegaan op verzoek van de voorzieningenrechter opdat de procedure met een beperkt aantal belanghebbenden zou kunnen worden voortgezet.

De procedure met betrekking tot de overgebleven belanghebbenden zal worden voortgezet onder de nummers LEE 20/1981 (voorlopige voorziening) en LEE 20/1980 (beroep) en geschorst blijven totdat de onderhavige uitspraak gezag van gewijsde heeft gekregen dan wel er door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) definitief uitspraak is gedaan in een eventueel hoger beroep tegen de onderhavige uitspraak.

Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hebben het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening van rechtswege mede betrekking op het besluit van 1 april 2020.

Het onderzoek ter zitting is ten aanzien van het besluit van 1 april 2020 hervat op 30 juni 2020. De rechtbank heeft de tien derde-belanghebbenden die de PAS-meldingen hebben gedaan ambtshalve aangemerkt als derde-partij en hen in de gelegenheid gesteld om aan het geding deel te nemen. Omdat hun namen mede onderwerp zijn van dit geding zijn deze belanghebbenden in deze uitspraak slechts aangeduid met het Romeinse cijfer waarmee zij in het besluit van 1 april 2020 zijn aangeduid. De naam van derde-belanghebbende VI is bij verzoekster bekend en verzoekster heeft verklaard die naam niet openbaar te zullen maken.

Verzoekster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde mr. J.E.W. Tieleman.

Derde-belanghebbenden II en VIII hebben zich laten vertegenwoordigen door

mr. J.T.A.M. van Mierlo

Namens derde-belanghebbende III zijn twee van de maten verschenen.

Derde-belanghebbende VI is in persoon verschenen.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1.1. Bij Wob-verzoek van 13 januari 2019 heeft verzoekster verzocht om informatie met betrekking tot de meldingen in verband met de PAS-meldingen van agrarische bedrijven en niet-agrarische bedrijven over de periode vanaf 1 juli 2015 tot en met de datum van het Wob-verzoek.

1.2. Bij primair deelbesluit I van 6 juni 2019 is deels op het verzoek beslist, waarbij de niet agrarische PAS-meldingen openbaar zijn gemaakt, met uitzondering van de naam van de melder en de locatiegegevens.

1.3. Bij primair deelbesluit II van 1 juli 2019 is deels op het verzoek beslist, waarbij de agrarische en niet-agrarische PAS-meldingen met betrekking tot prioritaire projecten openbaar zijn gemaakt, met uitzondering van de naam van de melder en de locatiegegevens.

1.4. Bij primair deelbesluit III van 23 juli 2019 is deels op het verzoek beslist, waarbij de agrarische PAS-meldingen openbaar zijn gemaakt, met uitzondering van de naam van de melder en de locatiegegevens.

1.5. Verzoekster heeft tegen de deelbesluiten I, II en III een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.

Verzoekster heeft het bezwaarschrift mondeling toegelicht op een hoorzitting van 30 oktober 2019. Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.

1.6. Bij het bestreden besluit van 10 december 2019 heeft verweerder het bezwaarschrift van verzoekster ongegrond verklaard en de primaire deelbesluiten I, II en III gehandhaafd.

1.7. Bij besluit van 1 april 2020 heeft verweerder het bestreden besluit van 10 december 2019 gewijzigd, in die zin dat naar aanleiding van het Wob-verzoek van verzoekster de PAS-meldingen die gedaan zijn door tien derde-belanghebbenden, afzonderlijk openbaar zijn gemaakt. Verweerder is hiertoe overgegaan op verzoek van de voorzieningenrechter opdat de procedure met een beperkt aantal belanghebbenden zou kunnen worden voortgezet.

De procedure met betrekking tot de overgebleven belanghebbenden zal worden voortgezet onder andere nummers en geschorst blijven totdat de onderhavige uitspraak gezag van gewijsde heeft gekregen dan wel er door de AbRvS definitief uitspraak is gedaan in een eventueel hoger beroep tegen de onderhavige uitspraak.

Toepasselijke regelgeving

2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef, en onder a, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.

Ingevolge artikel 1, aanhef, en onder b, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.

Ingevolge artikel 1, aanhef, en onder g, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer (Wm).

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Wob vermeldt de verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit: bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft, voor zover thans van belang, het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen:

(…);

Ingevolge artikel 10, vierde lid, van de Wob zijn het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.

Ingevolge artikel 10, zevende lid, van de Wob blijft het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

2.2. Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, van de Wm wordt in dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:

Overwegingen

7.1. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de locatie-gegevens aan te merken zijn als persoonsgegevens. Gelet op de uitzonderingsgrond eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is verweerder van mening dat het openbaar maken van die gegevens geweigerd mocht worden. Daarbij acht verweerder van belang dat het weliswaar milieu-informatie betreft, maar geen milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Verder acht verweerder van belang dat het gegevens van de onderneming betreft die herleidbaar zijn tot een persoon of personen. In het geval van agrarische bedrijven tot de agrariër zelf die woonachtig is bij het bedrijf. Ook bij niet-agrarische bedrijven kan hiervan volgens verweerder sprake zijn. Er is derhalve geen duidelijk onderscheid te maken tussen de adresgegevens van het woonadres en die van het bedrijfsadres. Deze adressen vallen nagenoeg altijd samen. Daarbij heeft verweerder de mogelijke dreiging van dierenrechtenextremisme meegewogen (vgl. AbRvS), 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:952).

7.2. Verzoekster betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob van toepassing is op rechtspersonen, voor zover het besloten vennootschappen, maatschappen en vennootschappen onder firma betreft. In dit verband wijst verzoekster erop dat rechtspersonen geen persoonlijke levenssfeer kennen. In de visie van verzoekster kan de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob derhalve niet worden toegepast op informatie die betrekking heeft op rechtspersonen. Voor zover het bedrijfslocaties betreft, betreffen die naar de mening van verzoekster geen privégegevens. Bovendien kunnen de locatiegegevens van de inrichtingen/bedrijven in de visie van verzoekster niet ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob worden geweigerd, omdat die gegevens onder de definitie van milieu-informatie in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wm vallen. In dit verband wijst verzoekster erop dat uit artikel 10, vierde lid, van de Wob volgt dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet van toepassing is op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Naar de mening van verzoekster is er in zoverre geen ruimte om ten aanzien van de openbaarmaking van die gegevens (onder meer locatiegegevens) een belangenafweging te maken. De locatiegegevens maken deel uit van de te openbaren emissie-informatie. In dit verband wijst verzoekster erop dat de term emissies een brede betekenis heeft. Het gaat hierbij niet alleen om gegevens die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu als ook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is (vgl. AbRvS, 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211). Naar de mening van verzoekster is die beoordeling zonder de locatiegegevens niet mogelijk.

7.3. Grondslag van artikel 19.1a, eerste lid en onder a, van de Wm is het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Aarhus). Dit verdrag is uitgewerkt in twee richtlijnen, te weten Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en Richtlijn 2003/35/EG inzake inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu. Richtlijn 2003/4/EG is de opvolger van Richtlijn 90/313/EEG inzake de vrije toegang tot milieu-informatie. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 26 juni 2003, Commissie / Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371, punt 44: “Gezien de formulering en met name het gebruik van de uitdrukking alle beschikbare informatie moet de werkingssfeer van het genoemde artikel 2, sub a, en dus die van richtlijn 90/313 ruim worden opgevat. Er valt dan ook onder alle informatie die betrekking heeft op hetzij de toestand van het milieu of de activiteiten of maatregelen die hierop een ongunstige invloed kunnen hebben, hetzij activiteiten en maatregelen die de bescherming van het milieu dienen, zonder dat de opsomming in genoemde bepaling een aanwijzing bevat die de strekking ervan beperkt.”

7.4. Ingevolge artikel 10, vierde lid, van de Wob zijn het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.

Ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Wob is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.

7.5. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen de locatiegegevens in dit geval worden aangemerkt als milieu-informatie. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat die gegevens immers vallen onder de definitie van milieu-informatie in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wm. De voorzieningenrechter is ook van oordeel dat de locatiegegevens emissiegegevens zijn. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat uit de aard van de zaak voortvloeit dat een emissie een bron heeft en dat die bron een locatie heeft. Alleen al om die reden is de voorzieningenrechter van oordeel dat de locatiegegevens van een emissiebron ook emissiegegevens zijn. De voorzieningenrechter overweegt daarbij voorts dat de ratio achter de openbaarheid van emissiegegevens niet alleen gelegen is in de kenbaarheid van de gevolgen van een emissie maar evenzeer in de kenbaarheid van de oorzaak van die emissie.

De aantallen gehouden dieren en de overige bronkenmerken, zoals de locatie, en de depositie van stikstof, zijn noodzakelijk om te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. De stelling van verweerder dat een dergelijke controle ook mogelijk is omdat altijd handhaving gevraagd kan worden van het bevoegd gezag, verliest uit het oog dat de Wob mede tot doel heeft een effectieve controle op, zoals in dit geval, handhaving door het openbaar gezag mogelijk te maken en dat die controle zeer wordt bemoeilijkt zo niet onmogelijk wordt gemaakt wanneer een burger bij emissies geen inzicht wordt gegeven in de informatie over de plaats waar die emissies vandaan komen.

Uit artikel 10, vierde lid, van de Wob volgt dat het tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet van toepassing is op emissiegegevens. Aangezien de locatiegegevens naar het oordeel van de voorzieningenrechter als emissiegegevens dienen te worden beschouwd, heeft verweerder zich niet op het standpunt kunnen stellen dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob in dit geval aan openbaarmaking van de gevraagde locatiegegevens in de weg stond. In zoverre is de grond van verzoekster terecht voorgedragen en komt het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

7.6. Anders dan verzoekster meent, is de voorzieningenrechter van oordeel dat artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob een zelfstandige relatieve weigeringsgrond voor het verstrekken van milieu-informatie bevat. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter laat voormeld artikel zich niet anders lezen dan dat er geen uitzondering is gemaakt voor emissiegegevens, aangezien dit artikel betrekking heeft op milieu-informatie in zijn algemeenheid.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich in dit geval in het kader van de afweging van de betrokken belangen niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob aan openbaarmaking van de locatiegegevens in de weg stond. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat door verweerder in dit geval ontoereikend is onderbouwd dat het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage zodanig zwaarwegend zou zijn dat dit aan de openbaarmaking in de weg zou staan. Uit enkele feit dat enkele bedrijven in de gehele agrarische sector ten gevolge van de polarisatie in het maatschappelijk debat het slachtoffer zijn geworden van een onrechtmatige actie kan niet zonder meer worden geconcludeerd dat er sprake is van een concrete dreiging tegen of van een concrete bedreiging met sabotage van alle boerenbedrijven. In dit verband acht de voorzieningenrechter van belang dat de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft verklaard dat er geen enkele indicatie bestaat voor een concrete dreiging tegen of een concrete bedreiging met sabotage van de bedrijven van derde-belanghebbenden. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat er zeer veel informatie zowel van overheidswege als in de particuliere sector voorhanden is waaruit het bestaan en de kenmerken van agrarische bedrijven kunnen worden afgeleid zodat alleen al om die reden het geheimhouden van de locatiegegevens weinig zal toevoegen aan de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Gelet hierop heeft verweerder artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob niet aan de weigering om de locatiegegevens openbaar te maken ten grondslag kunnen leggen. Deze grond van verzoekster slaagt.

Beslist wordt als volgt.

Beslissing

De voorzieningenrechter: