Procesverloop

Overwegingen

1. Eiser heeft bij verweerder een verzoek om handhaving ingediend ten aanzien van het perceel aan de [adres] in [woonplaats] , kadastraal bekend [kadastrale gegevens] (hierna: het perceel). Eiser heeft omliggende gronden in gebruik voor zijn agrarische bedrijf.

2. Het perceel bestaat grofweg uit twee delen. Het achterste deel is een weide met enkele bomen. Op het voorste deel, gelegen aan de [adres] , is onder meer een paardenbak met een zandlaag aanwezig en een opstal voor het paard. De paardenbak is omheind met een gaashekwerk van 1,10 m hoog met daarin mazen van 2,5 x 5 cm, waarbij het gaashekwerk 20 cm is ingegraven in de grond. In de omheining zijn twee poorten (ijzeren hekwerken) gerealiseerd; de eerste geeft toegang van de [adres] tot de paardenbak, de tweede van de paardenbak tot de weide. Verder is in het voorste deel een afzonderlijk omheind kippenhok aanwezig met ook een poort (ijzeren hekwerk).

3. Voor de opstal heeft verweerder eerder, op 30 november 2016, een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze omgevingsvergunning is onherroepelijk.

4 In het verzoek om handhaving heeft eiser gesteld dat sprake is van een illegale situatie op het perceel omdat de feitelijke situatie volgens eiser afwijkt van de eerdere verleende omgevingsvergunning van 30 november 2016 en de veldschuur in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Eiser heeft daartoe gewezen op de vier wanden die feitelijk onderdeel uitmaken van deze schuur, op een daarin gerealiseerde paardenbox en opslag voor voer en hooi. Ook heeft eiser gewezen op de aanwezigheid op het perceel van een paardenbak. Het gebruik van het perceel als paardenstalling met paardenbak past volgens eiser niet binnen het bestemmingsplan.

5 Bij het primaire besluit I heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiser afgewezen omdat de veldschuur conform de op 30 november 2016 verleende omgevingsvergunning is gebouwd en in gebruik is. Verweerder heeft na een eerste controle op 13 juli 2021 geconcludeerd dat de schuur overeenkomstig de vergunning als schuilgelegenheid wordt gebruikt en niet als paardenstal. Op het perceel zijn weliswaar voorzieningen aanwezig voor de paardenbak, maar die voorzieningen zijn niet vergunningplichtig. Verweerder heeft daarom geen overtreding geconstateerd en het handhavingsverzoek van eiser afgewezen.

6. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder vastgehouden aan de weigering om te handhaven. Verweerder heeft daarbij, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, gemotiveerd waarom de paardenbak en bijbehorende voorzieningen niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Volgens verweerder vormen de afzonderlijke voorzieningen voor de paardenbak, bestaande uit een laag zand van 250 m², een worteldoek, een drainagesysteem en de omheining ervan, niet gezamenlijk een bouwwerk. Daarom moeten de afzonderlijke onderdelen worden beoordeeld, aldus verweerder. Vervolgens heeft verweerder geconstateerd dat de omheining van de paardenbak, de drie aanwezige poorten en het kippenhok vergunningplichtig zijn voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’ en dat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Ten aanzien van de opstal is verweerder, in overeenstemming met het advies van de commissie bezwaarschriften, bij het standpunt gebleven dat uit de tweede controle op 7 januari 2022 en de derde controle op 16 mei 2022 is gebleken dat de schuilgelegenheid conform de eerder verleende omgevingsvergunning is gebouwd en in gebruik is.

7. Op 22 juli 2022 heeft de eigenaar van het perceel een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van de betreffende omheining, de drie aanwezige poorten en het kippenhok op het perceel. Bij het primaire besluit II heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor deze onderdelen. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, respectievelijk onder a en onder c, van de Wabo. Voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ heeft verweerder gebruik gemaakt van de bevoegdheid op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2, van de Wabo in combinatie met artikel 4, onderdeel 3, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).

8. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder de omgevingsvergunning in stand gelaten. Daaraan heeft verweerder, opnieuw in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, ten grondslag gelegd dat de paardenbak met bijbehorende voorzieningen niet als geheel vergunningplichtig is, maar enkel de afzonderlijke onderdelen, namelijk de omheining, de drie poorten en het kippenhok.

9. Eiser voert – kort gezegd – aan dat verweerder ten onrechte niet heeft geconstateerd dat de opstal gebouwd is in strijd met de eerder verleende omgevingsvergunning en illegaal als paardenstal wordt gebruikt. Volgens eiser is verweerder ten onrechte niet daartegen opgetreden. Verder voert eiser aan dat sprake is van een illegale paardenbak waartegen verweerder gehouden was handhavend op te treden. Eiser vindt dat verweerder met de verleende omgevingsvergunning ten onrechte alleen delen van de paardenbak heeft beoordeeld; volgens eiser had verweerder de paardenbak als geheel moeten beoordelen. Tot slot ziet eiser een bepaalde vooringenomenheid van verweerder.

10. De rechtbank stelt vast dat eiser zich hiermee richt tegen de weigering om handhavend op te treden tegen de opstal en de paardenbak, en tegen de verlening van de omgevingsvergunning voor onderdelen van de paardenbak. Eiser betwist in beroep niet de omgevingsvergunning voor zover deze ziet op het kippenhok en de poort daarnaartoe.

11. De rechtbank zal eerst ingaan op de door eiser gestelde vooringenomenheid van verweerder bij de beoordeling van zijn verzoek om handhaving en het bezwaar tegen de omgevingsvergunning.

12. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de weigering van verweerder om handhavend op te treden tegen de opstal. In dat kader moet worden beoordeeld of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de opstal en het gebruik ervan in overeenstemming is met de omgevingsvergunning van 30 november 2016.

13. Daarna zal de rechtbank ingaan op de paardenbak. Daarbij is van belang of verweerder de afzonderlijke onderdelen van de paardenbak mocht beoordelen op strijdigheid met het bestemmingsplan in plaats van de paardenbak als geheel, en of met de omgevingsvergunning voor die onderdelen de paardenbak is gelegaliseerd.

14. Voor de volledigheid vermeldt de rechtbank dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden en de Wabo is ingetrokken. Gelet op artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet moet het geschil over de weigering om handhavend op te treden en het geschil over de verlening van de omgevingsvergunning worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.

15. Eiser heeft in beroep gesteld dat de motivering van verweerder bij het bestreden besluit II – in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften – blijk geeft van vooringenomenheid doordat feiten bewust zijn verdraaid of niet zijn benoemd. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat eiser zich onheus bejegend voelt door verweerder omdat de verzoeken van eiser ongunstiger worden behandeld ten opzichte van de verzoeken die de vergunninghouder bij verweerder heeft ingediend, waaraan verweerder wel medewerking heeft verleend.

16. De rechtbank overweegt dat artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomenheid. Zoals in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van de Awb is vermeld, is de strekking van dit artikel geenszins dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken, maar dat het erom gaat dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Het gaat erom dat de overheid de nodige objectiviteit moet betrachten en zich niet door vooringenomenheid mag laten leiden, aldus de memorie van toelichting.

17. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4 van de Awb. Niet is de rechtbank gebleken dat verweerder de hem toevertrouwde belangen oneigenlijk heeft behartigd door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Dat verweerder tot tweemaal toe is afgeweken van de – voor eiser gedeeltelijk positieve – adviezen van de commissie bezwaarschriften en heeft volhard in zijn standpunt, is onvoldoende om van vooringenomenheid te spreken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

18. Ten aanzien van de opstal gaat het geschil over de vraag of de opstal in overeenstemming met de omgevingsvergunning van 30 november 2016 is. Specifiek heeft eiser gewezen op de aanwezigheid van een paardenbox in de opstal en het gebruik als stal in plaats van het vergunde gebruik als schuilgelegenheid.

19. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn ter zitting gehouden betoog dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan beoordeling van de opstal, omdat het voor eiser geen verschil in hinder zou uitmaken of het paard in de opstal staat of in de weide. In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van diegene die zich daarop beroept. Wat van het betoog van verweerder ook zij, daaruit kan niet worden afgeleid dat de Wabo kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiser als gebruiker van de omliggende gronden. Het relativiteitsvereiste staat dan ook niet in de weg aan beoordeling van het beroep op dit punt.

20. De omgevingsvergunning van 30 november 2016 heeft verweerder verleend voor het bouwen van een ‘veldschuur ten behoeve van het schuilen van dieren’. Van de omgevingsvergunning maken tekeningen deel uit, met daarop een gebouw met vier muren en twee deuren. Het gebouw bevat drie ruimtes die van elkaar zijn gescheiden door een wand van 1 m hoog en – zo leidt de rechtbank uit de tekening af – 50 mm dik. De drie ruimtes zijn aangeduid als ‘schuilplaats paard’, ‘schuilplaats mergellandschaap’ en ‘nachthok mergellandhoen’.

21. Zoals ter zitting is besproken, moet een paardenstal worden onderscheiden van een schuilgelegenheid. Een schuilgelegenheid is een opstal waarin aan dieren de mogelijkheid wordt geboden om, al dan niet kortstondig, te schuilen en vrij in- en uit te lopen. Een paardenstal met een paardenbox is bedoeld om een paard voor langere tijd binnen te houden. De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning van 30 november 2016 is verleend voor een gebouw met deuren, en dat de opstal in zoverre het uiterlijk heeft van een stal. Of de opstal op deze manier mocht worden vergund, staat in deze procedure niet ter beoordeling, nu de omgevingsvergunning onherroepelijk is. Wat betreft het gebruik is de rechtbank van oordeel dat – gelet op de bewoordingen van de vergunning en de daarvan deel uitmakende tekeningen en aanvraag – de vergunning ziet op een schuilgelegenheid en niet op een paardenstal.

22. Over de vraag of de opstal in overeenstemming is met de omgevingsvergunning van 30 november 2016, zowel wat betreft de paardenbox als het gebruik van de opstal, overweegt de rechtbank als volgt. In het primaire besluit I en het bestreden besluit I heeft verweerder opgemerkt dat de opstal wordt gebruikt als schuilgelegenheid voor dieren en niet als paardenstal. Niet is echter duidelijk waarop dat verweerder dat heeft gebaseerd. Bij de controles van 13 juli 2021, 7 januari 2022 en 16 mei 2022, waarop verweerder zich heeft beroepen, is niet specifiek ingegaan op de vraag of in de opstal een paardenbox aanwezig is. Daarvoor bestond naar het oordeel van de rechtbank wel aanleiding, nu eiser de paardenbox in het verzoek om handhaving had vermeld en op de door eiser ingebrachte foto’s een paardenbox te zien is. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat de omgevingsvergunning ziet op gebruik als schuilgelegenheid en niet als paardenstal, en dat een paardenbox geen deel uitmaakt van de vergunning. Verweerder heeft aldus het verzoek om handhaving ten aanzien van de opstal afgewezen, zonder te onderzoeken of in de opstal een paardenbox aanwezig is en de opstal feitelijk als paardenstal in plaats van schuilgelegenheid wordt gebruikt.

23. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder met het bestreden besluit I heeft gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb dat bepaalt dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart.

24. Wat betreft de paardenbak draait het geschil om de vraag of verweerder mocht uitgaan van de afzonderlijke onderdelen of dat de paardenbak als geheel een bouwwerk is dat verweerder als zodanig had moeten beoordelen. In het bestreden besluit I heeft verweerder per onderdeel bekeken of sprake was van strijdigheid met het bestemmingsplan. In het bestreden besluit II heeft verweerder voor afzonderlijke onderdelen een omgevingsvergunning verleend. Eiser stelt zich, met de commissie bezwaarschriften, op het standpunt dat niet de afzonderlijke onderdelen, maar de paardenbak als geheel had moeten worden beoordeeld.

25. Alvorens dit punt te beoordelen, merkt de rechtbank het volgende op. In het bestreden besluit I heeft verweerder – in afwijking van het primaire besluit I – geconstateerd dat toch sprake was van een overtreding door de aanwezigheid op het perceel van vergunningplichtige voorzieningen waarvoor geen omgevingsvergunning was verleend, waaronder de omheining van de paardenbak en de twee poorten die toegang daartoe geven. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Waarom verweerder na de vaststelling dat sprake was van een overtreding niettemin de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit I ongegrond heeft verklaard en heeft vastgehouden aan de weigering om handhavend op te treden, is in het bestreden besluit I niet gemotiveerd. De rechtbank begrijpt uit de indiening van de aanvraag om een omgevingsvergunning, zo’n anderhalve maand na het bestreden besluit I, dat beoogd is om de situatie te legaliseren, en dat om die reden niet handhavend is opgetreden. Om die reden zal de rechtbank de weigering om handhavend op te treden en de omgevingsvergunning samen bespreken.

26. Over de vraag of verweerder mocht uitgaan van de afzonderlijke onderdelen of van de paardenbak als geheel, overweegt de rechtbank het volgende. In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is bepaald dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Het begrip ‘bouwwerk’ is in de Wabo niet omschreven. De Wabo beoogt gelet op de geschiedenis van totstandkoming bij het begrip ‘bouwwerk’ aan te sluiten zoals dat onder de Woningwet werd aangeduid. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen, kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening. Daarin is bouwwerk gedefinieerd als: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’.

27. De rechtbank is met eiser en de commissie bezwaarschriften van oordeel dat de paardenbak als geheel een bouwwerk vormt. Weliswaar kan aan verweerder worden toegegeven dat het drainagesysteem, het worteldoek en de zandlaag afzonderlijk kunnen worden aangelegd dan wel aangebracht, tegelijkertijd is de rechtbank van oordeel dat die onderdelen samengenomen met de omheining van het (deels ingegraven) gaashekwerk en de twee poorten die in de grond zijn verankerd, wel degelijk een constructie vormen met een oppervlakte van 250 m². De rechtbank neemt daarbij de volgende rapportage van de controle van 13 juli 2021 in aanmerking: ‘In het gesprek heeft de eigenaar aangegeven dat hij in overleg met de gemeente 15 centimeter grond heeft ontgraven en afgevoerd. Daarop is een gronddoek met enkele drainage buizen aangebracht en een zandbed. Dit is gedaan om de ondergrond droog te houden voor de dieren die er verblijven.’ De rechtbank neemt hierbij in ogenschouw dat de voorzieningen zijn aangebracht om in onderlinge samenhang te fungeren als paardenbak: de omheining dient ertoe het paard op het voorste deel van het perceel te houden, waar de drainage, het doek en de zandlaag zorgen voor een droge verblijfplaats voor het paard. Om die reden gaat de vergelijking die de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft gemaakt met het aanbrengen van een drainagesysteem, worteldoek en zand bij de herinrichting van een tuin, niet op. Nu de verschillende onderdelen met elkaar en de grond zijn verbonden, een omvang hebben van zo’n 250 m², en bedoeld zijn om op het perceel als paardenbak te functioneren, is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte de afzonderlijke onderdelen heeft beschouwd.

28. Voor het bestreden besluit I betekent het voorgaande dat verweerder ten onrechte ervan is uitgegaan dat alleen de omheining van de paardenbak en de twee poorten die toegang daartoe geven een overtreding vormden en dat de overige onderdelen van de paardenbak vergunningvrij zijn. Verweerder had dan ook bij de beslissing op het verzoek om handhaving moeten vaststellen dat de gehele paardenbak zonder omgevingsvergunning was gebouwd en dat hij bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Vervolgens had verweerder – met inachtneming van het uitgangspunt dat tegen een overtreding wordt opgetreden – de afweging moeten maken of van die bevoegdheid gebruik zou worden gemaakt. Nu verweerder zich – zo begrijpt de rechtbank – slechts voor enkele onderdelen van de paardenbak bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden, berust het bestreden besluit I in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet op een deugdelijke motivering.

29. Voor het bestreden besluit II betekent het voorgaande dat verweerder – in het licht van de legalisatie – bij de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’ ten onrechte alleen de omheining van de paardenbak en de twee poorten heeft beoordeeld. Verweerder had moeten beoordelen of de paardenbak als geheel in aanmerking kwam voor een omgevingsvergunning, zo nodig na vergunninghouder in de gelegenheid te hebben gesteld de aanvraag met de resterende onderdelen van de paardenbak aan te vullen. Ook hier geldt dan dat de paardenbak niet kan worden gesplitst in vergunningvrije en vergunningplichtige onderdelen. Door niet het gehele bouwwerk bij de beslissing op de aanvraag om de omgevingsvergunningvoor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’ te betrekken, terwijl met die aanvraag beoogd werd de bestaande situatie te legaliseren, heeft verweerder niet ten volle getoetst aan de artikelen 2.10 en 2.12 van de Wabo. Het bestreden besluit II is daarom in strijd met deze artikelen genomen.

30. Gezien het voorgaande zijn de beroepen tegen de bestreden besluiten I en II gegrond.

31. Het bestreden besluit I wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb en de artikelen 2.10 en 2.12 van de Wabo. Verweerder dient opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen de weigering om handhavend op te treden (het primaire besluit I). Bij de voorbereiding dient verweerder nader onderzoek te doen naar de aanwezigheid van een paardenbox in de opstal en naar het gebruik van de opstal als paardenstal. Ook dient verweerder te beoordelen of tegen de paardenbak als geheel handhavend zal worden opgetreden.

32. Het bestreden besluit II dient te worden vernietigd wat betreft de omheining van de paardenbak en de twee poorten die toegang daartoe geven, wegens strijd met de artikelen 2.10 en 2.12 van de Wabo. Het bestreden besluit II blijft voor het overige in stand. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar te beslissen, zo nodig na vergunninghouder in de gelegenheid te hebben gesteld de aanvraag met de resterende onderdelen van de paardenbak aan te vullen.

33. De rechtbank draagt verweerder op om binnen drie maanden na deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaarschriften van eiser, met in achtneming van deze uitspraak.

34. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser de door hem betaalde griffierechten van in totaal € 368,- (2x € 184,-) vergoedt.

35. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.500,- (twee punten voor het indienen van de beroepschriften en twee punten voor het verschijnen ter zitting op 18 december 2023 en 27 juni 2023, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.

Beslissing

- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit I;

- vernietigt het bestreden besluit II wat betreft de omheining van de paardenbak en de twee poorten die toegang daartoe geven;

- draagt verweerder op om binnen drie maanden na deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaarschriften van eiser, met in achtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op de betaalde griffierechten van in totaal € 368,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 3.500,-.

De griffier is verhinderd deze

rechter

uitspraak mede te ondertekenen

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.