Procesverloop

Overwegingen

1. Vergunninghouder heeft op 7 januari 2014 een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 aangevraagd voor het oprichten van een varkens- en kalverenhouderij op het genoemde perceel. Die aanvraag zag aanvankelijk op het houden van 640 vleesvarkens, 320 opfokzeugen en 600 biggen in stal 1A, 1352 vleesvarkens in stal 1B en 816 vleeskalveren in stal 2, en is nadien gewijzigd. 2. Op 1 januari 2017 is de Wnb in werking getreden. In artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. 3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan vergunninghouder met toepassing van de op 1 januari 2017 in werking getreden Wnb een vergunning verleend voor de oprichting van een varkenshouderij met 800 biggen in een stal met huisvestingssysteem D 1.1.12.3, 320 opfokzeugen in een stal met huisvestingssysteem D 3.2.7.2.1, 1.992 vleesvarkens in een stal met huisvestingssysteem D 3.2.7.2. en 806 vleeskalveren in een stal met huisvestingssysteem A 4.100 (codes uit de Regeling ammoniak en veehouderij) van 20 juli 2018), met een totale ammoniakemissie van 6.433 kg NH₃ per jaar. Voor deze toename van stikstofdepositie op de relevante Natura 2000-gebieden is extern gesaldeerd met het hiervoor genoemde bedrijf als saldogever. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van een afname van stikstofdepositie en dat er directe samenhang bestaat tussen de gevraagde toename van stikstofdepositie en de afname daarvan als gevolg van de saldering. Ten aanzien van het betrokken Duitse Natura 2000-gebied heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er vanuit gegaan kan worden dat significante negatieve effecten door het project van vergunninghouder op dat gebied zijn uitgesloten. 4. In beroep is aangevoerd dat het noodzakelijke transport van mest, dieren en veevoer niet is meegenomen in de berekening van de depositie van ammoniak en dat het overgelegde intrekkingsbesluit met betrekking tot de [adres 2] van 6 januari 2014 onduidelijk is, zodat de externe saldering niet zorgvuldig is toegepast. Bovendien is niet zeker dat de gestelde afname van stikstofdepositie volstaat om een toename in 2019 te compenseren. Verder is aangevoerd dat met het bestreden besluit hooguit een stand still-situatie wordt bereikt/nagestreefd, hetgeen echter onvoldoende is en in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (hierna ook Hrl), terwijl verweerder niet heeft onderzocht in welke mate een depositiedaling noodzakelijk is, terwijl het gaat om nieuwvestiging en verweerder een bredere verantwoordelijkheid heeft dan alleen naar de toepassing van het derde lid van artikel 6 van de Hrl te kijken. Het vermijden van een depositietoename op bedrijfsniveau volstaat niet om significante negatieve effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden te voorkomen, terwijl verweerder verplicht is een passende beoordeling van alle handelingen te maken die zijn aan te merken als een project waarvan niet kan worden uitgesloten dat daardoor significante negatieve effecten optreden voor omliggende natuurwaarden. Door het bestreden besluit blijft verslechtering door de overload aan stikstof toenemen. In het Natura 2000-gebied Zeldersche Driessen bevinden zich beuken- en eikenbossen met hulst die zijn en worden blootgesteld aan stikstofoverload; nu natuurherstelmaatregelen niet beschikbaar zijn, moet worden gevreesd voor teloorgang daarvan. Aangevoerd is dat er een deskundigenadvies gewenst is in verband met noodzakelijke herstelmaatregelen. Verweerder heeft geen rekening gehouden met de actuele ecologische staat van de betrokken natuurtypen, zodat aan de eis uit artikel 6, derde lid, van de Hrl niet is voldaan met een stand-still van de betrokken deposities. Ter zitting heeft eiseres verzocht in dat kader ook het standpunt van de Advocaat-Generaal over de zogenoemde PAS-regeling te betrekken. 5. De rechtbank gaat ervan uit dat de natuurlijke personen (in elk geval deels) voldoende dicht bij de op te richten inrichting van vergunninghouder woonachtig zijn, waarbij zij feitelijke gevolgen van de inrichting ondervinden dan wel gevolgen van enige betekenis. De rechtbank merkt deze eisers dan ook aan als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en ziet geen aanleiding op die grond hun beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk te verklaren. 6. In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter slechts van vernietiging kan en moet afzien, indien de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. 7. De rechtbank ziet zich daarom geplaatst voor beantwoording van de vraag of er ten aanzien van deze eisers sprake is van een duidelijke verwevenheid tussen hun belangen als omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving en de belangen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat als die duidelijke verwevenheid er niet is, de naar voren gebrachte beroepsgrond buiten beschouwing blijft, omdat artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg staat dat de verleende Wnb-vergunning om die reden wordt vernietigd. 8. De woningen van deze eisers liggen, in open landschap, op afstanden vanaf 1,5 km en meer tot aan de grens van het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied ‘Maasduinen’. Op deze afstand(en) kan niet worden gezegd dat een eventueel effect op dit Natura 2000-gebied / de betrokken Natura 2000-gebieden een onderscheidende invloed heeft op de woon- en leefomgeving van hen. Daarom is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van een duidelijke verwevenheid tussen de belangen van deze eisers bij behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefgebied en de belangen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in die gebieden. De beroepsgronden voor zover ze door deze eisers zijn ingediend, slagen vanwege het relativiteitsvereiste niet. 9. Voor zover de beroepsgronden zijn ingediend door de Vereniging Leefmilieu , verder eiseres, is er geen grond om deze rechtspersoon niet-ontvankelijk te verklaren of haar het vereiste van relativiteit tegen te werpen. De rechtbank zal daarom de inhoudelijke beroepsgronden, ingediend door eiseres, beoordelen. 10. Verweerder heeft bij het verweerschrift, bij de rechtbank ingekomen op 2 december 2020, een ander intrekkingsbesluit overgelegd met betrekking tot de [adres 2] , gedateerd van 27 juli 2015. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat de verdeling in het besluit van 6 januari 2014, overgelegd bij de in het kader van artikel 8:42 van de Awb bedoelde stukken, ook voor vergunninghouder niet duidelijk was en dat er daarom aan (het college van burgemeester en wethouders van) de gemeente Bergen is gevraagd om aanpassing. Dat is gebeurd bij het intrekkingsbesluit van 27 juli 2015, waarmee alle rechten van de locatie [adres 2] te [plaatsnaam 2] geheel ten gunste zijn gebracht van de inrichting aan de [adres 1] te [woonplaats 1] . Dit besluit van 27 juli 2015 is echter niet bij de oorspronkelijke aanvraag gevoegd geweest, maar heeft volgens verweerder wel aan de verlening van het bestreden besluit ten grondslag gelegen. 11. De beroepsgrond van eiseres richt zich op een bij de aanvraag gevoegd intrekkingsbesluit van 6 januari 2014, dat ook is genoemd in het bestreden besluit als grondslag voor de externe saldering. Nu inmiddels vast staat dat dat een onjuistheid in de motivering van het bestreden besluit is, slaagt deze beroepsgrond van eiseres. 12. Ter zitting heeft eiseres het wel gebruikte, en onherroepelijke, intrekkingsbesluit van 27 juli 2015 niet inhoudelijk aangevochten, maar wel gesteld dat een tweede intrekkingsbesluit volgens de systematiek van de Awb niet kan en dat er al eerder ten behoeve van een andere inrichting is gesaldeerd met de [adres 2] . Daartoe heeft eiseres gewezen op een besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant van 1 december 2014. 13. Voor zover eiseres heeft gewezen op ammoniakemissie als gevolg van noodzakelijk transport van mest, dieren en veevoer, heeft verweerder met een AERIUS berekening naar het oordeel van de rechtbank overtuigend aangetoond dat uitgesloten kan worden dat deze bedrijfstransporten significant negatief effect veroorzaken op de betrokken Natura 2000-gebieden. Verweerder heeft ter zitting het standpunt van eiseres bestreden dat de uitgevoerde AERIUS berekening niet klopt en gesteld dat deze berekening in overeenstemming met de daarvoor geldende handreiking is uitgevoerd. Verweerder heeft betoogd dat er is uitgegaan van een worst-case situatie en dat ook het geheel van de bedrijfsvoering, waarvan het bedoelde transport een onlosmakelijk onderdeel vormt, geen significant negatief effect veroorzaakt op de betrokken Natura 2000-gebieden. De rechtbank volgt verweerder in zoverre. De hierop gerichte gronden van eiseres slagen niet. 14. Als algemeen uitgangspunt geldt op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl - zie voor de tekst van deze bepaling de bijlage bij deze uitspraak - dat voor een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied slechts toestemming mag worden gegeven als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. 15. De passende beoordeling mag volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) geen leemten vertonen. Dat blijkt onder meer uit het arrest van het Hof van 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882; ro 98 en 99) ter beantwoording van de vragen van de Afdeling over het stelsel van de Programmatische aanpak stikstof (PAS). Het gaat daarbij om de uitleg van artikel 6, derde lid, eerste en tweede volzin, van de Hrl (in het licht van het voorzorgsbeginsel; ro 100). In de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Afdeling de beantwoording van de vragen toegepast op de PAS. Daarbij is zij ook ingegaan op de relatie tussen het derde lid van artikel 6 van de Hrl en de leden 1 en 2 van die bepaling. 16. Als uit de passende beoordeling de eerder genoemde zekerheid niet is verkregen mag voor een project met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied geen toestemming worden gegeven. Dat kan bijvoorbeeld al het geval zijn door een toename van de stikstofdepositie op één locatie in een Natura 2000-gebied. Die staat dan in de weg aan vergunningverlening (uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3185; ro 8). Dat geldt ook als een bepaald rekenpunt niet in de passende beoordeling is betrokken (uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:524; ro 5.4). Algemener geformuleerd moet leidend zijn dat bij het beoordelen van de effecten van een project alleen rekening mag worden gehouden met de daarmee te bereiken afname van stikstofdepositie voor zover die plaatsvindt op de locaties met stikstofgevoelige habitattypen in een Natura 2000-gebied waar een toename wordt berekend als gevolg van het project. 17. Bij de realisering van een project dienen alle rechtstreeks met het project samenhangende gevolgen beoordeeld te worden (zie de uitspraak van de Afdeling van 18. Eiseres heeft betoogd dat het bestreden besluit strijdig is met artikel 6 van de Hrl. Zij heeft in dit verband verwezen naar de Conclusie van de Advocaat-Generaal van 25 juli 2018 (ECLI:EU:C:2018:622) over de vragen inzake de PAS. Van belang daarin zijn met name de ro 78 tot en met 84. Deze houden in dat er bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Hrl een wezenlijk verschil is tussen maatregelen die op de onderzochte bron van de aantasting zijn gericht en andere maatregelen. Die andere maatregelen hebben geen effect op de onderzochte bron, maar laten de door het project veroorzaakte aantasting voortbestaan. Die andere maatregelen mogen niet zomaar als compensatie in aanmerking worden genomen. Dat is alleen anders als door die op andere bronnen gerichte maatregelen de totale stikstofedepositie in die mate vermindert dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet langer worden aangetast. Deze extra depositie kan dan volgens artikel 6, derde lid, van de Hrl worden toegestaan. 19. In het op de Conclusie volgende arrest van het Hof over de PAS zijn genoemde overwegingen van de Advocaat-Generaal echter niet overgenomen. Uit dat reeds eerder vermelde arrest van 7 november 2018 en overigens uit de jurisprudentie van het Hof valt af te leiden dat artikel 6, eerste en tweede lid, en ook artikel 6, vierde lid, niet los staan van hoe artikel 6, derde lid, van de Hrl moet worden toegepast. In ro 121 en volgende overweegt het Hof dat het in strijd met de nuttige werking van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Hrl zou zijn dat naar het effect van maatregelen die op grond van die bepalingen nodig zijn, kan worden verwezen, voordat die maatregelen daadwerkelijk zijn genomen en dat daarnaar evenmin kan worden verwezen om op grond van artikel 6, derde lid, vergunning te verlenen voor een project dat nadelige gevolgen heeft voor een beschermd gebied. Ook moeten volgens het Hof de in het kader van het derde lid van artikel 6 geoorloofde beschermingsmaatregelen worden onderscheiden van de maatregelen die bij toepassing van het vierde lid beogen de schadelijke gevolgen van een project te compenseren. In ro 126 overweegt het Hof voorts: ‘dat alleen wanneer er voldoende zekerheid is dat een maatregel daadwerkelijk zal bijdragen aan het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied en de garantie behelst dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het in geding zijnde plan of project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten, een dergelijke maatregel in aanmerking kan worden genomen bij de passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn’. 20. Het ligt in de lijn van de voormelde Conclusie van de Advocaat-Generaal en jurisprudentie van het Hof dat de vermindering van stikstofdepositie op een overbelast Natura 2000-gebied door intrekking van een verleende vergunning, waardoor een project moet worden beëindigd, naar zijn aard kwalificeert als mogelijke instandhoudingsmaatregel die nodig is op grond van artikel 6, eerste lid, van de Hrl of passende maatregel in het kader van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Zodanige maatregel kan dus in het kader van het derde lid niet zonder meer als een mitigerende maatregel worden beschouwd in het kader van de passende beoordeling voor een ander project. Zoals ook de Afdeling in de eerdergenoemde uitspraken van 29 mei 2019 en 30 september 2020 heeft overwogen kunnen de positieve gevolgen van een maatregel die nodig zijn voor het behoud van de staat van instandhouding of het voorkomen van verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben, niet worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of negatieve gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd. De Afdeling heeft echter ook uit het arrest van het Hof afgeleid dat er ruimte bestaat om een maatregel die ook ter uitvoering van een herstel- of verbeterdoelstelling zou kunnen worden getroffen, te beschouwen als beschermingsmaatregel in het kader van artikel 6, derde lid, van de Hrl. Daarvoor geldt dan wel de eis dat de maatregel specifiek in het kader van dat plan of project wordt getroffen en dat verzekerd is dat, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied, de natuurwaarden worden behouden en, indien een herstel- en verbeterdoelststelling geldt, realisering daarvan op andere wijze mogelijk blijft. Het moet dan aannemelijk zijn dat dergelijke maatregelen daadwerkelijk worden ingezet en binnen afzienbare termijn tot het beoogde resultaat zullen leiden. 21. Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat artikel 6, derde lid, van de Hrl, bezien in onderlinge samenhang met de andere onderdelen van die bepaling, er niet aan in de weg staat dat een maatregel die specifiek voor een project wordt getroffen en daarmee onlosmakelijk functioneel is verbonden, en die derhalve achterwege zou blijven als het aangevraagde project niet tot stand komt, is aan te merken als een mogelijke beschermingsmaatregel in het kader van de passende beoordeling mits zodanige maatregel overigens in alle opzichten voldoet aan de strikte voorwaarden die volgens de eerder beschreven jurisprudentie van het Hof uit die bepaling voortvloeien. 22. Uit het voorgaande vloeit voort dat verweerder niet kan volstaan met de enkele vergelijking van de toename en de afname van de stikstofdepositie in het kader van artikel 6, derde lid, van de Hrl, maar zich eveneens moet vergewissen van de staat van instandhouding en instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden, in hoeverre daarvoor herstel- en verbetervoorstellen gelden, in verband daarmee andere maatregelen (moeten) worden getroffen en wat het daarvan het te verwachten resultaat is. De rechtbank acht dit niet strijdig met de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2020 waaruit volgt dat reductie van de depositie na toepassing van extern salderen geen voorwaarde is om extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling te betrekken. Ook al is reductie geen voorwaarde, het eindresultaat van de passende beoordeling dient mede in het licht van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Hrl te worden bezien en gemotiveerd. Onderhavige geval vergt dan ook een motivering omtrent het tijdsverloop tussen het intrekkingsbesluit van 27 juli 2015 en de verlening van de Wnb-vergunning in het licht van eventuele noodzakelijke herstel- en verbetervoorstellen, in verband daarmee andere getroffen maatregelen en het resultaat daarvan. In zoverre is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en slagen de beroepsgronden van eiseres. 23. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Vanwege het principiële karakter van de toetsing aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn maakt de rechtbank geen gebruik van mogelijkheden om tot finale geschilbeslechting te komen. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. 24. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 25. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

• verklaart het beroep gegrond;
• vernietigt het bestreden besluit;
• draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van vergunninghouder met inachtneming van deze uitspraak;
• draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
• veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. 1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen. 2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben. 3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. 4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.