1.1.Na het uitbrengen van de dagvaarding heeft de Veiligheidsregio op 12 augustus 2020 een conclusie genomen tot niet-ontvankelijkheid. Viruswaarheid cs heeft daarop op 13 augustus 2020 geantwoord. De griffier heeft op dezelfde dag aan partijen bericht dat de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel was dat zij bevoegd is om van de vordering van Viruswaarheid c.s. kennis te nemen, zodat de zitting op 17 augustus 2020 doorgang kon vinden.

1.2.Op deze zitting waren aanwezig:

- aan de zijde van Viruswaarheid cs: [eiser 1] en J.S. Pols (gemachtigde van eiser sub 2, Viruswaarheid), met mr. Van de Corput,

- aan de zijde van de Veiligheidsregio: [vertegenwoordigster] (jurist gemeente Amsterdam, hier optredend als vertegenwoordigster van de Veiligheidsregio) met mrs. Linssen, J. Liauw-A-Joe en R. Verduijn.

1.3.Ter zitting heeft de voorzieningenrechter haar voorlopig oordeel, dat zij bevoegd is en Viruswaarheid cs ontvankelijk (zie 1.1), toegelicht. Vervolgens is namens Viruswaarheid cs de vordering toegelicht. Namens de Veiligheidsregio is verweer gevoerd en geconcludeerd tot weigering van de gevraagde voorziening. Alle partijen hebben producties in het geding gebracht. Viruswaarheid en de Veiligheidsregio hebben een pleitnota in het geding gebracht.

1.4.Ten slotte is vonnis bepaald op vandaag.

2.1. [eiser 1] (eiser sub 1) woont in [woonplaats] aan de [adres] , ca 100 m buiten de zone Wallengebied (zie 2.8 hierna). Eisers sub 3 tot en met 6 wonen ook in de nabijheid van die zone.Viruswaarheid is een stichting met als doel de instandhouding van de democratische rechtsstaat.

2.2.De Veiligheidsregio is een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8 van de Wet veiligheidsregio’s en heeft de in die wet bedoelde bevoegdheden. Elke veiligheidsregio wordt voorgezeten door een burgemeester (in dit geval de burgemeester van Amsterdam). Volgens artikel 39 lid 1 Wet veiligheidsregio’s is in geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan onder meer artikel 176 lid 1 Gemeentewet (uitvaardigen noodverordening).

- er om verspreiding van SARS-CoV-2 tegen te gaan geen steun is voor algemeen gebruik van niet- medische mondneuskapjes in de publieke ruimte.

- gebruik van niet-medische mondneuskapjes geen substitutie is voor de anderhalve meter afstand regel;

- er dit moment een opleving is van de verspreiding van COVID-19 die met name berust op overdracht in de gezinssituatie en op feestjes. Daarop zullen mondneusmaskers geen effect hebben;

- voor gebruik van niet-medische mondneuskapjes in settings waar het niet mogelijk is om de anderhalve meter te bewaren en waarbij het niet mogelijk is om triage toe te passen, het OMT vanwege het gebrek aan een eenduidig bewijs van positief effect van niet-medische mondneuskapjes, geen richtinggevend positief advies kan uitbrengen.

- Het OMT stelt echter dat gebruik van niet-medische mondneusmaskers overwogen kan worden in die settings waar het niet mogelijk is om anderhalve meter afstand te houden en triage toe te passen.”

2.6.Deze verordening luidt, voor zover van belang:

1. Het is personen van 13 jaar en ouder verboden zich in door de voorzitter aangewezen gebieden of locaties te bevinden zonder een niet medisch mondkapje te dragen. De voorzitter kan het verbod beperken tot bepaalde tijdvakken en kan bepaalde categorieën van inrichtingen geheel of gedeeltelijk van het verbod uitzonderen. Het verbod geldt niet in besloten plaatsen die zijn gelegen in de aangewezen gebieden of locaties.

(…)

1. De verboden in deze verordening zijn niet van toepassing op:

a. de betrokken hulpdiensten en toezichthouders;

b. activiteiten die noodzakelijk zijn voor de voortgang van vitale processen;

c. door de voorzitter te bepalen (categorieën van) gevallen.

2. De voorzitter kan voorschriften en beperkingen verbinden aan een vrijstelling of

2.7.Eveneens op 4 augustus 2020 heeft de voorzitter van de Veiligheidsregio het Aanwijzingsbesluit verboden gebieden zonder mondkapje 5 augustus 2020 (het Aanwijzingsbesluit) vastgesteld. Dit besluit is in werking getreden met ingang van woensdag 5 augustus 09:00 uur en vervalt op maandag 31 augustus 2020.

2.8.Volgens artikel 1 lid 1 van het Aanwijzingsbesluit zijn de volgende zones aangewezen als gebieden waar het op grond van artikel 2.5a, eerste lid, van de Noodverordening 4 augustus 2020 voor personen van 13 jaar en ouder verboden is zich te bevinden zonder het dragen van een niet medisch mondkapje:

- De Nieuwendijk;

- De Kalverstraat;

- Het Wallengebied;

- Plein ’40 – ’45 van dinsdag tot en met zaterdag van 09:00 uur tot 17:30 uur;

- De Albert Cuypstraat van maandag tot en met zaterdag van 09:00 uur tot 18:00 uur,

waarbij de zones zijn gemarkeerd op de aan het besluit gehechte plattegronden.

2.9.Met ingang van 10 augustus 2020 is de Noodverordening 4 augustus 2020 vervangen door de Noodverordening 10 augustus 2020. In deze laatste verordening is bepaald (Artikel 5.3, Overgangsrecht) dat besluiten op basis van onder meer de Noodverordening van 4 augustus 2020 worden geacht te berusten op de Noodverordening van 10 augustus 2020 (hierna: de Noodverordening). De artikelen 2.5a, 3.1 en 5.4 zijn in beide verordeningen identiek.

2.11.In wetsvoorstel 35526, Tijdelijke wet maatregelen covid-19, is een wettelijke basis voor een mondkapjesplicht opgenomen. Het voorstel is op 13 juli 2020 ingediend bij de Tweede Kamer, die eind augustus 2020 begint met de schriftelijke behandeling.

3.1.Viruswaarheid cs vordert, na eiswijziging, om artikel 2.5a van de Noodverordening van 10 augustus 2020 en het Aanwijzingsbesluit buiten werking te stellen, althans buiten toepassing te verklaren, althans een dienstige voorziening te treffen, met veroordeling van de Veiligheidsregio in de proceskosten.

3.2.De Veiligheidsregio voert verweer.

3.3.Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.1.De vordering van Viruswaarheid cs is gericht tegen de Noodverordening en het Aanwijzingsbesluit. De stelling die aan de vordering ten grondslag ligt is dat de voorzitter van de Veiligheidsregio onrechtmatig heeft gehandeld jegens haar door de Noodverordening en het Aanwijzingsbesluit uit te vaardigen (artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW)). De Noodverordening kan als algemeen verbindend voorschrift worden aangemerkt en het Aanwijzingsbesluit is het daarop gevolgde concretiserend besluit van algemene strekking. Tegen het Aanwijzingsbesluit staat een bestuursrechtelijke rechtsgang open (door een bezwaarschrift in te dienen bij de Veiligheidsregio en daarbij kan ook bij de bestuursrechter om een voorlopige voorziening worden gevraagd).

4.2.Gelet op de grondslag van de vordering – onrechtmatig overheidshandelen – is de civiele rechter bevoegd, tenzij voor Viruswaarheid cs een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat die voldoende rechtsbescherming biedt. Volgens haar is dat niet het geval, omdat de bestuursrechter Viruswaarheid cs niet-ontvankelijk zou verklaren aangezien zij, de eisers, niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Algemene Wet Bestuursrecht zouden worden aangemerkt. Dat is inderdaad aannemelijk. In de uitspraak van 9 maart 2005 van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2005:AS9248) staat dat degene die bezwaar wil maken tegen een besluit van algemene strekking, zoals een aanwijzingsbesluit, daarbij een bijzonder, individueel belang moet hebben waarin hij zich in voldoende mate onderscheidt van – soms: vele – anderen.

4.3.Het Aanwijzingsbesluit ziet onder andere op de zone Wallengebied. Eisers sub 1, 3, 4, 5 en 6 wonen niet in die zone en zij stellen dat het ook anderszins voor hen niet nodig is om zich daar te bevinden. Wel wonen ze er in de buurt en hebben ze er bezwaar tegen om ofwel met een mondkapje door het gebied te gaan ofwel te moeten omlopen. Hun belang om zich vrij in het gebied te kunnen begeven onderscheidt zich daarmee in onvoldoende mate van dat van anderen. In de bestuursrechtelijke procedure zou dit, gelet op de hiervoor genoemde uitspraak, naar verwachting tot niet-ontvankelijkheid leiden. Dat zou tot gevolg hebben dat ook de Noodverordening niet door de bestuursrechter (exceptief) kan worden getoetst. Tegen de Noodverordening op zichzelf staat geen bestuursrechtelijke rechtsgang open, daarover zijn partijen het ook eens.

4.4.De Veiligheidsregio voert nog aan dat Viruswaarheid cs dan wel een zwaarwegend en spoedeisend belang moet hebben om zich tot de voorzieningenrechter te wenden. Dat is een te zware eis. Uit de uitspraak van de Hoge Raad van 3 februari 2006 (ECLI:NL:HR:2006:AU3253) volgt dat de eisen van een doeltreffende rechtsbescherming van de burger tegen de overheid meebrengen dat het niet aanvaardbaar is als een partij, die niet kan procederen bij de bestuursrechter bij gebrek aan het vereiste belang, ook niet bij de civiele rechter terecht kan.Viruswaarheid cs hoeft dan ook geen zwaarwegend belang te hebben om ontvankelijk te zijn. Wel moet zij een spoedeisend belang hebben om in kort geding op te komen. Dat belang heeft zij ook: de mondkapjesplicht geldt van 5 augustus tot 31 augustus 2020. Zij heeft er iedere dag waarop deze plicht geldt belang bij dat haar vordering, die ertoe strekt dat die plicht vervalt, wordt beoordeeld.

4.5.Dit alles leidt ertoe dat eisers sub 1, 3, 4, 5 en 6 hun vordering aan de bevoegde rechter hebben voorgelegd met een voldoende belang.

4.6.Viruswaarheid is een belangenorganisatie. Een dergelijke rechtspersoon kan op grond van artikel 3:305a lid 1 BW een vordering instellen bij de civiele rechter die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen in haar statuten behartigt. Het statutaire doel van Viruswaarheid is de instandhouding van de democratische rechtsstaat. Zij stelt dat de Noodverordening en het Aanwijzingsbesluit ten onrechte grondrechten van burgers inperken. Deze grondslag van de vordering geeft haar het vereiste belang.

4.7.Wat hiervoor onder 4.2 – 4.4 is overwogen ten aanzien van de andere eisers geldt ook voor Viruswaarheid. In de uitspraak van de Hoge Raad van 22 mei 2015 (ECLI:NL:HR:2015:1296) staat het volgende. Een belangenorganisatie die opkomt voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een groep personen, die diffuus en onbepaald is, kan niet bij de civiele rechter terecht als is voorzien in rechtsbescherming voor de individuele belanghebbenden bij de bestuursrechter. Maar dat kan wel voor zover de belangenorganisatie opkomt voor belangen van personen die met hun vordering geen rechtsingang hebben bij de bestuursrechter.

4.8.Omdat Viruswaarheid ook voor de grondrechten van eisers sub 1, 3, 4, 5 en 6 opkomt, terwijl die naar verwachting niet bij de bestuursrechter terecht kunnen, is de civiele rechter in dit geval ook voor haar de bevoegde rechter.

4.9.De Veiligheidsregio voert nog aan dat artikel 3:305a lid 2 BW vereist dat Viruswaarheid in voldoende mate heeft geprobeerd om overleg te voeren met de Veiligheidsregio. Zij wijst erop dat Viruswaarheid dit niet heeft geprobeerd en voorafgaand aan de dagvaarding alleen een brief heeft gestuurd met de sommatie om binnen twee dagen het aanwijzingsbesluit in te trekken. Maar gegeven de omstandigheden van dit geval, waarin het gaat om uitgevaardigde noodregelgeving, is dat voldoende.

4.10.Evenals de andere eisers heeft Viruswaarheid een spoedeisend belang. Dit alles betekent dat ook Viruswaarheid ontvankelijk is in haar vordering.

4.11.Viruswaarheid cs wil dat artikel 2.5a van de Noodverordening buiten werking wordt gesteld, waarmee ook het Aanwijzingsbesluit zou vervallen, omdat het verbod om zich in de aangewezen zones te bevinden zonder (niet medisch) mondkapje op meerdere gronden onhoudbaar is. Zij voert daartoe aan:a) het verbod is een onrechtmatige inperking van grondrechten;

b) artikel 2.5a van de Noodverordening is onbevoegd vastgesteld, omdat dit niet is gebaseerd op de Wet Publieke Gezondheid, een lex specialis,

c) de vereiste noodzaak ontbreekt, nu de maatregel niet effectief is en mondkapjes zelfs schadelijk zijn voor de gezondheid,

d) als experiment om gedragsverandering (naleven 1,5 meter-regel) te bevorderen is het verbod ethisch en moreel onacceptabel, nu de schadelijkheid, noodzakelijkheid, oorzakelijkheid, gerichtheid, geschiktheid, effectiviteit en indringendheid niet vooraf zorgvuldig zijn onderzocht en afgewogen.

4.12.Artikel 2.5a van de Noodverordening is een algemeen verbindend voorschrift ofwel materiele wetgeving. De voorzieningenrechter in kort geding heeft de bevoegdheid om een dergelijke algemeen werkende regeling buiten werking te stellen indien deze onmiskenbaar onverbindend is, zodat van de betrokkenen, mede in verband met de daarvan voor hen te verwachten schade, niet kan worden gevergd dat zij zich naar de — voorshands onmiskenbaar onrechtmatige — uitvoering daarvan richten (Hoge Raad 1 juli 1983, nr. 12118, r.o. 3.4). Voor ingrijpen in kort geding is dus alleen plaats indien de Noodverordening onmiskenbaar onverbindend is. Deze terughoudendheid houdt hiermee verband dat het in beginsel niet aan de rechter, maar aan de voorzitter van de Veiligheidsregio is om de betrokken belangen vast te stellen en/of af te wegen. Haar moet daarbij ook beoordelingsruimte toekomen. Dat onderstreept de terughoudendheid waarmee de voorzieningenrechter de (on-) rechtmatigheidstoetsing zal moeten uitvoeren.

4.13.Volgens Viruswaarheid cs vormt het verbod om zich in de aangewezen zones te bevinden zonder (niet medisch) mondkapje een ontoelaatbare inbreuk op het in artikel 10 van de Grondwet neergelegde recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Zij wijst erop dat de Noodverordening is gebaseerd op artikel 176 Gemeentewet en dat dit artikel afwijking van de Grondwet in een noodverordening uitdrukkelijk niet toelaat.

4.14.De Veiligheidsregio heeft allereerst bestreden dat deze in tijd en plaats beperkte mondkapjesplicht een inbreuk maakt op het grondrecht van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Maar enige inbreuk is er wel. Men moet in de betreffende zones immers een door sommigen als hinderlijk of schadelijk ervaren mondkapje dragen ofwel deze zones mijden. Dit kan vooral ongemak of ongenoegen geven. Dat is een relatief geringe inbreuk op de persoonlijke levenssfeer.

4.15.De Veiligheidsregio heeft aangevoerd dat de noodverordeningsbevoegdheid van de (in dit geval) voorzitter van de Veiligheidsregio juist bedoeld is voor crisissituaties als deze en dat het daarbij vaker voorkomt dat, om (potentieel) gevaar in te dammen of gezondheidsschade te voorkomen, noodverordeningen (artikel 176 Gemeentewet) of noodbevelen (artikel 175 Gemeentewet) worden uitgevaardigd die inbreuk maken op grondrechten. De Veiligheidsregio heeft erop gewezen dat dergelijke noodmaatregelen door de rechtbank Rotterdam (ECLI:NL:RBROT:2019:2053) en de rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2019:479) (grotendeels) in stand zijn gelaten. Daarnaast heeft de Rechtbank Den Haag in het door Viruswaarheid tegen de Staat aangespannen kort geding bij vonnis van 24 juli 2020 (ECLI: NL:RBDHA:2020:6856) al geoordeeld dat de noodverordeningen voldoende basis zijn voor de coronamaatregelen (r.o. 4.4).

4.16.Daar tegenover heeft Viruswaarheid cs gemotiveerd gesteld dat diverse staatsrechtgeleerden in de media hebben uitgesproken dat het hier gaat om een inperking van een grondrecht die niet slechts bij noodverordening kan.

4.17.Het klopt dat hier verschillend over wordt gedacht. In het licht van de terughoudende toetsing die op dit punt in kort geding plaatsvindt is dat echter niet voldoende om te concluderen dat de regeling, die in tijd en plaats beperkt is, onbevoegd gegeven en daarom onmiskenbaar onverbindend is.

4.18.Niet in geschil is dat de voorzitter van de Veiligheidsregio bij het uitvaardigen van de Noodverordening, verondersteld dat zij daartoe bevoegd is, de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht moet nemen. De uitvaardiging is pas aan de orde wanneer minder ingrijpende middelen niet voorhanden of toereikend zijn (subsidiariteit). Verder mogen de genomen maatregelen niet ingrijpender zijn dan in de gegeven situatie vereist om het gevaar te beperken (proportionaliteit). Viruswaarheid cs stelt dat er nog wat voor de maatregel te zeggen zou zijn als er sprake was van een ramp en als het dragen van een mondkapje zou bijdragen aan het voorkomen van een grotere ramp. Daarvan is volgens Viruswaarheid cs echter niet gebleken; er is geen sprake van een uitzonderingssituatie die op dit moment tot enige maatregel noodzaakt; de ziekenhuizen en de mortuaria zijn leeg en “Er zijn ook verder geen zieken te bekennen”.

4.19.Dit standpunt wordt niet gevolgd. Er is een wereldwijde crisis gaande als gevolg van het Covid-19 virus. Op 11 maart 2020 heeft de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) de uitbraak van het Covid-19 virus als pandemie bestempeld en de lidstaten opgeroepen tot ‘urgent and agressive action’ om verspreiding van het virus tegen te gaan. Wereldwijd hebben landen, waaronder Nederland, vervolgens maatregelen genomen. Vast staat dat in Nederland nog steeds de 1.5 meter-maatregel landelijk geldt. Het overheidsbeleid is gericht op handhaving daarvan. De minister van VWS heeft de voorzitters van de Veiligheidsregio’s op basis van artikel 7 van de Wet publieke gezondheid, met inachtneming van artikel 39 van de Wet veiligheidsregio's, opdracht gegeven om deze te handhaven. De fundamentele bezwaren van Viruswaarheid tegen de landelijke maatregelen zijn in eerder genoemd vonnis van de rechtbank Den Haag van 24 juli 2020 verworpen. Haar eis om de Staat te veroordelen om de voorzitters van de veiligheidsregio’s te bevelen alle noodverordeningen in te trekken, is in dat vonnis afgewezen.

4.20.Ook staat vast dat het aantal besmettingen met het virus de laatste tijd landelijk weer stijgt (zie 2.3). De Veiligheidsregio heeft onweersproken gesteld dat dit nog sterker geldt voor Amsterdam, waar het aantal positieve testuitslagen eind juli 2020 in één week ruim is verdubbeld van 2 naar 5%.

4.21.Die situatie maakt plaatselijk ingrijpen noodzakelijk en geoorloofd. De wijze waarop dit gebeurt voldoet bovendien aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit:

- het gaat om een relatief geringe inbreuk op het grondrecht van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer,

- de maatregel is in tijd beperkt (3,5 week) en wordt na afloop geëvalueerd,

- de maatregel is in plaats beperkt,

- de door Viruswaarheid cs gestelde gezondheidsschade als gevolg van het dragen van mondkapjes is tegenover de gemotiveerde betwisting door de Veiligheidsregio niet aannemelijk geworden, en bovendien kan men om medische redenen van handhaving worden uitgezonderd (zie hiervoor onder 2.10),

- eerder uitgevaardigde minder verstrekkende maatregelen hebben niet voldoende geholpen om de 1,5 meterregel in de aangewezen zones te handhaven.

4.22.Het is goed verdedigbaar, en dus niet onrechtmatig, om op deze wijze de 1,5 meter maatregel te proberen te handhaven.

4.23.Tegen het argument van Viruswaarheid cs dat onzorgvuldig is besloten tot een experiment, heeft de Veiligheidsregio aangevoerd dat de Minister van VWS in zijn brief van 30 juli 2020 (zie 2.3) de Veiligheidsregio’s expliciet de mogelijkheid heeft geboden een experiment te starten met het gebruik van niet-medische mondkapjes en daarmee het advies van het OMT overneemt.

4.24.Dit betoog vindt steun in de stukken. Weliswaar is het OMT in zijn advies van 28 juli 2020 genuanceerd over een mondkapjesplicht, maar het stelt ook: “dat gebruik van niet-medische mondneusmaskers overwogen kan worden in die settings waar het niet mogelijk is om anderhalve meter afstand te houden en triage toe te passen”.

4.26.De bezwaren van Viruswaarheid cs tegen de Noodverordening en het Aanwijzingsbesluit maken deze regelgeving niet onmiskenbaar onrechtmatig. Dit betekent dat de vordering niet toewijsbaar is. Viruswaarheid cs zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Veiligheidsregio worden begroot op:

- griffierecht € 656,00

- salaris advocaat € 980,00

Totaal € 1.636,00.

5. De beslissing

De voorzieningenrechter

5.1.weigert de gevraagde voorzieningen,

5.2.veroordeelt Viruswaarheid cs in de proceskosten, aan de zijde van de Veiligheidsregio tot op heden begroot op € 1.636,00,

5.3.verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.